農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理實(shí)踐與對(duì)策研究

馬行智+何曉東

中圖分類(lèi)號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2017）14-0084-03

摘要：隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的不斷推進(jìn)和發(fā)展，農(nóng)村集體“三資”管理逐步走向正規(guī)化，有效地推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村財(cái)務(wù)工作效率的提高。但我國(guó)農(nóng)村集體“三資”管理目前仍處于推進(jìn)階段，還有諸多問(wèn)題需要優(yōu)化和完善，因此要高度重視。文章以四川省綿陽(yáng)市涪城區(qū)調(diào)研報(bào)告為基礎(chǔ)，首先介紹了綿陽(yáng)市涪城區(qū)農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理的基本情況，然后闡述了綿陽(yáng)市涪城區(qū)農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理的創(chuàng)新模式、主要做法、收獲成效，并提出一些完善建議，對(duì)提高我國(guó)農(nóng)村集體“三資”管理水平具有一定的參考意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 集體 三資 規(guī)范化管理

著農(nóng)村深化改革的深入，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了新情況和新挑戰(zhàn)。2009年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見(jiàn)》明確指出，要加強(qiáng)農(nóng)村“三資”管理。2013年，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、民政部、審計(jì)署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的意見(jiàn)》中指出，村級(jí)財(cái)務(wù)管理是管好用好農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，依法保障農(nóng)民集體收益分配權(quán)的重要基礎(chǔ)和保障。因此，分析綿陽(yáng)市涪城區(qū)農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理的創(chuàng)新模式、主要做法、收獲成效，探討一些完善對(duì)策，對(duì)全面實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體“三資”財(cái)務(wù)電算化、管理網(wǎng)絡(luò)化、稽核精細(xì)化、產(chǎn)權(quán)股份化、交易市場(chǎng)化、運(yùn)作規(guī)范化、監(jiān)督實(shí)時(shí)化、發(fā)展持續(xù)化等目標(biāo)，提升農(nóng)村“三資”管理效率，有力推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)繁榮，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定具有一定的意義。

一、綿陽(yáng)市涪城區(qū)農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理基本情況

綿陽(yáng)市涪城區(qū)自2013年7月啟動(dòng)了農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理工作以來(lái)，全區(qū)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、130個(gè)村（居）、930個(gè)社（組），全部納入了農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理，對(duì)農(nóng)村集體“三資”進(jìn)行了全面清理核查，建立了“三資”信息平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)和管理臺(tái)賬，完成了資產(chǎn)、資源、資金數(shù)據(jù)錄入。目前，“三資”信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)已正常運(yùn)行，區(qū)級(jí)監(jiān)管部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)人員可通過(guò)授權(quán)的監(jiān)管賬號(hào)進(jìn)入監(jiān)管平臺(tái)，農(nóng)戶(hù)也可憑本人身份證號(hào)碼登錄查詢(xún)本村（居）社（組）的“三資”信息。通過(guò)農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理建設(shè)，綿陽(yáng)市涪城區(qū)實(shí)現(xiàn)了從以前封閉式抓財(cái)務(wù)管理向開(kāi)放式民主管理、民主監(jiān)督轉(zhuǎn)變；從重點(diǎn)抓資金管理向全面加強(qiáng)資產(chǎn)、資金、資源管理轉(zhuǎn)變，使全區(qū)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作走上了制度化、規(guī)范化軌道，農(nóng)村集體“三資”管理水平得到了有力的提升。

二、農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理的重要性

當(dāng)前由于我國(guó)鄉(xiāng)、村各種利益訴求多元化，群眾的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，各級(jí)黨委、政府都十分重視農(nóng)村的“三資”管理工作。但農(nóng)村“三資”管理工作仍較薄弱，近幾年國(guó)家雖然加大了治理力度，但是仍然存在一些問(wèn)題。

事實(shí)上，農(nóng)村集體“三資”管理問(wèn)題，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益。做好農(nóng)村集體“三資”管理，已成為目前農(nóng)村深化改革工作的主要任務(wù)。由于我國(guó)鄉(xiāng)、村、組各項(xiàng)綜合配套改革的不斷深入，加強(qiáng)農(nóng)村在“三資”方面的管理是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作，做好這項(xiàng)工作就能有效地推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，但目前農(nóng)村“三資”管理工作還是不夠成熟，容易受到相關(guān)諸多因素的影響，從而給村級(jí)“三資”管理工作長(zhǎng)效穩(wěn)定造成了一定的困難。因此，解決農(nóng)村集體“三資”管理問(wèn)題是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的有效途徑，對(duì)繁榮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。

三、主要做法

（一）創(chuàng)新方式，實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。首先，堅(jiān)持在農(nóng)村集體“三資”所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、收益權(quán)“四權(quán)不變”的基礎(chǔ)上，全面實(shí)行農(nóng)村集體“三資”管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理服務(wù)制度。其次，建立健全農(nóng)村集體“三資”信息化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，以現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為依托，通過(guò)“三資業(yè)務(wù)”“三資監(jiān)管”和“三資公示”三大系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢、財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門(mén)等對(duì)農(nóng)村“三資”情況的統(tǒng)一集中網(wǎng)絡(luò)管理、監(jiān)察和風(fēng)險(xiǎn)防控，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體“三資”的查詢(xún)、公示、在線(xiàn)監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)匯總、分級(jí)管理的功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體“三資”的區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組“四級(jí)”網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)管理。

（二）強(qiáng)化督導(dǎo)，確保管理質(zhì)量。為確保全區(qū)農(nóng)村“三資”管理規(guī)范化建設(shè)順利推進(jìn)，區(qū)農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組將各環(huán)節(jié)工作督查作為重點(diǎn)，分階段制定督查方案，成立督查工作組，深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，實(shí)地檢查資料、聽(tīng)取工作進(jìn)展情況，督促解決具體問(wèn)題，與鎮(zhèn)村干部及群眾交流，進(jìn)一步了解基層群眾對(duì)農(nóng)村集體“三資”管理和“三農(nóng)”問(wèn)題關(guān)注的重點(diǎn)，把握好工作進(jìn)度和質(zhì)量，確保各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按時(shí)完成農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理工作任務(wù)，確保取得實(shí)效。

（三）完善制度，健全長(zhǎng)效機(jī)制。為確保農(nóng)村“三資”規(guī)范化管理的持續(xù)性，區(qū)農(nóng)業(yè)局收集梳理了國(guó)家、省、市、區(qū)有關(guān)農(nóng)村集體“三資”管理的政策文件，編制了《涪城區(qū)農(nóng)村集體三資規(guī)范化管理政策讀本》，分發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居和區(qū)級(jí)相關(guān)部門(mén)，便于規(guī)范操作，保證各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居和區(qū)級(jí)相關(guān)部門(mén)有據(jù)可依。同時(shí)制定了《涪城區(qū)農(nóng)村集體三資規(guī)范化管理制度》，建立健全了“三資”管理的制度體系，探索建立長(zhǎng)效機(jī)制。

（四）專(zhuān)業(yè)化管理，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)運(yùn)行。強(qiáng)化常態(tài)化監(jiān)督、專(zhuān)業(yè)化管理，2015年通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)“三資”監(jiān)管社會(huì)化服務(wù)，由有資質(zhì)、有經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)公司專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全區(qū)“三資”進(jìn)行實(shí)時(shí)全面監(jiān)管，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時(shí)完成賬務(wù)處理，資產(chǎn)、資源及到期合同等的更新，通過(guò)監(jiān)管平臺(tái)動(dòng)態(tài)監(jiān)管“三資”管理情況，做好“三資”相關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)系統(tǒng)的日常維護(hù)。同時(shí)，針對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費(fèi)不足、人員得不到保證、業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊等問(wèn)題，統(tǒng)一由技術(shù)公司明確專(zhuān)人負(fù)責(zé)“三資”業(yè)務(wù)處理。全區(qū)各村居“三資”數(shù)據(jù)全部錄入信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，區(qū)級(jí)監(jiān)管部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)人員可通過(guò)授權(quán)的監(jiān)管賬號(hào)進(jìn)入監(jiān)管平臺(tái)，農(nóng)戶(hù)也可憑本人身份證號(hào)碼登錄查詢(xún)本村居的“三資”信息，實(shí)現(xiàn)“三資”優(yōu)質(zhì)運(yùn)行。endprint

四、取得的成效

（一）增加了農(nóng)村“三資”監(jiān)管透明度。通過(guò)開(kāi)展規(guī)范化管理工作，摸清了家底，規(guī)范了合同管理，強(qiáng)化了農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管，規(guī)范了議事流程；設(shè)立了資產(chǎn)、資源動(dòng)態(tài)式管理臺(tái)賬，明晰了農(nóng)村集體“三資”產(chǎn)權(quán)，明確了農(nóng)村集體“三資”主體和范圍，對(duì)“三資”的分布、存量、結(jié)構(gòu)和效益狀況做到心中有數(shù)。利用公示、公開(kāi)等民主管理手段，有效防止干部濫用職權(quán)、公器私用等情況出現(xiàn)，增強(qiáng)了農(nóng)村集體“三資”管理的透明度。

（二）提升了農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管能力。涪城區(qū)從機(jī)制上建立了一整套規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理行之有效的辦法，做到了“民主理財(cái)，民主管理，民主監(jiān)督”。一方面加強(qiáng)了農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理的指導(dǎo)和服務(wù)，建立健全了各項(xiàng)制度，幫助和指導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法規(guī)范合同、簽訂合同和履行合同；另一方面，農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理，提升了農(nóng)村“三資”管理水平，確保了農(nóng)村集體“三資”保值增值。

（三）增強(qiáng)了干部廉潔自律意識(shí)。推行農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理后，財(cái)務(wù)控制權(quán)等權(quán)力的監(jiān)督和管理職能得到了有效的加強(qiáng)，將事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變方向，置前操作，使村居集體的各項(xiàng)收支置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理服務(wù)中心和群眾監(jiān)督下，有效遏制了違規(guī)違紀(jì)行為及集體資產(chǎn)流失，減少了不必要的村集體日常開(kāi)支以及貪污腐敗、隨意處置集體資產(chǎn)、資源現(xiàn)象，有效提高了基層干部廉潔自律的自覺(jué)性。

（四）促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。農(nóng)村集體“三資”管理工作有效落實(shí)，針對(duì)性地緩解了農(nóng)村財(cái)務(wù)管理混亂等村級(jí)集體“三資”管理一系列問(wèn)題。通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理模式，達(dá)到了“公開(kāi)透明、民主理財(cái)、科學(xué)管理、全民監(jiān)督”的工作要求，因村居財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)處置而引發(fā)的矛盾糾紛明顯減少，干群關(guān)系明顯改善，有效促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

五、完善綿陽(yáng)市涪城區(qū)村集體“三資”管理的對(duì)策建議

（一）建立健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。首先，健全農(nóng)村“三資”財(cái)務(wù)管理制度和審計(jì)制度。完善村集體資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)賬簿管理、集體資產(chǎn)檔案合同管理、集體資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制，完善村干部任期和離任審計(jì)制度，確保農(nóng)村集體“三資”管理有據(jù)可依。其次，擴(kuò)大審計(jì)范圍，將有關(guān)農(nóng)村“三資”管理各項(xiàng)工作納入到審計(jì)范圍，保障農(nóng)村集體“三資”管理的有效實(shí)施，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的效用。再次，加大社會(huì)審計(jì)機(jī)制。換屆審計(jì)、重大項(xiàng)目等重大財(cái)務(wù)活動(dòng)可以委托社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，也可雇傭注冊(cè)會(huì)計(jì)師參與審計(jì)活動(dòng)。最后，積極探索“雙審制度”新型審計(jì)模式，將內(nèi)部審計(jì)機(jī)制與社會(huì)審計(jì)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，可以起到互相制衡、互相監(jiān)督的作用，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督機(jī)制最大的職能效應(yīng)。例如五華縣以網(wǎng)上公開(kāi)招標(biāo)的方式，聘請(qǐng)廣東華新和北京永拓兩家會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)全縣412個(gè)經(jīng)聯(lián)社、34個(gè)居委會(huì)2014年至2015年的財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行審計(jì)，對(duì)各村（居）審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)反饋，責(zé)令限期整改。

（二）探索社會(huì)會(huì)計(jì)委托代理模式。以往的村集體的財(cái)務(wù)管理模式基本上就是“村賬村管”“村賬鄉(xiāng)管”“雙代理制度”等，但近幾年這些財(cái)務(wù)管理模式的弊端逐步顯現(xiàn)，難以滿(mǎn)足現(xiàn)代農(nóng)村集體“三資”財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)需求。綿陽(yáng)市涪城區(qū)村集體“三資”管理雖然開(kāi)展了信息化、網(wǎng)絡(luò)化的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，但還是要遵循實(shí)質(zhì)大于形式的原則，手工賬仍然是必不可少，原始憑證還是最直接的依據(jù)體現(xiàn)。因此，建議探索社會(huì)會(huì)計(jì)委托代理模式。楊銀川（2013）認(rèn)為，引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所及代賬公司來(lái)委托代理村集體財(cái)務(wù)的管理工作，由村民公開(kāi)民主招標(biāo)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所簽訂委托書(shū)，村級(jí)的財(cái)務(wù)工作由會(huì)計(jì)師事務(wù)所全權(quán)代理，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)師事務(wù)所的社會(huì)監(jiān)督職能和專(zhuān)業(yè)性財(cái)務(wù)管理水平，有效完善過(guò)去村集體財(cái)務(wù)管理模式的不足。

（三）建立定期“三資”清查機(jī)制。清理好農(nóng)村集體“三資”權(quán)益關(guān)系，保護(hù)好村集體和農(nóng)民的基本權(quán)益是農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理的重中之重。綿陽(yáng)市涪城區(qū)村集體“三資”管理雖然建立了“三資”信息平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)和管理臺(tái)賬，完成了資產(chǎn)、資源、資金數(shù)據(jù)錄入，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)監(jiān)控，但沒(méi)有完全遵循實(shí)質(zhì)重于形式的會(huì)計(jì)原則，沒(méi)有徹底做到賬據(jù)相符、賬表相符、賬證相符、賬賬相符、賬實(shí)相符，清產(chǎn)核資不徹底。因此，建議引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，建立財(cái)產(chǎn)清查公示機(jī)制，提高財(cái)產(chǎn)清查的透明度和公信力。可以引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)定期對(duì)村集體“三資”進(jìn)行驗(yàn)資和清查，并出具正式清產(chǎn)核資專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)報(bào)告，按月或按季公開(kāi)公示，自覺(jué)接受農(nóng)民群眾的民主監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干部、財(cái)務(wù)人員及相關(guān)工作人員的教育培訓(xùn)。2013年7月，涪城區(qū)開(kāi)展了農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理培訓(xùn)。但是通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的干部，由于文化水平不高，對(duì)財(cái)務(wù)知識(shí)的理解還是不到位、不透徹。經(jīng)過(guò)集中培訓(xùn)也只能起到一個(gè)簡(jiǎn)單的認(rèn)識(shí)，不能運(yùn)用到實(shí)際工作中。此外，村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)務(wù)工作人員對(duì)整體村集體“三資”管理的流程和業(yè)務(wù)不是特別熟悉，針對(duì)集體“三資”管理的財(cái)務(wù)知識(shí)不完善。為此，建議加強(qiáng)干部群眾的理財(cái)意識(shí)。從意識(shí)和思想上入手，讓干部群眾充分了解村集體“三資”管理的重要性，讓其充分認(rèn)識(shí)到村集體“三資”管理與自身的利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)干部群眾的主觀能動(dòng)性。其次，加大對(duì)鄉(xiāng)村干部、財(cái)會(huì)及相關(guān)工作人員財(cái)務(wù)知識(shí)的更新和學(xué)習(xí)，對(duì)“三資”管理工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)教育培訓(xùn)和指導(dǎo)，制定專(zhuān)門(mén)崗位，加大專(zhuān)業(yè)人才引進(jìn)，壯大農(nóng)村集體“三資”管理隊(duì)伍，提升農(nóng)村集體“三資”管理和服務(wù)水平。再次，積極與社會(huì)教育公共機(jī)構(gòu)合作，培養(yǎng)和培育農(nóng)村集體“三資”管理專(zhuān)業(yè)人才?？梢院吐殬I(yè)學(xué)校、高校及社會(huì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議，發(fā)展訂單式專(zhuān)業(yè)人才供應(yīng)機(jī)制，或者邀請(qǐng)高校、職業(yè)學(xué)校及社會(huì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家教授和具備專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)的專(zhuān)業(yè)教師來(lái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村定期授課，提高干部群眾、財(cái)務(wù)人員及其他工作人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)深化農(nóng)村改革還面臨著很多挑戰(zhàn)和機(jī)遇，其中，農(nóng)村集體“三資”管理尤為突出，處理好農(nóng)村集體“三資”管理，不僅可以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，而且還可以解決農(nóng)村社會(huì)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題以及隱含問(wèn)題。因此，要高度重視村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)、資源、資金管理。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，綿陽(yáng)市涪城區(qū)農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理還存在一些問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，筆者建議在建立健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制基礎(chǔ)之上，探索社會(huì)會(huì)計(jì)委托代理模式，建立定期“三資”清查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干部、財(cái)務(wù)人員及相關(guān)工作人員的教育培訓(xùn)。

參考文獻(xiàn)：

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