探索具有中國(guó)特色的精準(zhǔn)脫貧之路

張曉山

【摘要】習(xí)近平總書記把我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的成功經(jīng)驗(yàn)精辟概括為：加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是根本，把握精準(zhǔn)是要義，增加投入是保障，各方參與是合力，群眾參與是基礎(chǔ)。這些經(jīng)驗(yàn)實(shí)質(zhì)上就是一整套經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的具有中國(guó)特色的減貧脫貧治理體系。通過(guò)綜合配套改革措施，界定好政府和市場(chǎng)各自在脫貧工作中的功能和作用，精準(zhǔn)施策，注重培育脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)生動(dòng)力，我國(guó)正在進(jìn)行的這一項(xiàng)具有中國(guó)特色的人類減貧史上的偉大實(shí)踐就一定能取得成功。

【關(guān)鍵詞】中國(guó)特色 精準(zhǔn)脫貧 產(chǎn)業(yè)扶貧 【中圖分類號(hào)】F320 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

習(xí)近平同志在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話中指出：“從結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)有貧困大都是自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、貧困程度深的地區(qū)和群眾，是越來(lái)越難啃的硬骨頭。在群體分布上，主要是殘疾人、孤寡老人、長(zhǎng)期患病者等‘無(wú)業(yè)可扶、無(wú)力脫貧的貧困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾。”他深入分析了深度貧困地區(qū)貧困的主要成因，一是集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)于一體，自然地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、民族宗教、國(guó)防安全等問題交織在一起，加大了脫貧攻堅(jiān)的復(fù)雜性和難度；二是基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后；三是社會(huì)發(fā)育滯后，社會(huì)文明程度低；四是生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)；五是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，人窮村也窮。他還指出：深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅(jiān)的堅(jiān)中之堅(jiān)?？倳浵蛭覀兘沂玖送瓿擅撠毠?jiān)任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性，在此背景下中國(guó)探索的精準(zhǔn)脫貧之路具有鮮明的中國(guó)特色。

扶貧開發(fā)到了攻克最后堡壘的階段，精準(zhǔn)扶貧要充分發(fā)揮政府的作用

精準(zhǔn)脫貧要發(fā)揮政府投入的主體和主導(dǎo)作用。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，財(cái)政扶貧資金仍保持上升的趨勢(shì)。2016年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金同比增長(zhǎng)43.4%。 2017年中央財(cái)政安排補(bǔ)助地方專項(xiàng)扶貧資金861億元，同比增長(zhǎng)30.3%。但硬指標(biāo)有時(shí)會(huì)造成軟預(yù)算。一些貧困地區(qū)為了完成脫貧任務(wù)，定指標(biāo)、下任務(wù)、急于求成，甚至為了盡快甩掉貧困帽子而弄虛作假。一些貧困地區(qū)形式主義盛行，不計(jì)成本地講程序、重過(guò)程，而不是真正講求實(shí)效，甚至有的地區(qū)或部門出現(xiàn)扶貧工作中貪污瀆職的犯罪行為。

針對(duì)精準(zhǔn)脫貧工作中出現(xiàn)的問題，習(xí)近平同志在東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)上指出，扶貧開發(fā)到了攻克最后堡壘的階段，所面對(duì)的多數(shù)是貧中之貧、困中之困，需要以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措抓工作。要堅(jiān)持時(shí)間服從質(zhì)量，科學(xué)確定脫貧時(shí)間，不搞層層加碼。要真扶貧、扶真貧、真脫貧。為了杜絕行政體制改革尚未到位所存在的弊端，習(xí)近平總書記提出：“要加強(qiáng)扶貧資金陽(yáng)光化管理，集中整治和查處扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，對(duì)擠占挪用、層層截留、虛報(bào)冒領(lǐng)、揮霍浪費(fèi)扶貧資金的要從嚴(yán)懲處。”陽(yáng)光扶貧的思想以及相應(yīng)的制度安排將有效減少以致于杜絕精準(zhǔn)脫貧工作中存在的弊端。

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策，產(chǎn)業(yè)扶貧離不開市場(chǎng)主體的作用

產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2016年7月18日，習(xí)近平總書記在寧夏回族自治區(qū)固原考察時(shí)指出，“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的根本出路”。他在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話中也指出：“深度貧困地區(qū)要改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，重點(diǎn)發(fā)展貧困人口能夠受益的產(chǎn)業(yè)，如特色農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)密集型的加工業(yè)和服務(wù)業(yè)等?！?/p>

產(chǎn)業(yè)扶貧離不開市場(chǎng)主體的作用，產(chǎn)業(yè)的抓手和載體是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。要充分利用政府在扶貧工作中的強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員能力以及協(xié)調(diào)能力，也要充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在配置扶貧資源時(shí)所起的決定性作用。既要發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制對(duì)扶貧工作效率的促進(jìn)作用，同時(shí)也要通過(guò)制度創(chuàng)新，使市場(chǎng)主體在扶貧工作中既有激勵(lì)，也受到制度約束，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體和貧困農(nóng)戶合作雙贏的格局。

“六個(gè)精準(zhǔn)”，關(guān)鍵是扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)，即瞄準(zhǔn)、找準(zhǔn)扶貧對(duì)象，精準(zhǔn)扶貧要求必須首先要把真正貧困的人找出來(lái)。按照公開透明、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別的原則，通過(guò)有效合規(guī)的程序，把誰(shuí)是貧困居民識(shí)別出來(lái)，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚。在此前提下，才能做到因戶施策、因人施策，扶貧的項(xiàng)目、資金和措施才能真正發(fā)揮作用、提高效率，脫貧才能真正取得成效。但項(xiàng)目、資金不一定直接給到扶貧對(duì)象，因?yàn)檫@部分人大多是貧中之貧、困中之困，素質(zhì)和文化程度相對(duì)較低，項(xiàng)目給到他們，往往不能充分利用好項(xiàng)目或資金。項(xiàng)目或資金應(yīng)該給最能利用項(xiàng)目和資金的人，但利用的目的是使扶貧對(duì)象真正受益。

在以往的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)下，由于鄉(xiāng)村精英近水樓臺(tái)，他們?cè)趯?duì)國(guó)家提供的資源的可獲得性和可接近性上具有優(yōu)勢(shì)，一些地區(qū)的扶貧資源往往被鄉(xiāng)村精英占有或利用。地方政府有關(guān)部門往往也愿意把資金或項(xiàng)目給到他們名下，以便出成效，出政績(jī)。但這種情況下，項(xiàng)目的成效往往不能惠及真正的貧困群眾?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中指出：“有24個(gè)縣的56個(gè)項(xiàng)目與貧困戶利益聯(lián)結(jié)較弱，集中在龍頭企業(yè)或合作社，存在‘壘大戶‘造盆景現(xiàn)象，涉及扶貧資金5643.68萬(wàn)元?！币幚砗镁珳?zhǔn)扶貧、瞄準(zhǔn)農(nóng)戶與發(fā)揮市場(chǎng)主體以及能人、帶頭人的作用之間的關(guān)系?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出：“通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式，鼓勵(lì)各類社會(huì)組織開展到村到戶精準(zhǔn)扶貧。完善扶貧龍頭企業(yè)認(rèn)定制度，增強(qiáng)企業(yè)輻射帶動(dòng)貧困戶增收的能力。鼓勵(lì)有條件的企業(yè)設(shè)立扶貧公益基金和開展扶貧公益信托?！蓖ㄟ^(guò)一系列的制度創(chuàng)新，最終要確保各項(xiàng)政策的好處真正落到扶貧對(duì)象身上。

精準(zhǔn)施策要注重脫貧成效的可持續(xù)性

2015年6月18日，習(xí)近平同志在部分省區(qū)市扶貧攻堅(jiān)與“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)上的講話中指出：“對(duì)不同原因、不同類型的貧困，采取不同的脫貧措施，對(duì)癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療?！币驊羰┎?，精確幫扶，是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。要深入分析貧困村和貧困戶的致貧原因，確保幫扶到最需要幫扶的群眾、幫扶到群眾最需要扶持的地方。習(xí)近平總書記要求：“要以更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措、更加有效的行動(dòng)，深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，項(xiàng)目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，扶到點(diǎn)上、根上，讓貧困群眾真正得到實(shí)惠。”脫貧的重要標(biāo)志是收入增加。但不同類型的貧困人口，貧困的成因不同，脫貧的路徑和方式不同，最終增加收入的方式、途徑，以及脫貧后收入的構(gòu)成也不同。endprint

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出：“我國(guó)扶貧開發(fā)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期。中西部一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）貧困人口規(guī)模依然較大，剩下的貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。實(shí)現(xiàn)到2020年讓7000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標(biāo)，時(shí)間十分緊迫、任務(wù)相當(dāng)繁重?！币菇n立卡貧困人口中有5000萬(wàn)人左右通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施實(shí)現(xiàn)脫貧，其余完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口實(shí)行社保政策兜底脫貧。

有關(guān)部門的調(diào)研指出：有的地區(qū)過(guò)去兩年脫貧戶增收主要來(lái)源于轉(zhuǎn)移性收入的增加和政府增加扶貧投入分成的增加，而相應(yīng)地在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)組織發(fā)育、技術(shù)水平等方面沒有實(shí)質(zhì)性改善，長(zhǎng)期增收能力提高不足，脫貧可持續(xù)性有待提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)，從2010年到2016年，全國(guó)平均轉(zhuǎn)移性收入占農(nóng)民人均收入的比重由7.65%增加到18.80%；經(jīng)營(yíng)性和工資性收入的比重由88.97%降低到78.90%。如果單從貧困人口的收入構(gòu)成看，轉(zhuǎn)移性收入的占比可能更高。 5000多萬(wàn)有勞動(dòng)能力的貧困人口脫貧后，他們的收入增長(zhǎng)應(yīng)該以經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入為主，而不是主要依靠轉(zhuǎn)移性收入。余下的2000多萬(wàn)由社保政策兜底的貧困人口的收入才是以轉(zhuǎn)移性收入為主。這樣的脫貧才是可持續(xù)的，脫貧成效才能真正獲得群眾認(rèn)可，經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)。

扶貧協(xié)作、對(duì)口幫扶，注重發(fā)揮社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)

1996年夏天，黨中央、國(guó)務(wù)院作出決策，東南沿海10個(gè)較發(fā)達(dá)的省市，協(xié)作幫扶西部10個(gè)較為貧困的省區(qū)。自那時(shí)起，北京與內(nèi)蒙古，天津與甘肅，上海與云南，廣東與廣西，福建與寧夏，大連、青島、深圳、寧波與貴州等開始了結(jié)對(duì)牽手。過(guò)去的20年里，黨中央不斷加大工作力度，組織東部地區(qū)支援西部，形成了多層次、多形式、全方位的扶貧協(xié)作和對(duì)口支援格局。在脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵階段，要進(jìn)一步促進(jìn)東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口幫扶工作。2016年7月20日，習(xí)近平同志在東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)上的講話中指出：“西部地區(qū)特別是民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)、集中連片特困地區(qū)貧困程度深、扶貧成本高、脫貧難度大，是脫貧攻堅(jiān)的短板。必須采取系統(tǒng)的政策和措施，做好東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援工作，全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?！?/p>

在脫貧攻堅(jiān)工作中，中國(guó)東西部扶貧協(xié)作，對(duì)口幫扶，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的大戰(zhàn)略，是加強(qiáng)區(qū)域合作、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、拓展對(duì)內(nèi)對(duì)外開放新空間的大布局，是實(shí)現(xiàn)先富幫后富、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的大舉措。全社會(huì)參與，充分利用了社會(huì)主義制度集中力量辦大事、全國(guó)一盤棋的制度優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)，為解決貧困問題提供了中國(guó)方案，并探索出一套適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的扶貧新模式。

打造人才隊(duì)伍，注重培育脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)生動(dòng)力

2017年2月21日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“貧困群眾既是脫貧攻堅(jiān)的對(duì)象，更是脫貧致富的主體。要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，把貧困群眾積極性和主動(dòng)性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，引導(dǎo)貧困群眾樹立主體意識(shí)，發(fā)揚(yáng)自力更生精神，激發(fā)改變貧困面貌的干勁和決心，靠自己的努力改變命運(yùn)”。在東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加大對(duì)西部地區(qū)干部特別是基層干部、貧困村致富帶頭人的培訓(xùn)力度，打造一支留得住、能戰(zhàn)斗、帶不走的人才隊(duì)伍?！睂?shí)踐證明，扶智與扶志的重點(diǎn)是貧困地區(qū)和貧困群體的帶頭人。近年來(lái)，通過(guò)政策引導(dǎo)和創(chuàng)造相應(yīng)的制度環(huán)境，貧困地區(qū)基層已經(jīng)涌現(xiàn)大批創(chuàng)新型人才。他們有走出貧困的志向和道德情操，能將技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，帶動(dòng)廣大貧困群眾自力更生，共同分享脫貧政策的紅利。這是扶貧開發(fā)、脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)生動(dòng)力，也是貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展最深厚的底蘊(yùn)。

習(xí)近平總書記把我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的成功經(jīng)驗(yàn)精辟概括為：加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是根本，把握精準(zhǔn)是要義，增加投入是保障，各方參與是合力，群眾參與是基礎(chǔ)。這些經(jīng)驗(yàn)實(shí)質(zhì)上就是一整套經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的具有中國(guó)特色的減貧脫貧治理體系。通過(guò)綜合配套改革措施，界定好政府和市場(chǎng)各自在脫貧工作中的功能和作用，精準(zhǔn)施策，注重培育脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)生動(dòng)力，我國(guó)正在進(jìn)行的這一項(xiàng)具有中國(guó)特色的人類減貧史上的偉大實(shí)踐必將取得成功。

（作者為全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①唐任伍：《習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想闡釋》，《人民論壇》，2015年10月下。

②《習(xí)近平論扶貧工作——十八大以來(lái)重要論述摘編》，《黨建》，2015年第12期。

③《習(xí)近平在東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào) 認(rèn)清形勢(shì)聚焦精準(zhǔn)深化幫扶確保實(shí)效 切實(shí)做好新形勢(shì)下東西部扶貧協(xié)作工作》，新華網(wǎng)，2016年7月21日。

④《習(xí)近平在中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 更好推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧 確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)》，新華網(wǎng)，2017年2月22日。

⑤《習(xí)近平：緬懷先烈、不忘初心，走好新的長(zhǎng)征路》，新華網(wǎng)，2016年7月19日。

⑥《習(xí)近平談扶貧》，《人民日?qǐng)?bào)海外版》，2016年9月1日。

責(zé)編/宋睿宸 李一丹 美編/楊玲玲endprint