英國推進PPP的經驗與啟示

石光

摘要：本文在簡介發(fā)達國家PPP發(fā)展背景的基礎上，著重介紹了英國PPP所采取私人融資計劃（PFI）模式的內涵、效果及教訓，以期為我國發(fā)展PPP提供啟示和思路。

關鍵詞：PPP 私人部門 PFI 融資

英國是目前全球政府與社會資本合作（下文簡稱PPP）應用最成熟的國家之一。從項目數(shù)量和金額來看，英國都領先于多數(shù)國家。過去20多年，英國已實施了700多個基礎設施和公共服務項目，總額超過700億英鎊。截至2017年1月，英國PPP項目數(shù)量約占歐洲的三分之二，金額約占一半。

英國PPP項目不限于交通、建筑、環(huán)保等傳統(tǒng)建設項目，也包括醫(yī)療、教育等需要精細化管理的公共服務項目。目前英國大部分PPP項目都已經完成融資和建設，并進入實施運營階段。英國在推進PPP過程中既有經驗也有教訓，值得我國借鑒。

PPP的歷史背景

PPP在發(fā)達國家的應用已有悠久歷史。早在19世紀，一些私人企業(yè)就在獲得政府許可或特許權之后進入公共產品領域，如煤氣街燈照明、電力供應、電話電報等，甚至還通過私人投資建設了道路和運河。二戰(zhàn)以后，西方國家受凱恩斯主義和社會主義國家計劃經濟體制的影響，對包括公用事業(yè)在內的一些重要行業(yè)實行了不同程度的國有化，如英國在1945年至1951年、1974年至1979年之間經歷了兩次國有化浪潮，法國自20世紀30年代中期至80年代初，先后經歷了多次國有化運動。但是，公用事業(yè)的國有化帶來了許多問題，包括公共財政壓力大、缺乏競爭、效率低下、成本高、服務差等。在這種情況下，改革公用事業(yè)供給方式勢在必行。

20世紀80年代，西方國家掀起了一輪國有企業(yè)私有化浪潮，通過將國有企業(yè)部分出售、全部出售和關閉等方式，國有經濟比重逐步下降，這涉及幾乎所有的壟斷部門。這次變革不僅僅限于政府退出以前由私人部門主導的領域，在一些傳統(tǒng)上由政府提供服務的公共領域，也引入了私人力量，私人部門參與公共服務逐步成為趨勢。私人部門參與公用事業(yè)的方式多種多樣，并隨時間推移不斷變化，包括私有化、強制競爭性招標、公共服務外包、私人融資計劃等。各種鼓勵私人參與公用事業(yè)的改革措施不斷推出，重塑了公共物品供給的理念。

在西方國家，PPP正是在這樣的背景下發(fā)展起來的。20世紀90年代以來，PPP經歷了兩次快速發(fā)展時期，一是90年代中后期，二是2005年之后。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，全球PPP項目主要集中在能源、交通、港口和鐵路等基礎設施領域。

英國PPP采取PFI模式

PPP并無統(tǒng)一定義，有多種運作模式。英國的PPP明確采用PFI模式（私人融資計劃），根據(jù)英國財政部定義，PFI是一種政府采購方式，私人部門通過長期特許權經營協(xié)議的方式對基礎設施進行融資、建設和運營，并長期負責基礎設施的管理。

PFI主要有三個內涵。

一是利用私人資本為公共事業(yè)融資。以此為標準，TOT（ Transfer-operate-transfer，即移交—經營—移交）嚴格來說不是PFI。因TOT是將現(xiàn)有市政設施轉讓給私人部門，在一定時期內由私人部門運營，最后政府再收回所有權，它重在提升現(xiàn)有設施的運營效率，而非融資。

二是PFI是政府和私人部門的長期合作，合同周期通常至少在25年以上。因此，BT（Build-transfer，即建設—移交）也不是PFI，因為在BT模式下，私人部門建設完成后立即將設施移交給政府，周期較短。

三是風險分擔，PFI模式將政府承擔的風險部分轉移給了私人部門，各種PPP模式普遍具有這一特征。對于政府付費的公益性項目，政府支付與私營部門的運營績效相掛鉤，這種基于結果的考核方式能夠充分激勵私營部門分擔風險、提高效率。

融資是PFI的關鍵特征，英國完善的金融市場為PFI發(fā)展提供了重要保障。英國的金融市場競爭充分，銀行和資本市場都可以向PFI項目提供長期融資，期限最高可達40年，最低利率僅比國債利率高0.75%。

英國政府對PFI的判斷標準是要實現(xiàn)物有所值，而非僅僅追求最低采購價格。物有所值主要體現(xiàn)在四個方面。一是為公共產品從設計、建設到運營整個生命周期提供持續(xù)激勵。二是鼓勵私營部門在公共服務供給中進行創(chuàng)新，以提高效率。三是將服務風險從政府向私人部門轉移。四是通過市場競爭壓力改善政府部門官僚制、低效率的工作作風，從而推進政府改革。

總體上，PFI模式在英國取得了良好效果。截至2017年1月，英國財政部對已經完成的主要PPP項目的調查顯示，88%的項目能夠按時或提前完成，并且沒有出現(xiàn)因為工程建設超出預算而要求公共部門承擔額外費用的情況。而此前調查顯示，70%的非PPP項目都會延期完成，并且73%的項目都會超出預算。75%的公共部門合作者認為他們的PPP項目在運營中的表現(xiàn)能夠達到預期或比預期還要好。

但是，2008年全球金融危機對英國PFI帶來了很大的負面沖擊，貸款機構大幅減少，貸款審查更加嚴格，融資條件明顯苛刻，許多項目融資無法進行。英國長期信貸市場開始惡化，商業(yè)銀行紛紛退出PFI市場，為投資人提供擔保的信用保險公司也大幅虧損。PFI貸款利率顯著提高，超出了項目的承受能力，貸款期限大幅縮短。由于PFI項目融資困難，積壓的項目越來越多，問題越來越大。

英國PFI模式的不成功案例及教訓

英國PFI模式總體上效果顯著，但也存在一些不成功案例，如倫敦地鐵項目，其教訓值得我國借鑒。

倫敦地鐵是世界上建造最早的地鐵系統(tǒng)之一，由國有的倫敦地鐵公司（LUL）擁有并運營，但長期投資不足。2003年LUL將地鐵系統(tǒng)建設維護以30年特許權經營權的方式轉給了3家私有基礎設施公司，3家公司分別負責地鐵不同線路的維護和修復，運營和票務依然由LUL控制。英國政府希望3家公司能夠投資70億英鎊改善基礎設施，作為回報，政府每年向其支付11億英鎊的服務費。但是，倫敦地鐵PFI并不成功，2008-2011年，3家公司相繼宣告破產，標志著該項目以失敗告終，并導致英國政府損失41億英鎊。倫敦地鐵運營再次交還給了政府，由政府為失敗兜底。endprint

倫敦地鐵項目的失敗主要有以下教訓。一是政府監(jiān)管不力。倫敦地鐵項目巨大，能夠參加競標的公司極為有限，談判相對復雜和不透明。由于倫敦地鐵對城市運轉至關重要，政府為3家公司進行了債務擔保，以確保項目穩(wěn)定，政府不是項目的直接參與方，卻給項目做擔保，這就產生了道德風險問題。二是私有企業(yè)管理不健全，缺乏創(chuàng)新動力。項目的主要目的是對地鐵基礎設施和車站進行修復和維護，與地鐵實際收益（車票收費）相剝離，難以激起參與方的創(chuàng)新動力。幾家私有企業(yè)以聯(lián)合體方式參與PFI，治理結構不健全，利益糾紛多，管理層頻繁更換，無法對整個項目進行有效管理。三是公私雙方矛盾嚴重。倫敦地鐵基礎設施過于陳舊，在合同簽署前許多實際的操作困難無法獲知，有極大的不確定性。私營企業(yè)和政府在費用結算上很難達成一致，長期合作伙伴關系逐漸破裂。該項目的負債率較高，資產負債率高達88%，而私有企業(yè)股本金剛過10%，資本約束很弱。

幾點啟示

第一，PPP并非發(fā)達國家市政建設的主導模式，它需要嚴格的適用條件，所以應用范圍很窄。不應將PPP過度泛化，不應把PPP當做政府市政項目融資建設運營主要甚至唯一的渠道，不應認為各種市政公用建設都應采取PPP模式。PPP主要適用于投資數(shù)額巨大、具備收費基礎、運營周期長、技術和管理復雜的項目。事實上，即使在PPP做得最好的加拿大、英國等國家，這種模式也主要作為補充手段，始終不是基礎設施融資的主要手段。發(fā)達國家只有少部分基礎設施項目是通過PPP模式完成的。2011年，英國公共部門基礎設施投資中PPP占比僅約15%，德國、意大利、西班牙等歐洲國家大約在3%至5%之間，奧地利、匈牙利、瑞典等國幾乎沒有。

第二，PPP需要良好的制度設計和法制保障。PPP的成功推行有賴于完善的制度設計、公平的法制環(huán)境、社會資本的積極參與以及媒體公眾的有效監(jiān)督。PPP是典型的“不完全契約”問題，很多項目的生命周期長達數(shù)十年，期間存在很多不可預見和難以控制的風險，程序復雜、利益主體多、影響面廣，很難在合同簽署初期將各種因素考慮周全。即便在制度和法律更為完善的發(fā)達國家，仍然有很多PPP項目最終以糾紛甚至失敗告終。我國PPP很多項目尚在處于發(fā)展初期階段，諸多問題和風險尚未充分暴露，既需要適當鼓勵和推動項目PPP發(fā)展，更需完善PPP的制度設計和風險防范。

第三，PPP需要完善的金融體系做支撐。PPP的本質是公用事業(yè)的一種新型建設運營體制和合作機制，而非融資方式。PPP項目在實施過程中同樣需要通過股權、債權或銀行貸款等方式進行融資。換言之，PPP離不開傳統(tǒng)的融資方式，這需要多層次的資本市場和完善的金融體系作為支撐。作為項目融資的一種類型，PPP具有杠桿率高、融資規(guī)模大、債務周期長等特征。發(fā)達國家普遍建立了多元化的融資體系，不但涵蓋了商業(yè)銀行、政策性銀行和財政專項基金，更具有發(fā)達的市政債券市場，而且對社會保障和保險等長期資金進行直接投資創(chuàng)造了便利的條件，這對于PPP融資至關重要。

責任編輯：鹿寧寧 劉穎endprint