歷史城鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)設(shè)施空間布局途徑探討
——以河北省?？h中心城區(qū)為例

羅永嘉 王 玉 高 峰 林 彬

歷史城鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)設(shè)施空間布局途徑探討
——以河北省?？h中心城區(qū)為例

羅永嘉 王 玉 高 峰 林 彬

面對(duì)日益嚴(yán)峻的“垃圾圍城”態(tài)勢(shì)，傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)設(shè)施布局規(guī)劃思維僵化、管控乏力，難以應(yīng)對(duì)歷史城鎮(zhèn)復(fù)雜的空間格局，且無(wú)力緩解鄰避效應(yīng)，逐步陷入實(shí)施困局。以浚縣為例，從實(shí)施建設(shè)中的具體問(wèn)題入手，探索新形勢(shì)下的動(dòng)態(tài)、協(xié)同、精細(xì)化規(guī)劃模式，積極推進(jìn)公共參與工作、科學(xué)決策模式，優(yōu)化設(shè)施適應(yīng)性供給標(biāo)準(zhǔn)，并構(gòu)建“一張圖”管理平臺(tái)，力求促進(jìn)設(shè)施建設(shè)健康有序、城鄉(xiāng)社會(huì)公平正義。

環(huán)衛(wèi)設(shè)施；鄰避；協(xié)同；動(dòng)態(tài)；?？h

引 言

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化建設(shè)所引發(fā)的垃圾圍城等環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題開(kāi)始集中強(qiáng)烈顯現(xiàn)，并呈現(xiàn)跨越式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，極大地增加了社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，亟需進(jìn)行系統(tǒng)性治理與體系化建構(gòu)。以歷史城鎮(zhèn)為例，在城市空間拓展逐步放緩、保護(hù)與發(fā)展沖突逐漸強(qiáng)烈、規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與方法趨于穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)下，面對(duì)“深度城鎮(zhèn)化”訴求下的人本需求涌動(dòng)，環(huán)衛(wèi)設(shè)施空間布局只有在理論建構(gòu)、研究方法、供給及制度設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行系統(tǒng)革新與突破，才能根本緩解日益突出的供需矛盾。

為此，本文以浚縣中心城區(qū)為實(shí)證對(duì)象，系統(tǒng)研究新形勢(shì)下環(huán)衛(wèi)設(shè)施的實(shí)施困局及問(wèn)題根源，并在此基礎(chǔ)上從理論、方法、路徑等角度探索嘗試設(shè)施布局規(guī)劃的應(yīng)對(duì)之道，以期對(duì)國(guó)內(nèi)類(lèi)似城市、類(lèi)似設(shè)施的供給側(cè)改革，提供借鑒意義。

1 環(huán)衛(wèi)設(shè)施特征辨析

1.1 本質(zhì)特征

1.1.1 正義性

環(huán)衛(wèi)設(shè)施作為提供環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)服務(wù)的基本公共物品，具有正外部性、公平性等雙重正義屬性。一方面，環(huán)衛(wèi)設(shè)施彌補(bǔ)了污染行為所造成的環(huán)境效益損失，推動(dòng)著社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；另一方面，環(huán)衛(wèi)設(shè)施賦予了所有人公平共享環(huán)境收益、共擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“分配正義”，以及尊重維護(hù)弱者生存權(quán)、生命權(quán)與環(huán)境權(quán)的“承認(rèn)正義”，維護(hù)著社會(huì)公平有序運(yùn)行。

1.1.2 系統(tǒng)性

環(huán)衛(wèi)設(shè)施是典型的集群性設(shè)施，由眾多分布廣泛的單個(gè)設(shè)施集合組成。對(duì)整體而言，從垃圾的收集、中轉(zhuǎn)、處理到資源的循環(huán)利用，各個(gè)環(huán)節(jié)緊密銜接、密不可分，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的設(shè)施配套不完善都會(huì)對(duì)整體系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生不良影響；對(duì)單個(gè)設(shè)施而言，如果周邊設(shè)施的位置、服務(wù)對(duì)象、技術(shù)水平等要素發(fā)生明顯變化，其自身的處理效率、空間效益亦會(huì)隨之產(chǎn)生波動(dòng)。因而，環(huán)衛(wèi)設(shè)施的空間布局必須統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)安排。

1.1.3 鄰避性

由于具有潛在的污染性和危險(xiǎn)性，環(huán)衛(wèi)設(shè)施往往會(huì)引致較為嚴(yán)重的負(fù)外部效應(yīng)，諸如空氣污染、景觀影響、房地產(chǎn)價(jià)格和社區(qū)形象下降等，不被所在地居民接受。這種“鄰避情結(jié)”（Not In My Back Yard，簡(jiǎn)稱NIMBY）表達(dá)了居民對(duì)設(shè)施“收益——成本分?jǐn)偂辈还浆F(xiàn)象的嫌惡情緒，極易引發(fā)居民集體抵制現(xiàn)象，因而需要有效的制度設(shè)計(jì)和合理的規(guī)避方法，保障設(shè)施正常選址落地。

1.2 供給模式

作為社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，我國(guó)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的供給仍采用傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式（GP），即以政府為供給主體，依托財(cái)政投資，實(shí)行供給與建造相分離，將環(huán)衛(wèi)設(shè)施交由企業(yè)建造和運(yùn)營(yíng)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督。該模式自運(yùn)行以來(lái)，得益于政府財(cái)政的持續(xù)支持，環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)不斷完善，保障了城市環(huán)境衛(wèi)生工作的基本運(yùn)行。但是，由于過(guò)度依賴政府的資金投入和決策傾向，且忽視了居民對(duì)設(shè)施的多元需求，極易產(chǎn)生設(shè)施供應(yīng)不足、使用效率低下等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，難以滿足“深度城鎮(zhèn)化”進(jìn)程的客觀訴求，實(shí)施之路舉步維艱。

因而，在新形勢(shì)下，能否正視居民需求、創(chuàng)新供給制度，設(shè)計(jì)尤為重要。

2 ?？h環(huán)衛(wèi)實(shí)施困局解讀

?？h位于河南省北部，鶴壁市東南部，地處太行山東麓，南與安陽(yáng)市滑縣毗鄰，轄區(qū)總面積966平方公里。古稱黎陽(yáng)、黎州，擁有6000多年的人類(lèi)活動(dòng)史和2200多年的城市建設(shè)史，城區(qū)自然景觀秀麗、文化遺存豐富，形成了“十里城池半入山”的獨(dú)特格局。1994年，?？h被國(guó)務(wù)院公布為國(guó)家第三批歷史文化名城，屬一般史跡類(lèi)型。

2013年1月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同國(guó)家文物局聯(lián)合下發(fā)通知，根據(jù)之前展開(kāi)的國(guó)家歷史文化名城檢查工作結(jié)果，對(duì)浚縣等8縣市名城保護(hù)工作進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并明確指出“街巷空間臟、亂、差，居民基礎(chǔ)設(shè)施水平較低”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，整體環(huán)境衛(wèi)生條件不容樂(lè)觀。

2.1 粗放發(fā)展，設(shè)施供給嚴(yán)重滯后

“十二五”以來(lái)，?？h經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量不斷提升，共建成垃圾處理場(chǎng)1座，垃圾中轉(zhuǎn)站6座，公共廁所21座，填補(bǔ)了城市環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)的歷史空白。但客觀而言，受制于城區(qū)擴(kuò)張速度較快、資金投入不足等現(xiàn)實(shí)因素，浚縣城區(qū)環(huán)衛(wèi)設(shè)施發(fā)展方式仍舊粗放，長(zhǎng)期存在著供給水平低、收運(yùn)體系不完整等突出問(wèn)題，環(huán)衛(wèi)工作嚴(yán)重滯后于城市整體發(fā)展。

根據(jù)《城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ27-2005）進(jìn)行基本需求測(cè)算發(fā)現(xiàn)，?？h城區(qū)各項(xiàng)環(huán)衛(wèi)設(shè)施供給數(shù)量偏少，未達(dá)到規(guī)范所要求的最低數(shù)量的50%，僅占規(guī)劃期末（2030年）所需最低水平的30%，供需缺口巨大。此外，由于忽略了收集桶、轉(zhuǎn)運(yùn)箱、環(huán)衛(wèi)專(zhuān)用車(chē)輛等配套設(shè)施的投放，致使垃圾收運(yùn)系統(tǒng)不完整，運(yùn)行效率低下，難以與逐年增長(zhǎng)的垃圾清運(yùn)規(guī)模相適應(yīng)。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)僵化，藍(lán)圖規(guī)劃運(yùn)轉(zhuǎn)失靈

傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)設(shè)施布局規(guī)劃，主要圍繞環(huán)衛(wèi)設(shè)施的正義性特征和服務(wù)均等性要求，嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)范所規(guī)定的規(guī)模等級(jí)、服務(wù)半徑、衛(wèi)生距離等條文進(jìn)行布局安排，以期達(dá)到空間上的均勻布局和合理的安全間距。然而，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，由于其過(guò)度依賴規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，忽視了環(huán)衛(wèi)設(shè)施的系統(tǒng)性特征，容易造成規(guī)劃成果偏向終極藍(lán)圖、缺乏適應(yīng)性，不能有效應(yīng)對(duì)不同空間單元的多元復(fù)雜需求。

?？h中心城區(qū)，囿于規(guī)范所確定的剛性服務(wù)半徑標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃采用“一刀切、一鍋煮”的方式，既不考慮歷史城區(qū)、新城區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等不同功能地域的差異化需求，也不推敲大街坊、人口密集區(qū)、廟會(huì)活動(dòng)區(qū)等特殊空間區(qū)位的布局模式，而是整齊劃一地布局各項(xiàng)環(huán)衛(wèi)設(shè)施，這樣無(wú)法指導(dǎo)具體實(shí)施建設(shè)。通過(guò)設(shè)施位置的空間疊加可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)已建成環(huán)衛(wèi)設(shè)施的空間位置，除垃圾處理場(chǎng)外，竟無(wú)一處與既有規(guī)劃完全吻合，而與規(guī)劃位置相對(duì)接近的也只有5處，不足建成數(shù)量的20%，規(guī)劃效用可窺一斑。

表1 浚縣中心城區(qū)部分環(huán)衛(wèi)設(shè)施配置水平對(duì)比

圖1 現(xiàn)狀環(huán)衛(wèi)設(shè)施實(shí)施情況評(píng)估對(duì)比

2.3 鄰避抗?fàn)?，設(shè)施落地阻力重重

根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，環(huán)衛(wèi)設(shè)施擁有在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)所有土地上成立的地役權(quán)。出于“鄰避”特性，城市政府和市民都應(yīng)遵循物權(quán)法，既保證城市規(guī)劃的實(shí)施（地役權(quán)的實(shí)現(xiàn)，要求周邊居民給予一定的容忍），又保證城市規(guī)劃的救濟(jì)（地役權(quán)的補(bǔ)償，保證居民健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵害）。

然而，大多數(shù)政府在進(jìn)行環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃決策時(shí)，忽視地役權(quán)的雙向特征，簡(jiǎn)單地沿用“自上而下”的工作模式，確定布局方案后，快速宣布實(shí)施，單方面強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益和公民責(zé)任，將“鄰避訴求”扔給社會(huì)自行消化或交由上訪渠道解決。反映在?？h城區(qū)實(shí)施上，主要表現(xiàn)為“落地難，運(yùn)行難”。一方面，既有規(guī)劃所形成的設(shè)施選址，飽受現(xiàn)有居民持久堅(jiān)決的抵制，上訪頻次不斷增加，規(guī)劃公信力持續(xù)下降；另一方面，已落地的環(huán)衛(wèi)設(shè)施，多半是基于基于“最小抵抗路徑原理”產(chǎn)生的，空間上過(guò)度集中于老城內(nèi)空閑用地，偏離服務(wù)范圍，致使垃圾收運(yùn)路線過(guò)長(zhǎng)，服務(wù)效率大打折扣。

2.4 管理失位，剛性彈性雙向缺失

環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃管理包括多部門(mén)間的規(guī)劃組織協(xié)調(diào)，以及單一規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程協(xié)調(diào)。這其中，規(guī)劃部門(mén)作為空間資源分配的統(tǒng)籌部門(mén)，主要承擔(dān)牽頭工作，與土地、環(huán)保、市政、城管等部門(mén)共同協(xié)商環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)和實(shí)施；并藉此形成統(tǒng)一的布局規(guī)劃作為管理平臺(tái)，貫穿于項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保建設(shè)行為的有序推進(jìn)和信息反饋。從?？h近年來(lái)的實(shí)踐效果來(lái)看，該機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)基本有序，但仍暴露了諸多不足，集中于以下三個(gè)方面：

在部門(mén)協(xié)同方面，雖明確劃分了各部門(mén)的事權(quán)職責(zé)，但“重分工輕協(xié)調(diào)”，機(jī)械地將管理鏈條孤立成若干環(huán)節(jié)，環(huán)衛(wèi)工作只能被動(dòng)地收集、處理垃圾，停留在“末端治理”階段，疲于應(yīng)付；在體系構(gòu)建方面，布局規(guī)劃僅將環(huán)衛(wèi)設(shè)施列為地塊開(kāi)發(fā)配套指標(biāo)，空間上予以標(biāo)點(diǎn)示意，未能建立與“城市黃線”、控規(guī)“強(qiáng)制性指標(biāo)”有機(jī)關(guān)聯(lián)，致使政府自由裁量權(quán)過(guò)大，規(guī)劃執(zhí)行缺乏剛性；在回饋機(jī)制方面，由于缺乏有效的公共參與渠道，管理部門(mén)只履行形式上的公示職責(zé)，卻規(guī)避了實(shí)質(zhì)性的信息反饋、公眾決策，新建設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、位置不能根據(jù)已建設(shè)施情況動(dòng)態(tài)調(diào)整，規(guī)劃彈性、適應(yīng)性大打折扣。

圖2 規(guī)劃技術(shù)路徑

3 布局規(guī)劃的應(yīng)對(duì)與策略

3.1 革新方法：從目標(biāo)到過(guò)程

針對(duì)上述實(shí)施難題，規(guī)劃應(yīng)轉(zhuǎn)變以往“需求——供給”的單向思維，積極構(gòu)建與實(shí)施與機(jī)制相協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，并采用與實(shí)施不確定性相適應(yīng)的規(guī)劃編制方法。

3.1.1 強(qiáng)化實(shí)施導(dǎo)向，架構(gòu)協(xié)同規(guī)劃體系

（1）建立協(xié)同機(jī)制

以“調(diào)查——分析——規(guī)劃”為邏輯主線，以空間適應(yīng)性為基本目標(biāo)，構(gòu)建供給端和需求端協(xié)同發(fā)力的平臺(tái)，強(qiáng)化多元參與、協(xié)調(diào)，將供需兩端的技術(shù)、方法與措施融入規(guī)劃全過(guò)程，并優(yōu)化規(guī)劃決策系統(tǒng)，形成“雙向交互、多維聯(lián)動(dòng)”的協(xié)同規(guī)劃體系。

（2）協(xié)調(diào)規(guī)劃層次

以實(shí)施為導(dǎo)向，劃分布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃2個(gè)規(guī)劃層次，并建立各層次與管理要求、空間需求、鄰避訴求等布局因子的有機(jī)關(guān)聯(lián)，協(xié)調(diào)區(qū)分規(guī)劃內(nèi)容與重點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)布局、分級(jí)管控。

3.1.2 突出過(guò)程引導(dǎo)，推行動(dòng)態(tài)規(guī)劃方法

規(guī)劃與實(shí)施不是簡(jiǎn)單的前后相繼過(guò)程，面對(duì)未來(lái)的不確定性，需要汲取動(dòng)態(tài)規(guī)劃思想，及時(shí)調(diào)整規(guī)劃控制與引導(dǎo)的方向和方式，促進(jìn)規(guī)劃方法從“靜態(tài)性、共時(shí)性”向“過(guò)程性、歷時(shí)性” 轉(zhuǎn)變。

在編制方法上，將實(shí)施管理工作前置，通過(guò)公眾參與平臺(tái)，反映并梳理空間需求與人本需求動(dòng)態(tài)，借助于空間遴選與決策的動(dòng)態(tài)機(jī)制，構(gòu)建布局方案的“線”式生成路徑。同時(shí)，積極構(gòu)建信息反饋平臺(tái)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)建設(shè)過(guò)程中的問(wèn)題，反思規(guī)劃成果的不足，并針對(duì)新的內(nèi)外部變化，提出修改和完善的要求。

3.2 重置標(biāo)準(zhǔn)：從僵化到靈活

3.2.1 結(jié)構(gòu)“張弛”——分區(qū)協(xié)調(diào)，差異布局

由于城市功能、人口密度和人文習(xí)慣的差異，不同的功能組團(tuán)對(duì)設(shè)施布局的要求也不盡相同?；诩榷ōh(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合?？h歷史城區(qū)、老城區(qū)、新城區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等不同空間單元的差異化需求，規(guī)劃以空間適應(yīng)性為核心，提出差別化的設(shè)施分區(qū)配置策略，并制訂與之相應(yīng)的設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

圖3 浚縣環(huán)衛(wèi)實(shí)施差異化配置標(biāo)準(zhǔn)

（1）歷史城區(qū)

該區(qū)域人口密集且歷史遺存豐富，土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，設(shè)施落地難度較大。建議采用小型垃圾中轉(zhuǎn)站和簡(jiǎn)易型垃圾收集點(diǎn)等適應(yīng)性設(shè)施，提高設(shè)施布局密度，并針對(duì)大伾山風(fēng)景名勝區(qū)等旅游熱點(diǎn)和傳統(tǒng)廟會(huì)等節(jié)慶活動(dòng)，增加臨時(shí)流動(dòng)性環(huán)衛(wèi)設(shè)施布局，以充分應(yīng)對(duì)大量突發(fā)性流動(dòng)人口需要。

（2）老城區(qū)

該區(qū)域是城區(qū)現(xiàn)狀公共中心，覆蓋了半數(shù)以上企事業(yè)單位和居住小區(qū)，設(shè)施配套缺口較大。建議結(jié)合片區(qū)用地權(quán)屬多為國(guó)有的特點(diǎn)，積極挖潛邊角用地與空閑建筑，采用適當(dāng)高于國(guó)家規(guī)范的布局密度，增加設(shè)施數(shù)量，并穩(wěn)步改善現(xiàn)有設(shè)施條件，提升服務(wù)水平。

（3）新城區(qū)

該區(qū)域現(xiàn)狀建筑較少，未來(lái)以大規(guī)模城市開(kāi)發(fā)為主，垃圾產(chǎn)生量增長(zhǎng)迅速。建議采用微循環(huán)模式，在整體謀劃的前提下，嚴(yán)格按照規(guī)范進(jìn)行剛性規(guī)劃控制，并在部分公共用地預(yù)留少量彈性設(shè)施，以適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的不確定性。

（4）產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)

該區(qū)域以工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地為主，人口規(guī)模偏小、生活垃圾產(chǎn)生量較低。建議適當(dāng)降低設(shè)施布局密度，同時(shí)選取產(chǎn)業(yè)干擾小、遠(yuǎn)離居民區(qū)的地段，預(yù)留環(huán)境園用地，提升城市垃圾處理能力與工藝。

3.2.2 設(shè)施“增減”——彈性半徑，極化效率

由于環(huán)衛(wèi)設(shè)施的服務(wù)效率與其所在街坊的空間特征有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，在布局規(guī)劃時(shí)采用“一刀切”的服務(wù)半徑標(biāo)準(zhǔn)，往往難以應(yīng)對(duì)不同街坊單元的多元化需求，極易事倍功半。因此，針對(duì)各街坊的規(guī)模、用地、路網(wǎng)等差異化條件，規(guī)劃以系統(tǒng)最優(yōu)為原則，構(gòu)建適度彈性的服務(wù)半徑體系，具體如下：①對(duì)于周邊設(shè)施分布相對(duì)密集的街坊，適當(dāng)提高設(shè)施的服務(wù)半徑標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化設(shè)施協(xié)同運(yùn)行；②對(duì)于用地規(guī)模偏大的街坊（除工業(yè)用地外），適當(dāng)降低新增設(shè)施的服務(wù)半徑標(biāo)準(zhǔn)，增加設(shè)施數(shù)量；③對(duì)于定期舉行大型集會(huì)或社會(huì)活動(dòng)相對(duì)頻繁的街坊，適當(dāng)減小設(shè)施服務(wù)半徑，并優(yōu)先配置臨時(shí)性設(shè)施；④針對(duì)街坊范圍內(nèi)公建、綠地占比較高的情況，適當(dāng)增加設(shè)施服務(wù)半徑；⑤針對(duì)歷史城區(qū)人口擁擠、交通不便的實(shí)際情況，適當(dāng)減小新增設(shè)施的服務(wù)半徑標(biāo)準(zhǔn)，并優(yōu)化設(shè)施交通運(yùn)行組織。

3.2.3 空間“適宜”——靈活選址，動(dòng)態(tài)平衡

基于環(huán)衛(wèi)設(shè)施的系統(tǒng)性和規(guī)劃實(shí)施的長(zhǎng)期性，考慮到規(guī)劃的嚴(yán)肅性要求和動(dòng)態(tài)、彈性訴求，規(guī)劃確定了“分區(qū)控制、空間微調(diào)、動(dòng)態(tài)平衡”的空間策略。即在實(shí)施過(guò)程中，既定設(shè)施選址位置如遇到重大基礎(chǔ)設(shè)施投資、文物發(fā)掘、民眾抵制等不可抗拒因素，可在不影響周邊設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，將選址位置在街坊范圍內(nèi)就近安排；如經(jīng)證實(shí)，街坊范圍內(nèi)無(wú)可供調(diào)整空間時(shí)，須首先對(duì)分區(qū)范圍內(nèi)設(shè)施運(yùn)行情況進(jìn)行整體評(píng)估，并據(jù)此系統(tǒng)平衡、調(diào)整各設(shè)施服務(wù)范圍后，方可在街坊范圍外重新選址。

3.3 精細(xì)謀劃：從指引到行動(dòng)

3.3.1 面向未來(lái)，適應(yīng)“全過(guò)程管理”要求

結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境衛(wèi)生工作理念已經(jīng)由單純、被動(dòng)式的“末端治理”，發(fā)展為系統(tǒng)、全面的“全過(guò)程管理”，即強(qiáng)調(diào)源頭控制、功能導(dǎo)向、過(guò)程管理，要求主動(dòng)由源頭入手，通過(guò)減量化宣傳、分類(lèi)收集和破碎分選等技術(shù)手段，強(qiáng)化城市垃圾的減量化和資源化。

在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃采用“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合的構(gòu)建策略，有效整合各項(xiàng)設(shè)施與工作環(huán)節(jié)，力求建立精細(xì)化的垃圾綜合處理系統(tǒng)。其中，“點(diǎn)”指的是立足于源頭，在保證各項(xiàng)設(shè)施配置充足的基礎(chǔ)上，通過(guò)劃定各街坊清掃保潔的重點(diǎn)空間、落實(shí)分類(lèi)垃圾收集系統(tǒng)的應(yīng)用、建立垃圾收集點(diǎn)的空間優(yōu)化原則等手段，提升城市垃圾分選處理能力與資源化利用水平?！熬€”指的是優(yōu)化收集運(yùn)輸系統(tǒng)的線路規(guī)劃與路徑設(shè)計(jì)，推廣垃圾直運(yùn)，縮短“收集——處置——轉(zhuǎn)運(yùn)”流程，提升系統(tǒng)運(yùn)行效率?！懊妗敝傅氖欠e極采用生態(tài)處理、環(huán)境園等先進(jìn)處理方式，逐步推廣城區(qū)綠色建設(shè)，形成以生態(tài)環(huán)境與人居環(huán)境為根本的環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)。

3.3.2 優(yōu)化時(shí)序，完善“行動(dòng)規(guī)劃”實(shí)施路徑

布局規(guī)劃作為環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)實(shí)施的綱領(lǐng)性文件，具有雙重使命，不僅要指導(dǎo)并滿足當(dāng)前項(xiàng)目建設(shè)需求，同時(shí)也要落實(shí)總體規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)控制意圖。因此，規(guī)劃將時(shí)序劃分為近、遠(yuǎn)期兩部分，明確各階段行動(dòng)措施，并建立與之對(duì)應(yīng)的空間投放機(jī)制，健全并完善規(guī)劃實(shí)施路徑。

圖4 ?？h環(huán)衛(wèi)中轉(zhuǎn)站布局總圖+概表

在近期建設(shè)時(shí)序內(nèi)，規(guī)劃以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，針對(duì)建設(shè)用地資源相對(duì)匱乏的現(xiàn)狀，抓住名城整改、舊城更新契機(jī)，充分挖掘潛在資源，通過(guò)舊建筑改造、空閑地開(kāi)發(fā)等措施，特別是對(duì)城市邊角料用地進(jìn)行環(huán)衛(wèi)功能適應(yīng)性設(shè)計(jì)，有效彌補(bǔ)設(shè)施建設(shè)缺口。

在遠(yuǎn)期建設(shè)時(shí)序內(nèi)，規(guī)劃以城市總體規(guī)劃為依據(jù)，將已確定的設(shè)施選址列入城市“黃線”控制或下階段控制性詳細(xì)規(guī)劃預(yù)留，并特別告知土地受讓人，不得因此要求改變規(guī)劃，提升規(guī)劃嚴(yán)肅性，逐步實(shí)現(xiàn)既定規(guī)劃目標(biāo)。

3.3.3 明晰權(quán)屬，構(gòu)建“一張圖”管理平臺(tái)

在尊重產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，規(guī)劃以基礎(chǔ)地理信息、用地權(quán)屬信息和規(guī)劃審批信息為基礎(chǔ)，系統(tǒng)整合布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃階段成果，明確設(shè)施的土地權(quán)屬、空間定位、建設(shè)規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)、空間形式等核心信息，并加強(qiáng)對(duì)周邊用地的規(guī)劃控制引導(dǎo)和衛(wèi)生隔離指引，建立“一張圖”的規(guī)劃控制與管理平臺(tái)，將其列入土地出讓與工程竣工驗(yàn)收的必備條件，提升規(guī)劃實(shí)效性。

3.4 協(xié)作規(guī)劃：從互斥到融合

3.4.1 公眾參與，提升決策科學(xué)性

建立公眾參與機(jī)制，以保障居民合法需求為導(dǎo)向，構(gòu)建全社會(huì)協(xié)商、利益相關(guān)者全面參與的空間決策體系。在規(guī)劃編制階段，從現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研到規(guī)劃方案制定，都要引導(dǎo)居民的廣泛參與，理清用地權(quán)屬和建設(shè)條件，并就意向選址位置與利益相關(guān)者進(jìn)行實(shí)質(zhì)性溝通、公平協(xié)商，了解居民真實(shí)需求，減輕民眾鄰避情緒；在規(guī)劃決策階段，搭建政府與居民定期溝通、平等對(duì)話的交流平臺(tái)，將選址利弊因素主動(dòng)告知周邊居民，爭(zhēng)取民眾支持與理解，尋求最大公約數(shù)，提升規(guī)劃民主性和認(rèn)同感。

3.4.2 合理補(bǔ)償，緩解空間鄰避性

針對(duì)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的負(fù)外部性，規(guī)劃從空間補(bǔ)償、技術(shù)緩解兩個(gè)方面入手，建立鄰避效應(yīng)的正面回應(yīng)、解決機(jī)制，保護(hù)居民的合法權(quán)益。

（1）空間補(bǔ)償

依托城市總體規(guī)劃成果，結(jié)合各片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，規(guī)劃提出“添紅配綠”的空間補(bǔ)償原則，強(qiáng)調(diào)環(huán)衛(wèi)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施用地、公共綠地等福利性空間的有機(jī)結(jié)合，提高設(shè)施周邊用地便民服務(wù)設(shè)施配建比例、綠化率水平，增加設(shè)施正外部效應(yīng)，有效提升居民接受程度。

（2）技術(shù)緩解

積極探索并推廣環(huán)衛(wèi)工程技術(shù)措施，如垃圾分類(lèi)和回收利用技術(shù)、環(huán)衛(wèi)中轉(zhuǎn)技術(shù)與設(shè)備升級(jí)、垃圾生態(tài)處理方式等，降低設(shè)施負(fù)外部效應(yīng)轉(zhuǎn)嫁到周邊居民的風(fēng)險(xiǎn)。

4 政策探索與建議

4.1 創(chuàng)新多元融資渠道

推動(dòng)環(huán)衛(wèi)設(shè)施投融資市場(chǎng)化改革，逐步完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，改善市場(chǎng)投資環(huán)境，引導(dǎo)民間資本逐步進(jìn)入環(huán)衛(wèi)設(shè)施投資領(lǐng)域，并積極構(gòu)建以市場(chǎng)為中心，政府和民間機(jī)構(gòu)密切配合，具有多元投資主體、多樣化資金來(lái)源和多樣化建設(shè)運(yùn)營(yíng)方式的現(xiàn)代投融資體制，提升投資與運(yùn)營(yíng)效率。

4.2 健全規(guī)劃治理體系

全面落實(shí)國(guó)家關(guān)于社會(huì)治理體系創(chuàng)新的要求，堅(jiān)持人本主義理念和民主法治原則，積極倡導(dǎo)動(dòng)態(tài)、協(xié)同、精細(xì)規(guī)劃模式，以過(guò)程引導(dǎo)、動(dòng)態(tài)編制應(yīng)對(duì)發(fā)展不確定性，以多元協(xié)商、分權(quán)制衡應(yīng)對(duì)鄰避效應(yīng)困局，以剛性管控、彈性調(diào)整應(yīng)對(duì)藍(lán)圖式規(guī)劃僵局，引導(dǎo)規(guī)劃管理體系逐步走出市場(chǎng)乏力、民眾抵制、政府失位的尷尬局面，全面回歸社會(huì)公平本原。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展背景下，尊重人本主義需求，以優(yōu)化供給側(cè)設(shè)計(jì)為核心，探索適應(yīng)性建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建精細(xì)化管控模式，并強(qiáng)化多元協(xié)商與規(guī)劃協(xié)同機(jī)制，是環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)破解實(shí)施困局的核心所在。本文結(jié)合浚縣環(huán)衛(wèi)事業(yè)現(xiàn)狀，從環(huán)衛(wèi)設(shè)施布局規(guī)劃入手，對(duì)規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變、策略應(yīng)對(duì)進(jìn)行了積極探索和有益嘗試，以求為國(guó)內(nèi)類(lèi)似案例提供借鑒意義。隨著全面深化改革工作的持續(xù)推進(jìn)，如何進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)公平正義，推進(jìn)環(huán)衛(wèi)設(shè)施健康有序發(fā)展，仍需進(jìn)行深入探討與實(shí)踐。

[1]仇保興.深度城鎮(zhèn)化——“十三五”期間增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)活力和可持續(xù)發(fā)展能力的重要策略[J].城市發(fā)展研究,2015,(7).

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As the situation of cities besieged garbage become more and more serious, it is difficult for the traditional layout planning of environmental sanitation facilities to deal with the complexity urban space and relieve the not-in-my-back-yard, especially to the historic towns. And, it would gradually be hard to make the planning implement. Therefore, after make a l ot of study on probl ems which comes out in practices of the Xun county, this article explores the model of environmental sanitation facilities planning which would be dynamic, collaborative and fineness under the new situation. In this process, we made a lot of work to promote the participation of public and scientific decision-making mode actively, optimized the reference standard of facilities adaptability and made up a management platform of a picture for the purpose of promoting the l evel of environmental sanitation facilities and realizing the fairness between urban and rural development.

environmental sanitation facilities ; not-inmy-back-yard ; collaborative ; dynamic ; Xunxian

羅永嘉，河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司工程師，注冊(cè)規(guī)劃師。

王 玉，河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司工程師。

高 峰，河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司工程師。

林 彬，河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司工程師。

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A

1674-4144（2017）-11-17（7）

責(zé)任編輯：蔣亞林