當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策建議

盧勤娣

摘 要：針對當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小、流轉(zhuǎn)意愿不強、流轉(zhuǎn)形式單一、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、流轉(zhuǎn)服務(wù)管理不到位等問題，提出了新形勢下推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)4條對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；問題；對策建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，始于上世紀(jì)八十年代初期，農(nóng)村實行土地家庭承包制就已零星進行，進入二十一世紀(jì)逐步推開，2003年《農(nóng)村土地承包法》實施后穩(wěn)步發(fā)展。近年來，我鎮(zhèn)按照政策引導(dǎo)、因地制宜、分類指導(dǎo)的工作思路，在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營方面進行了一些有益探索，但總體上來說土地流轉(zhuǎn)大多是短期的、小規(guī)模的，流轉(zhuǎn)的形式也不規(guī)范，遠遠不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中所存在的問題

1.土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小。受現(xiàn)行農(nóng)村土地制度影響，農(nóng)戶承包耕地地塊好壞搭配、分割零散的狀況造成耕地難以集中連片流轉(zhuǎn)，大戶在流轉(zhuǎn)土地時，常因“插花地”的存在而難以成行，一些規(guī)模要求較大的農(nóng)業(yè)項目也無法落地。就我鎮(zhèn)而言，人多地少，為典型的“八山一水一分田”山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可供流轉(zhuǎn)連片100畝以上的耕地屈指可數(shù)。

2.土地流轉(zhuǎn)意愿不強。部分基層干部對土地流轉(zhuǎn)的重大意義認(rèn)識不足，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要性宣傳不夠到位，土地流轉(zhuǎn)氛圍不夠濃厚；一些農(nóng)民小農(nóng)經(jīng)濟意識仍然比較嚴(yán)重，小富則安，滿足于守土經(jīng)營現(xiàn)狀，寧可選擇廣種薄收，粗放經(jīng)營，甚至撂荒也不愿流轉(zhuǎn)；一些經(jīng)營業(yè)主考慮到農(nóng)業(yè)比較效益低、勞動強度大，存在著市場風(fēng)險、自然風(fēng)險等不確定因素，對農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，真正有實力的業(yè)主參與土地流轉(zhuǎn)的少。

3.土地流轉(zhuǎn)形式單一。當(dāng)前農(nóng)村土地所具有的隱性社會保障功能，使農(nóng)民將承包土地視為保命田、命根子，不敢輕易放棄承包地、流轉(zhuǎn)承包地，或長時間流轉(zhuǎn)承包地，目前大多數(shù)以代耕代種、出租的形式進行流轉(zhuǎn)，處于分散的流轉(zhuǎn)模式，難以形成規(guī)?；墓芾?，導(dǎo)致土地的適度規(guī)模經(jīng)營難以擴展，造成部分耕地資源的浪費。

4.土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏政府有關(guān)部門的規(guī)范、監(jiān)督和指導(dǎo)，大多發(fā)生在親戚、朋友或者鄰里之間，呈現(xiàn)出自發(fā)性、季節(jié)性、短期性、臨時性的特點，往往只有口頭協(xié)議沒有合同，或簽訂的合同極不規(guī)范，有的甚至與現(xiàn)行法律、法規(guī)相抵觸，這些不規(guī)范的合同極易引起矛盾和糾紛，也為健康有序推進土地流轉(zhuǎn)留下了隱患。

5.土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理不到位。目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、村成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，大多依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理站管理，有些地方經(jīng)多次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，大多合并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)（站）服務(wù)中心，職能混淆，職責(zé)不明，造成有些土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）形同虛設(shè)，只是發(fā)發(fā)文件，應(yīng)付檢查驗收。有些土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）雖能開展一些工作，但其指導(dǎo)、管理、服務(wù)作用未能充分發(fā)揮，一是人員不足、兼職多、不穩(wěn)定；二是業(yè)務(wù)培訓(xùn)少，不能系統(tǒng)熟練掌握土地流轉(zhuǎn)方面的業(yè)務(wù)知識；三是宣傳力度不夠，農(nóng)戶還不知道有這樣的服務(wù)機構(gòu)，更談不上到該機構(gòu)簽訂統(tǒng)一規(guī)范的書面流轉(zhuǎn)合同、土地流轉(zhuǎn)登記備案和信息發(fā)布等；四是缺少正常的工作經(jīng)費，此項工作經(jīng)費一直未列入各級政府財政預(yù)算。

二、新形勢下推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

1.加快推進土地確權(quán)。土地確權(quán)是推進土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作已進入攻堅克難的關(guān)鍵時期，歷史遺留問題、群眾爭議等問題逐步顯現(xiàn)，當(dāng)務(wù)之急要盡快完成確權(quán)登記頒證任務(wù)，確保確權(quán)質(zhì)量，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，進一步穩(wěn)定和落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，完善承包合同，健全登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書，強化土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)保護，為開展土地流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛提供重要依據(jù)。

2.創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，《意見》中明確指出：鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。本人結(jié)合本區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法和經(jīng)驗，認(rèn)為各地可因地制宜、不拘一格采取以下方式穩(wěn)步推進土地流轉(zhuǎn)：一是大力推行委托代理制。充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織的組織協(xié)調(diào)和中介服務(wù)作用，在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，由農(nóng)戶簽訂委托書，授權(quán)委托村集體代理土地流轉(zhuǎn)事宜，提高土地流轉(zhuǎn)效率。二是鼓勵發(fā)展土地股分合作社。引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，通過股權(quán)分紅獲得土地長期收益。三是積極探索土地銀行。有條件的地方可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位組建土地銀行或土地信托中心，接受農(nóng)民自愿“存”入的土地（經(jīng)營權(quán)），支付相應(yīng)“利息”，再將土地（經(jīng)營權(quán)）再“貸”給有需求的經(jīng)營主體。四是推進拋荒地流轉(zhuǎn)。對棄耕撂荒半年的農(nóng)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要給予警告；對棄耕撂荒一年以上的，由村級組織流轉(zhuǎn)。五是開展“互換并地”試點示范。鼓勵各地開展“互換并地”流轉(zhuǎn)試點，建成一批有規(guī)模、有特色的流轉(zhuǎn)示范片，通過試點示范，有序推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)。

3.加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。各地要以實施當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)為重點，以“一村一品”、“一鄉(xiāng)一業(yè)”為突破口，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育出更多的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和各類經(jīng)營主體，為加快推進土地流轉(zhuǎn)奠定堅實的市場基礎(chǔ)。從各地多年實踐經(jīng)驗來看，在現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平下，家庭農(nóng)場適度規(guī)模經(jīng)營必將是未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的主流方向，應(yīng)重點從財政稅收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融信貸、保險、營銷市場、人才培養(yǎng)引進等方面給予支持。

4.加強土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理。進一步充實調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理隊伍，加大培訓(xùn)力度，不斷增強其履行職責(zé)能力；進一步加強縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和信息發(fā)布平臺建設(shè)，實現(xiàn)與省級農(nóng)村經(jīng)營管理綜合信息平臺對接，提升信息搜集發(fā)布、法規(guī)政策咨詢、合同審查備案和檔案管理等方面的服務(wù)功能；進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同管理，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂統(tǒng)一規(guī)范的書面流轉(zhuǎn)合同，建立健全流轉(zhuǎn)合同登記備案制度，對不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同進行重點規(guī)范，健全檔案交接、借閱保管制度，定期檢查，以確保流轉(zhuǎn)檔案完整與安全；全面開展流轉(zhuǎn)合同免費鑒證工作，凡經(jīng)縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺新促成的流轉(zhuǎn)交易，在簽訂書面流轉(zhuǎn)合同時，同步進行流轉(zhuǎn)合同鑒證；進一步健全完善鄉(xiāng)村調(diào)解、縣（市、區(qū)）仲裁、司法保障的糾紛調(diào)處機制，妥善調(diào)處農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，縣（市、區(qū)）成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立調(diào)解委員會、村組成立調(diào)解小組或有專人調(diào)解，力爭將矛盾化解在基層、解決在萌芽，為實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)提供堅實保障。

參考文獻：

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