當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變中的問(wèn)題及化解路徑思考

郭俊杰

新泰市地處魯中腹地、泰沂山區(qū)，是沂蒙革命老區(qū)的重要組成部分。全市共21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），1個(gè)省級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。區(qū)域面積1946平方公里，人口142.8萬(wàn)，是全國(guó)百?gòu)?qiáng)、全省30強(qiáng)縣市、全省重點(diǎn)建設(shè)的15個(gè)中等城市之一。既有山區(qū)、庫(kù)區(qū)、礦區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也有平原純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，泰安市“富甲一方”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在新泰，經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在新泰。在這種現(xiàn)實(shí)情況下，如何推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理能力和服務(wù)群眾水平，新泰在泰安乃至全省具有一定的典型意義。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變中存在的矛盾和問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的一級(jí)政府，是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從分析研究具體問(wèn)題著手。當(dāng)前，存在的主要矛盾和問(wèn)題是：

一是體制趨同與功能差異懸殊的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制設(shè)計(jì)、上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核管理千篇一律。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展差異很大。以新泰為例：據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，全市21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工商稅收收入1億元以上、人口5萬(wàn)人以上的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)4個(gè)；工商稅收收入在2000—7000萬(wàn)元、人口在4—10萬(wàn)人的中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)9個(gè)；工商稅收收入不足1000萬(wàn)元、人口在3—8萬(wàn)人的經(jīng)濟(jì)薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個(gè)；最發(fā)達(dá)的街道工商稅收收入在3億元、人口16萬(wàn)人，最不發(fā)達(dá)的工商稅收收入220萬(wàn)元、人口3.8萬(wàn)人。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）差異很大，但體制機(jī)制、人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限等行政資源配置并沒(méi)有太大差別。

二是“小馬拉大車(chē)”的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是工作的具體執(zhí)行落實(shí)者，但是責(zé)權(quán)利不對(duì)等、事務(wù)與財(cái)力不匹配等表現(xiàn)尤為突出，用一句話(huà)概括就是“有限的權(quán)力承擔(dān)著無(wú)限的責(zé)任”。上級(jí)政府及其部門(mén)通過(guò)責(zé)任書(shū)和考核，不斷強(qiáng)化屬地責(zé)任，把大量的職責(zé)推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽訂的責(zé)任書(shū)有20-30多份。對(duì)市里中心工作以及信訪(fǎng)維穩(wěn)、計(jì)劃生育、征地拆遷、安全生產(chǎn)、節(jié)能、環(huán)保、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、食品安全等8個(gè)方面，施行“一票否決”。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章，一般都將行政執(zhí)法權(quán)賦予縣級(jí)以上政府主管部門(mén)，很少有將行政權(quán)力直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的。據(jù)這次梳理權(quán)力清單統(tǒng)計(jì)，新泰市級(jí)行政權(quán)力事項(xiàng)共3417項(xiàng)，而每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有行政權(quán)力83項(xiàng)，3個(gè)街道僅有行政權(quán)力26項(xiàng)。在實(shí)際工作中，市級(jí)的這3000多項(xiàng)權(quán)力中的絕大多數(shù)是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）來(lái)落實(shí)的?！吧厦媲l線(xiàn)，下面一根針”，這是典型寫(xiě)照。

三是條塊分割與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2016年底，全市共有9個(gè)部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）設(shè)有派駐機(jī)構(gòu)，平均每個(gè)機(jī)構(gòu)3.9人，有些機(jī)構(gòu)僅有兩三個(gè)人。到村（居），市里各個(gè)部門(mén)還要求設(shè)置各種各類(lèi)的“員”。由于這些機(jī)構(gòu)的干部管理權(quán)限在市級(jí)部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）很難將這些人員“捏”在一起，導(dǎo)致條塊分割、“兩張皮”的問(wèn)題普遍存在，難以形成工作合力，導(dǎo)致了“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”。

二、已經(jīng)進(jìn)行的探索和主要做法

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十一條原則規(guī)定了7項(xiàng)職權(quán)，其第7條是個(gè)兜底條款：“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。”這應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“無(wú)限責(zé)任”的法律來(lái)源。在這個(gè)法條未修改的情況下，如何化解這些矛盾和問(wèn)題，助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，近年來(lái)新泰市做了以下三個(gè)方面的工作：

一是編制“清單”，制定“三定”規(guī)定，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門(mén)履職進(jìn)行“雙向規(guī)范”。制定編寫(xiě)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“三定”規(guī)定，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單，進(jìn)一步理清權(quán)責(zé)邊界，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。同時(shí)，以省市縣三級(jí)政府部門(mén)“三定”修訂為契機(jī)，對(duì)縣級(jí)政府各部門(mén)職責(zé)調(diào)整情形統(tǒng)一進(jìn)行梳理，堅(jiān)持職責(zé)界定到位不越位，對(duì)涉及縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府行使的事權(quán)進(jìn)行界定，杜絕部門(mén)以考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)等形式將事權(quán)變相轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。按照“誰(shuí)批準(zhǔn)，誰(shuí)監(jiān)管”的原則，加強(qiáng)對(duì)政府部門(mén)履職評(píng)估，督促各部門(mén)按照“三定”規(guī)定，履職盡責(zé)，防止履職越位、錯(cuò)位、不到位。

二是按照便民利民要求，推行行政審批“三集中三到位”和“最多跑一趟”改革。2016年，新泰市推行了行政審批“三集中三到位”改革，45個(gè)部門(mén)（單位）分兩批進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心、分中心事項(xiàng)544項(xiàng)，新進(jìn)駐223項(xiàng)，占41%；設(shè)立行政審批科39個(gè)，刻制行政審批專(zhuān)用章38枚，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)進(jìn)盡進(jìn)。在此基礎(chǔ)上，2017年，打造“三集中三到位”升級(jí)版，推行“最多跑一趟”改革。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革前，市級(jí)“行政審批類(lèi)”事項(xiàng)共653項(xiàng)（含子項(xiàng)）。有“最多跑一趟”事項(xiàng)152項(xiàng)（其中“零跑腿”6項(xiàng)，“跑一趟”146項(xiàng)），占23%；“跑二趟”事項(xiàng)374項(xiàng)，“跑三趟”以上127項(xiàng)。如群眾全部辦完，至少需跑1275趟。改革后，市級(jí)“行政審批類(lèi)”“最多跑一趟”事項(xiàng)達(dá)468項(xiàng)（其中“零跑腿”13項(xiàng)，“跑一趟”455項(xiàng)），占72%，占比增加49%；“跑二趟”事項(xiàng)151項(xiàng)，“跑三趟”以上34項(xiàng)（按三趟統(tǒng)計(jì)）。如群眾全部辦完，只需跑859趟，減少416趟，減少33%。同時(shí)，推動(dòng)市直部門(mén)（單位）向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“簡(jiǎn)政放權(quán)”。原則上凡是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）初審、實(shí)質(zhì)性審查，市直部門(mén)（單位）只做形式審批的，辦事對(duì)象主要是個(gè)人的事項(xiàng)，全部通過(guò)委托、延伸機(jī)構(gòu)下沉辦理等形式下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）就近辦理。市直部門(mén)“放權(quán)”與“放錢(qián)”相結(jié)合，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，把該管的事管住管好。

三是推動(dòng)市直部門(mén)力量下沉，重心下移。抓住新泰被泰安市委、市政府確定為綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)機(jī)遇，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立綜合執(zhí)法中隊(duì)，規(guī)定中隊(duì)管理體制為條塊結(jié)合，日常管理以塊為主，“市局主建、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主戰(zhàn)”，規(guī)定派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)的編制數(shù)占總編制數(shù)的比例不得低于85%。目前，市綜合行政執(zhí)法局、市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、市交通局執(zhí)法力量下沉均已達(dá)標(biāo)。同時(shí)，在樓德鎮(zhèn)設(shè)立綜合行政執(zhí)法局，將市綜合行政執(zhí)法局所有權(quán)力及醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)監(jiān)察等15個(gè)領(lǐng)域57類(lèi)共892項(xiàng)權(quán)力，交由樓德鎮(zhèn)行使，實(shí)現(xiàn)了一支隊(duì)伍管執(zhí)法。將綜合執(zhí)法工作納入基層社會(huì)治理體系，充分整合利用現(xiàn)有的社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）、社區(qū)、村三級(jí)網(wǎng)格化管理。2017年3月，全市違法建設(shè)治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)啟動(dòng)以來(lái)，新成立的市綜合行政執(zhí)法局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）密切配合，調(diào)兵遣將打響了拆違“第一槍”。目前，全市已清理店外經(jīng)營(yíng)、占道經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)攤點(diǎn)3000多處，拆除過(guò)街條幅、廣告牌1741余處，拆除違章建筑7133處、建筑面積177萬(wàn)平方米，查處違法采沙63起，居泰安縣（市、區(qū)）第一位。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)是化解矛盾的重要改革路徑

轉(zhuǎn)變政府職能，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)治理能力和服務(wù)群眾水平是個(gè)系統(tǒng)工程，“單打獨(dú)斗”難以奏效。我們通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“四個(gè)平臺(tái)”，是當(dāng)前破解“三大矛盾”、彌合縣鄉(xiāng)“斷層”的重要舉措；是增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理服務(wù)功能，保障“放管服”改革的承接和落實(shí)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)治理能力和服務(wù)群眾水平的重要途徑。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)，是指按大口子綜合管理原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能相近、職責(zé)交叉和協(xié)作密切的日常管理服務(wù)事務(wù)進(jìn)行歸類(lèi)，完善相關(guān)機(jī)制，整合工作力量，形成綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個(gè)功能性工作平臺(tái)；在村（居）、社區(qū)對(duì)現(xiàn)有各類(lèi)“單一網(wǎng)格”進(jìn)行整合集成，變“單一網(wǎng)格”為“全科網(wǎng)格”，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理“一張網(wǎng)”；對(duì)市直部門(mén)設(shè)在村級(jí)的各種“員”，按照“一格一長(zhǎng)多員”的架構(gòu)進(jìn)行整合，補(bǔ)助資金全部撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)行績(jī)效考核兌現(xiàn)，保證網(wǎng)格員巡查到位、信息傳遞到位、處置到位。

同時(shí)，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息化技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，保證放下去的權(quán)力鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）接得住，“看得見(jiàn)的事管得著”，及時(shí)處置應(yīng)對(duì)各類(lèi)事件和群眾訴求，從而提高基層治理能力和服務(wù)群眾能力。

四、創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)編制管理的建議

在機(jī)構(gòu)上，探索建立“N+X”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)設(shè)置管理模式，在設(shè)置N個(gè)共性機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可依據(jù)實(shí)際“私人訂制”，經(jīng)上級(jí)批復(fù)設(shè)置X個(gè)體現(xiàn)各自特點(diǎn)的機(jī)構(gòu)。在編制上，個(gè)人編制裝入檔案，實(shí)際使用打破行政、事業(yè)編制界限，以事設(shè)崗、以崗定編、以績(jī)用人。同時(shí)綜合考慮職務(wù)職級(jí)并行、公車(chē)改革等政策給事業(yè)人員帶來(lái)的消極影響，進(jìn)一步提高事業(yè)人員福利待遇。落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)資金，特別是對(duì)安全監(jiān)管、行政執(zhí)法人員要加大獎(jiǎng)勵(lì)力度，切實(shí)解決“錢(qián)往基層流、人往基層去、事在基層辦”的問(wèn)題?！踝髡呦敌绿┦芯庌k主任E：FQJ

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