城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)地非農(nóng)化的問題及制度創(chuàng)新研究

董艷麗

摘 要：我國已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟體，隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化史無前例的快速推進，農(nóng)地非農(nóng)化是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。城鎮(zhèn)化過程中必然會出現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化，而當前我國政府行政性的征地是農(nóng)地非農(nóng)化主要途徑，但多年來的實踐證明它已造成諸多的社會問題，所以在促進經(jīng)濟發(fā)展的城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)地非農(nóng)化的制度創(chuàng)新迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地非農(nóng)化；城鎮(zhèn)化；制度創(chuàng)新

中圖分類號：F2文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.31.009

農(nóng)地非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的資源配置是我國城鎮(zhèn)化進程中急需解決的重大問題。我國當前現(xiàn)存的農(nóng)地非農(nóng)化的制度導致耕地資源減少、生態(tài)環(huán)境退化等問題，造成農(nóng)地資源配置的低效率，阻礙我國經(jīng)濟的高效發(fā)展。

出于對國家的糧食安全和社會穩(wěn)定的考慮，中央政府強調(diào)保護耕地的18億畝紅線不能突破，國家也通過建立農(nóng)地用途管制、耕地總量平衡政策、耕地占補平衡政策、耕地保護目標責任政策、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批政策和基本農(nóng)田保護政策等進行監(jiān)管，但各地方政府為發(fā)展經(jīng)濟，想辦法把基本農(nóng)田變非基本農(nóng)田，非基本農(nóng)田變城鄉(xiāng)建設(shè)用地，農(nóng)地非農(nóng)化的一些相關(guān)制度損害了農(nóng)民的利益，破壞了社會發(fā)展環(huán)境，所以進行必要的農(nóng)地非農(nóng)化的制度創(chuàng)新顯得非常重要。

1 農(nóng)地非農(nóng)化的內(nèi)涵分析

我國的農(nóng)地非農(nóng)化一般指農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變成為城鄉(xiāng)建設(shè)用地的過程，主要用于居住、交通、工業(yè)、商業(yè)服務業(yè)等。當前在中國城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)地非農(nóng)化的主要方式還是中央或地方政府征用農(nóng)地之后再用出讓或劃撥的方式轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，這樣土地使用權(quán)和所有權(quán)都發(fā)生了轉(zhuǎn)移；如果城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)地非農(nóng)化采取只轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)而所有權(quán)仍然歸集體的方式，由于引入了市場機制，在一定程度上會保護農(nóng)民的利益?？傊r(nóng)地非農(nóng)化不僅轉(zhuǎn)變了土地利用的方式，還可能轉(zhuǎn)變了土地的所有權(quán)，農(nóng)地非農(nóng)化是我國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中合理有效利用和配置土地資源的重要體現(xiàn)。

2017年2月國土資源部、國家發(fā)改委印發(fā)的《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》中指出十三五期間耕地面積將減少7000多萬畝，這可能是由于建設(shè)占用耕地、生態(tài)退耕或能業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素造成的。截止到2020年我國城鎮(zhèn)化率將有可能超過45%，每年將會有1600萬以上人口落戶城鎮(zhèn)，預計十三五期間全國新增建設(shè)用地需求達到3200多萬畝。在城鎮(zhèn)化過程中必須進行農(nóng)地非農(nóng)化制度的創(chuàng)新，與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)相適應。

為推動我國經(jīng)濟發(fā)展，我們應該根據(jù)2017年2月中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》中提到的保住土地公有制不動搖、不能突破耕地紅線，保護農(nóng)民利益不受損三條基本底線，遵守國家最嚴耕地保護制度和最嚴節(jié)約用地制度，在改進和完善耕地保護工作的前提下，快速推進的城鎮(zhèn)化對農(nóng)地非農(nóng)化的剛性需求。

2 城鎮(zhèn)化過程中我國農(nóng)地非農(nóng)化的問題

在我國城鎮(zhèn)化進程中過度的農(nóng)地非農(nóng)化不僅會影響我國的糧食安全，還會破壞生態(tài)環(huán)境。尤其是在我國一些相對比較發(fā)達的城市或城鎮(zhèn)化率較高的地區(qū)，過度的農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象相對比較嚴重，部分地區(qū)甚至糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)和糧食安全已受到嚴重的威脅。

我國的《憲法》、《土地管理法》、《關(guān)于國家建設(shè)征收土地辦法》、《國家建設(shè)征收土地原則》等法律條文對農(nóng)地保護和利用進行法律約束，這些法律也是我國城鎮(zhèn)化中征地制度的基本原則和準繩。在我國城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)地非農(nóng)化需要征用或征收土地的行為，是政府依照上述的法律規(guī)定和程序所采取的強制性行為，實際行使征收或征用土地權(quán)的是各級土地管理機關(guān)和人民政府，不需要被征用土地的所有人同意。城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)地非農(nóng)化征地的目的主要是直接滿足于國家建設(shè)需要。如國防建設(shè)，或滿足于公共利益的需要如水、電、煤、氣等公用事業(yè)項目和道路維修等市政建設(shè)；政府也可能是為了醫(yī)療衛(wèi)生、教育等項目社會公益事業(yè)建設(shè)的需要進行征地。由于國有土地主要通過出讓、劃撥等方式來滿足國家建設(shè)用地的需要，然而對于農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，國家一般需要按照法律規(guī)定和程序通過征收或征用才能取得土地所有權(quán)。

當前我國農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)界定不明晰。我國《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地歸集體所有，宅基地和自留地、自留山也歸集體所有。在我國農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是模糊的，同時對于農(nóng)村的集體土地農(nóng)民在承包期內(nèi)只有使用權(quán)，但是沒有權(quán)利對其進行出租、轉(zhuǎn)讓尤其是出讓，農(nóng)村土地只有在被政府征用后方可進入一級土地市場交易。

法律沒有明確界定國家建設(shè)用地和公共利益，導致地方政府往往釆取以租代征、化整為零等方式，以公共利益和國家建設(shè)的名義大量征用土地。損害了農(nóng)民的利益，破壞了社會發(fā)展環(huán)境，所以進行制度創(chuàng)新就顯得尤為必要。國家在對農(nóng)村土地征用后農(nóng)戶并不是接受補償?shù)闹黧w。失地農(nóng)民在我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中，有的成為“三無農(nóng)民”，養(yǎng)老和醫(yī)療保障等社會保障也是問題。

3 城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)地非農(nóng)化制度創(chuàng)新

3.1 完善土地征收和征用法規(guī)，規(guī)范政府農(nóng)地征用權(quán)

依據(jù)國際慣例，在完善我國土地法律法規(guī)的同時，健全相關(guān)的土地征收或征用法規(guī)。在我國的土地征用和征收制度應當通過列舉方式規(guī)定具體哪些公共利益項目是可以采用征用和征收手段獲得土地，比如國防建設(shè)、文物保護用地、交通用地、能源用地、城市規(guī)劃用地、公用事業(yè)用地、教育用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、開發(fā)區(qū)或自貿(mào)區(qū)用地等等。國家要規(guī)范政府農(nóng)地征用權(quán)，要與農(nóng)民集體進行平等協(xié)商之后，才做出農(nóng)村集體土地征收或征用的決策，健全農(nóng)地征收和征用程序。

3.2 健全農(nóng)地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

農(nóng)地在變更為建設(shè)用地之前，按照我國土地法律的規(guī)定，農(nóng)地必須先由政府征收與征用轉(zhuǎn)為國有土地，過去規(guī)定農(nóng)村集體所有土地不能直接出租、轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)。建議政府可以通過租賃、入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等方式來轉(zhuǎn)變土地的使用權(quán)，土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體，讓農(nóng)村集體土地使用權(quán)直接進入市場流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可從土地流轉(zhuǎn)中獲益。

3.3 完善農(nóng)地補償制度

我國政府可以通過貨幣資金補償、股權(quán)或債權(quán)補償以及具體實物補償?shù)亩嘣霓r(nóng)地補償方式，比如采取替地補償、移民安置補償、以承包地換社保、產(chǎn)權(quán)調(diào)換等多種補償方式，同時也可以實行留地補償和替代地補償進行實物補償方式，逐步完善我國的農(nóng)地補償制度。

3.4 構(gòu)建失地農(nóng)民的社會保障機制

我國在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)地非農(nóng)化造成的失地農(nóng)民的補償也處于不斷探索之中，我國各地政府相繼采取了貨幣安置、留地安置、社會保障安置、就業(yè)安置相結(jié)合的多種方式來構(gòu)建失地農(nóng)民的社會保障機制。目前失地農(nóng)民的社會保障的焦點是在建立和健全農(nóng)村的基本養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度、農(nóng)民居住安置制度等方面。自愿放棄宅基地的農(nóng)戶，政府可以讓農(nóng)民以優(yōu)惠價格到城鎮(zhèn)購置商品住房，農(nóng)戶還可用土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。

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