我國生態(tài)農(nóng)業(yè)政策面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策

魏連

摘 要：生態(tài)農(nóng)業(yè)作為以維護(hù)人類生存環(huán)境、合理保護(hù)資源與能源、有益于人體健康為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，有助于實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)新舊發(fā)展動(dòng)能的轉(zhuǎn)換，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、提質(zhì)升級(jí)。通過分析生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的政策特點(diǎn)以及我國生態(tài)農(nóng)業(yè)政策面臨的挑戰(zhàn)，提出為進(jìn)一步完善我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策體系，應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的頂層法律體系建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的配套法律體系建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)激勵(lì)政策建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策績(jī)效評(píng)估建設(shè)：

關(guān)鍵詞：生態(tài)農(nóng)業(yè)；發(fā)展歷程；政策演化；挑戰(zhàn)與對(duì)策

中共十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了“綠色”發(fā)展理念，并將“綠色”發(fā)展理念與“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、共享”共同定位為我國“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展思路、發(fā)展方向。生態(tài)農(nóng)業(yè)作為以維護(hù)人類生存環(huán)境、合理保護(hù)資源與能源、有益于人體健康為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，有助于實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)新舊發(fā)展動(dòng)能的轉(zhuǎn)換，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、提質(zhì)升級(jí)。

一、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要背景

生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開世界范圍內(nèi)對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的認(rèn)可和實(shí)踐，德國著名生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)Sehaltegger和Sturm于1990年對(duì)于生態(tài)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和模式進(jìn)行了較為深入的研究，1992年，在世界商業(yè)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)（WBCSD）的大力推動(dòng)下，有關(guān)“生態(tài)經(jīng)濟(jì)”的內(nèi)容的文件《改變過程》被遞交到里約地球峰會(huì)，“生態(tài)經(jīng)濟(jì)效率”得到了進(jìn)一步的重視和推廣。從目前實(shí)踐的角度分析，世界商業(yè)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、歐洲環(huán)境署等多個(gè)世界組織都在不同層面推動(dòng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要?dú)v程

生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式最早起源于英國，1924年，英國著名的農(nóng)學(xué)專家霍華德率先提出了有機(jī)農(nóng)業(yè)的概念并積極推廣有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展理念，同期，美國的羅代爾在美國創(chuàng)建了第一家有機(jī)農(nóng)業(yè)農(nóng)場(chǎng)，同時(shí)，羅代爾建立了有機(jī)農(nóng)業(yè)研究所。英國的霍華德和美國的羅代爾作為生態(tài)農(nóng)業(yè)的開創(chuàng)者為生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了積極探索。

進(jìn)入20世紀(jì)70年達(dá)，世界經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中伴隨的環(huán)境污染等問題日益引起人們的關(guān)注，特別在美國等工業(yè)化高度發(fā)達(dá)國家，環(huán)境污染問題已經(jīng)在一定程度上構(gòu)成了對(duì)人類生存的挑戰(zhàn)，因此，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的需求日益強(qiáng)烈。幾乎是在同一時(shí)間，法國在1972年成立了國際有機(jī)農(nóng)業(yè)運(yùn)動(dòng)聯(lián)盟（IFOAM），日本提出了減少農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)展目標(biāo)，英國也在1975年開始大面積推動(dòng)有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

自20世紀(jì)90年代開始，生態(tài)農(nóng)業(yè)進(jìn)入了高速發(fā)展期，特別是在全球積極推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)成為踐行和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要途徑。從這一時(shí)期開始，無論是在美國、日本、法國等發(fā)達(dá)國家，還是在菲律賓等相對(duì)落后國家，生態(tài)農(nóng)業(yè)模式都在得到廣泛而深入的發(fā)展。以中國為例，2016年1月28日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，要求“加強(qiáng)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”， 2016年11月1日，深改組會(huì)議通過《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》。

三、發(fā)達(dá)國家生態(tài)農(nóng)業(yè)政策特點(diǎn)分析

發(fā)達(dá)國家在推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策特點(diǎn)體現(xiàn)在加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)的制度體系建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)的環(huán)境保護(hù)導(dǎo)向、加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)的科技創(chuàng)新導(dǎo)向、加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持導(dǎo)向等方面：

1.加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)的制度體系建設(shè)

法律和法規(guī)體系建設(shè)是生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家在推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的重要舉措，在具體實(shí)踐過程中，生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家既重視頂層法律建設(shè)，也重視具體法律法規(guī)的制定和實(shí)施，例如，德國的生態(tài)農(nóng)業(yè)以《歐盟生態(tài)農(nóng)業(yè)條例》和《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》為總體指導(dǎo)，美國的生態(tài)農(nóng)業(yè)以《低碳經(jīng)濟(jì)法案》和《美國復(fù)蘇與再投資法案》為指導(dǎo)。

2.加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)的環(huán)境保護(hù)導(dǎo)向

生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展源于環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，發(fā)達(dá)國家的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策體系高度強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)導(dǎo)向，例如法國的《農(nóng)藥手冊(cè)》要求存在不安全因素的農(nóng)藥產(chǎn)品全部退出市場(chǎng)，美國的《農(nóng)藥法》、《農(nóng)藥和農(nóng)藥器具標(biāo)志條例》等對(duì)農(nóng)藥化肥的使用、農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留量、農(nóng)業(yè)器具做出了詳細(xì)規(guī)定。

3.加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)的科技創(chuàng)新導(dǎo)向

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展本身是各種科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的綜合集成，只有加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技投入，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新水平，才能提高農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)效率，降低對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，因此，發(fā)達(dá)國家在發(fā)展生態(tài)的過程中高度重視科技創(chuàng)新的導(dǎo)向，例如，美國2014年農(nóng)業(yè)法案》進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性技術(shù)的研發(fā)投入，同時(shí)，建立了由商品信貸公司、小企業(yè)管理局等共同構(gòu)成的生態(tài)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新組織體系。

4.加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持導(dǎo)向

作為先進(jìn)技術(shù)的綜合集成，生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要資本的有效支持，例如，通過財(cái)政補(bǔ)貼的形式可以提高農(nóng)戶使用生態(tài)農(nóng)業(yè)化肥的積極性，通過稅收補(bǔ)貼的形式可以提高企業(yè)生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的自主性。《歐盟共同農(nóng)業(yè)政策》提出根據(jù)農(nóng)戶氮肥使用情況給予不同程度補(bǔ)貼，氮肥使用根據(jù)農(nóng)戶對(duì)空氣、水質(zhì)等影響程度給予不同程度補(bǔ)貼。

四、我國生態(tài)農(nóng)業(yè)政策的體系及其挑戰(zhàn)

1994年，國務(wù)院批準(zhǔn)了《關(guān)于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的報(bào)告》，標(biāo)志著我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式正式啟動(dòng)。2016年1月28日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，要求“加強(qiáng)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”；2016年9月1日，農(nóng)業(yè)部等14部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見》，要求牢固樹立并切實(shí)貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，大力提升休閑農(nóng)業(yè)等生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展形式；2016年11月1日，深改組會(huì)議通過《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度中首次提出“綠色生態(tài)為導(dǎo)向”，意在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度中引入綠色生態(tài)的理念，通過補(bǔ)貼的方式引導(dǎo)農(nóng)業(yè)向綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)方向發(fā)展，讓農(nóng)業(yè)為生態(tài)文明作出新的貢獻(xiàn)。2016年12月19日，發(fā)改委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。endprint

目前，我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法律政策面臨的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下方面：第一，缺乏頂層法律體系建設(shè)。我國生態(tài)農(nóng)業(yè)的主體在《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》的指導(dǎo)下建設(shè)和實(shí)施，缺乏生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的頂層法律體系建設(shè)；第二，缺乏配套法律體系建設(shè)。生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)建立在農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)金融等相關(guān)配套法律法規(guī)體系建設(shè)和協(xié)同支持的基礎(chǔ)上，而現(xiàn)階段，我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的配套法律法規(guī)體系尚不健全；第四，缺乏生態(tài)農(nóng)業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)。政策績(jī)效評(píng)估是洞悉政策實(shí)施情況，并為生態(tài)農(nóng)業(yè)政策提供優(yōu)化方向的重要基礎(chǔ)，而我國在政策績(jī)效評(píng)價(jià)方面有待深化。

五、完善我國生態(tài)農(nóng)業(yè)政策的對(duì)策

為進(jìn)一步完善我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策體系，應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的頂層法律體系建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的配套法律體系建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)激勵(lì)政策建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策績(jī)效評(píng)估建設(shè)：

1.加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的頂層法律體系建設(shè)

考慮到我國缺乏生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的頂層法律體系建設(shè)的調(diào)整，應(yīng)考慮建立《中華人民共和國生態(tài)農(nóng)業(yè)法》作為我國發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的頂層法律體系，并在《中華人民共和國生態(tài)農(nóng)業(yè)法》的總體框架內(nèi)推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)體系的建設(shè)，在上述法律框架內(nèi)應(yīng)詳細(xì)描述我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的技術(shù)路線圖。

2.加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的配套法律體系建設(shè)

在建立《中華人民共和國生態(tài)農(nóng)業(yè)法》的基礎(chǔ)上，同步開展農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)金融等相關(guān)配套法律法規(guī)體系建設(shè)，例如，在生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)等政策體系方面，應(yīng)建立農(nóng)藥、化肥使用等農(nóng)業(yè)相關(guān)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的立法以及農(nóng)業(yè)碳排放總量控制等方面法規(guī)體系的建設(shè)。

3.加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)激勵(lì)政策建設(shè)

生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以來廣大農(nóng)戶和市場(chǎng)化主體的積極參與，因此，加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)激勵(lì)政策建設(shè)。在面向農(nóng)戶的激勵(lì)政策建設(shè)方面，應(yīng)提高對(duì)農(nóng)戶生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的政策體系建設(shè)，從而形成市場(chǎng)需求驅(qū)動(dòng)的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式；在面向企業(yè)的激勵(lì)政策建設(shè)方面，應(yīng)提高對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新過程的建立政策建設(shè)。

4.加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策績(jī)效評(píng)估建設(shè)

政策績(jī)效評(píng)估是洞悉政策實(shí)施情況，并為生態(tài)農(nóng)業(yè)政策提供優(yōu)化方向的重要基礎(chǔ)，也是我國生態(tài)農(nóng)業(yè)政策需要補(bǔ)充的短板。加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策績(jī)效評(píng)估建設(shè)，有必要明確評(píng)估的實(shí)施主體（例如政府通過委托行業(yè)協(xié)會(huì)或者第三方購買服務(wù)的形式進(jìn)行評(píng)估）、評(píng)估的指標(biāo)體系、評(píng)估周期以及評(píng)估結(jié)果的社會(huì)化公示和應(yīng)用等。

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