習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的關(guān)鍵內(nèi)涵

汪三貴

【摘要】習(xí)近平總書記2015年在貴州考察期間提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”要求，即扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)?！傲鶄€(gè)精準(zhǔn)”是習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的關(guān)鍵內(nèi)涵。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 “六個(gè)精準(zhǔn)” 脫貧攻堅(jiān) 【中圖分類號(hào)】D616 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2013年11月，習(xí)近平總書記在湘西考察時(shí)首次提出了精準(zhǔn)扶貧的概念，他要求“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。2015年6月，習(xí)近平總書記在貴州考察期間提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”要求，即扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)?！傲鶄€(gè)精準(zhǔn)”是習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的關(guān)鍵內(nèi)涵。

扶持對(duì)象精準(zhǔn)

習(xí)近平總書記指出，“要解決好‘扶持誰的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚”。要進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，首先必須以合理有效的方式準(zhǔn)確地找到要扶持的貧困家庭和人口。目前，全國(guó)識(shí)別貧困人口的方法是在總指標(biāo)控制下，由基層通過民主評(píng)議來識(shí)別貧困人口。

中國(guó)農(nóng)村貧困人口的數(shù)量是由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)約9萬農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算出來的。2014年底，人均消費(fèi)支出低于2800元貧困線的貧困人口在樣本戶中的比例為7.2%，將這一比例乘以全國(guó)農(nóng)村人口總數(shù)就估計(jì)出農(nóng)村貧困人口7017萬。國(guó)家將統(tǒng)計(jì)部門估計(jì)的貧困人口數(shù)分解到地方，同時(shí)允許上浮10%，地方政府在指標(biāo)的控制下進(jìn)行貧困人口識(shí)別。由于缺乏所有農(nóng)戶可靠的消費(fèi)支出和收入數(shù)據(jù)，地方政府無法根據(jù)收入和消費(fèi)支出識(shí)別貧困人口，而主要采取民主評(píng)議的方式進(jìn)行識(shí)別和建檔立卡?；鶎釉诿裰髟u(píng)議中通常使用的綜合標(biāo)準(zhǔn)，既考慮農(nóng)戶的收入水平，也考慮“兩不愁、三保障”的情況，同時(shí)也會(huì)受人際關(guān)系的影響。根據(jù)典型地區(qū)的調(diào)查，按民主評(píng)議的建檔立卡貧困人口與按消費(fèi)和收入估計(jì)的貧困人口的重合度約為50%。

為了保證精準(zhǔn)識(shí)別的準(zhǔn)確性，2015和2016年各地組織建檔立卡回頭看，重新識(shí)別建檔立卡貧困戶1900多萬，貧困人口5623萬。中國(guó)的扶貧需要同時(shí)針對(duì)統(tǒng)計(jì)貧困人口和建檔立卡貧困人口，到2020年使按兩種方式估計(jì)的貧困人口都降低到可接受的最低水平。

項(xiàng)目安排精準(zhǔn)

習(xí)近平總書記指出，“關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制，在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見實(shí)效”。扶持對(duì)象識(shí)別出來并建檔立卡以后，就需要根據(jù)貧困戶和貧困人口的實(shí)際需要進(jìn)行有針對(duì)性的項(xiàng)目幫扶，做到因戶因人施策。

由于致貧原因的綜合性和差異性，扶貧項(xiàng)目也必須是綜合性的，需要短期和長(zhǎng)期扶持項(xiàng)目相結(jié)合，項(xiàng)目在貧困戶之間也會(huì)有明顯的差異。例如，對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困家庭，重點(diǎn)通過培訓(xùn)來提高能力，同時(shí)扶持家庭的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)來增加收入。對(duì)于完全喪失勞動(dòng)能力或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困家庭，則需要通過資產(chǎn)收益扶貧和社會(huì)保障來保證基本生活，并通過合作醫(yī)療和大病保險(xiǎn)（救助）來維持基本的健康狀況。對(duì)于生產(chǎn)和生活環(huán)境惡劣、“一方水土養(yǎng)不活一方人”的地區(qū)，則重點(diǎn)通過移民搬遷來解決基本生存條件的問題，并對(duì)搬遷后的生產(chǎn)和就業(yè)問題進(jìn)行重點(diǎn)扶持。對(duì)于所有貧困家庭，都需要幫助解決兒童的營(yíng)養(yǎng)、健康和教育問題，以阻斷貧困的代際傳遞。

資金使用精準(zhǔn)

要保證扶持項(xiàng)目得到實(shí)施，就必須有相應(yīng)的資金支持。以往各類扶貧資金（包括專項(xiàng)扶貧資金和部門扶貧資金）的管理方式缺乏足夠的靈活性，地方政府缺乏資金使用的自主權(quán)，難以做到精準(zhǔn)扶貧。

精準(zhǔn)扶貧目前仍面對(duì)1000多萬貧困家庭、4000多萬貧困人口。致貧原因千差萬別，對(duì)扶持項(xiàng)目和扶持方式的需求大不相同。要保證精準(zhǔn)扶貧有效性和可持續(xù)性，必須根據(jù)貧困戶的實(shí)際情況因戶因人制宜地安排項(xiàng)目和資金，使資金精準(zhǔn)使用。這就要求將資金的分配和使用權(quán)下放給對(duì)貧困戶的情況最了解的基層政府，讓他們根據(jù)實(shí)際情況確定項(xiàng)目和分配資金。由于致貧因素的綜合性和復(fù)雜性，貧困農(nóng)戶通常需要多方面的扶持。例如，除了創(chuàng)收項(xiàng)目外，還需要培訓(xùn)和教育扶貧、醫(yī)療扶貧、社會(huì)保障等。這就需要對(duì)各個(gè)行業(yè)部門的資金進(jìn)行捆綁和整合，以便于綜合扶持。2016年開始，中央對(duì)貧困縣的20多項(xiàng)涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，并將資金的使用和審批權(quán)交給縣級(jí)政府，以滿足精準(zhǔn)扶貧的資金需要。

措施到戶精準(zhǔn)

要保證精準(zhǔn)扶貧的效果，僅僅確定扶持項(xiàng)目和提供扶持資金還是不夠的。以往的扶貧經(jīng)驗(yàn)表明，很多扶貧項(xiàng)目不僅難以到戶，到戶后效果也很差。主要原因是貧困戶在發(fā)展生產(chǎn)中面臨諸多的障礙，他們?nèi)奔夹g(shù)、缺資金、缺市場(chǎng)信息、缺市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念和行為方式。習(xí)近平總書記指出，“注重增強(qiáng)扶貧對(duì)象和貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，注重解決制約發(fā)展的突出問題，努力推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展”。

地方政府需要重點(diǎn)探索和建立貧困戶的受益機(jī)制，重點(diǎn)是保證扶貧效果到貧困戶，而不是片面強(qiáng)調(diào)所有的扶持項(xiàng)目和資金都要到貧困戶。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)收方面，重點(diǎn)探索如何將貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中，解決貧困農(nóng)戶經(jīng)常面臨的信息、技術(shù)、資金、市場(chǎng)等方面的困難。針對(duì)一部分失去勞動(dòng)能力和勞動(dòng)能力較弱的貧困家庭，實(shí)施資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目。在移民搬遷項(xiàng)目中，需要采用差異化的補(bǔ)貼政策，增加對(duì)建檔立卡貧困戶的建房補(bǔ)貼，同時(shí)通過控制建房標(biāo)準(zhǔn)來降低搬遷成本。在遷入地則需要提供基本的生產(chǎn)和生活條件，并優(yōu)先選擇有土安置方式。對(duì)于與城鎮(zhèn)化結(jié)合的無土安置，則需要提供充足的就業(yè)崗位，防止搬遷人口因沒有收入來源而陷入新的貧困中。在西部地區(qū)，以中心村建設(shè)為重點(diǎn)的就近搬遷可能是更現(xiàn)實(shí)的搬遷模式。在金融扶貧中則需要通過信貸、保險(xiǎn)和抵押市場(chǎng)的綜合金融改革，增加貧困戶獲得金融服務(wù)的能力。

因村派人精準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它的成功實(shí)施需要強(qiáng)有力的組織保障。大量的扶持項(xiàng)目和措施都需要由村一級(jí)來具體實(shí)施，村級(jí)組織的能力是影響精準(zhǔn)扶貧效果的關(guān)鍵因素之一。由于貧困村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，大量年輕人外出就業(yè)，導(dǎo)致貧困村干部普遍年齡大、文化程度低、工作能力較弱。貧困村的村級(jí)治理能力長(zhǎng)期處于不斷弱化的狀態(tài)，也是導(dǎo)致其貧困狀況難以改善的重要原因之一。

上級(jí)政府通過向貧困村選派第一書記和駐村工作隊(duì)，可以在多個(gè)方面促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作。一是幫助村兩委改進(jìn)貧困戶的識(shí)別方法，協(xié)助解決和協(xié)調(diào)識(shí)別過程中容易出現(xiàn)的矛盾。二是利用幫扶單位和個(gè)人的力量，從外部組織和動(dòng)員更多的資源用于精準(zhǔn)扶貧。三是協(xié)助村兩委建立有效的扶貧到戶機(jī)制，讓貧困戶真正受益。四是對(duì)村級(jí)的精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行有效的監(jiān)督，防止人情關(guān)系、弄虛作假和腐敗行為的發(fā)生。五是在精準(zhǔn)扶貧過程中培育貧困村干部的責(zé)任心和能力，增強(qiáng)貧困村的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，讓其走上可持續(xù)發(fā)展道路。

脫貧成效精準(zhǔn)

習(xí)近平總書記指出，“扶貧工作必須務(wù)實(shí)，脫貧過程必須扎實(shí)，脫貧結(jié)果必須真實(shí)”。精準(zhǔn)扶貧的目的就是要使現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口到2020年全部脫貧，并且要保證扶貧成果真實(shí)可靠，具有可持續(xù)性。要達(dá)到脫貧成效精準(zhǔn)，前面的五個(gè)精準(zhǔn)是保障。在此基礎(chǔ)上，還需要對(duì)脫貧效果進(jìn)行科學(xué)的考核和評(píng)估，防止成果造假和貧困人口被脫貧現(xiàn)象的發(fā)生。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局可以利用農(nóng)戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)每年對(duì)全國(guó)和各省總的減貧狀況進(jìn)行可靠的評(píng)估，從而為國(guó)家根據(jù)減貧效果調(diào)整扶貧政策提供決策依據(jù)，并制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。由于樣本量的限制，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局無法利用抽樣數(shù)據(jù)評(píng)估省以下地方政府的減貧成效。因此，建檔立卡貧困人口的脫貧狀況則需要通過獨(dú)立的抽查方式來進(jìn)行核查和評(píng)估。我國(guó)從2016年開始組織學(xué)術(shù)和咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)各地扶貧工作成效和貧困縣退出情況進(jìn)行第三方評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果改進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作。通過“六個(gè)精準(zhǔn)”，確保脫貧成效經(jīng)得起歷史和人民的檢驗(yàn)。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院院長(zhǎng)）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《攜手消除貧困 促進(jìn)共同發(fā)展——在2015減貧與發(fā)展高層論壇的主旨演講》，新華網(wǎng)，2015年10月16日。

責(zé)編/溫祖俊 李金芳 美編/楊玲玲endprint