重大執(zhí)法決定法制審核制度的推行進(jìn)路

侯孟君

摘 要：重大執(zhí)法決定法制審核制度是黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)在行政執(zhí)法領(lǐng)域推行的一項(xiàng)重大改革，其對(duì)于完善行政執(zhí)法程序、加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范行政執(zhí)法行為具有重要意義。鑒于制度推行伊始各地各部門(mén)理解不一，執(zhí)行上存在差異，因而明確制度要義、確定制度推行的實(shí)體要素和探索制度推行的程序保障尤為必要。本文認(rèn)為，重大執(zhí)法決定法制審核制度的推行，應(yīng)當(dāng)從法制審核的主體、范圍、內(nèi)容、程序、結(jié)論等方面確定其實(shí)體要素，以“一張清單”“一本手冊(cè)”“一套機(jī)制”為重點(diǎn)建立程序保障機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：重大執(zhí)法決定法制審核制度；實(shí)體要素；程序保障

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）10-0024-08

2016年12月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議審議通過(guò)了《推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)工作方案》），《試點(diǎn)工作方案》指出：行政執(zhí)法是政府實(shí)施法律法規(guī)、履行法定職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要方式。推行重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)重在合法行政，要確保每項(xiàng)重大執(zhí)法決定必須經(jīng)過(guò)合法性審查，守住法律底線。

推行重大執(zhí)法決定法制審核制度，是完善行政執(zhí)法程序、加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范行政執(zhí)法行為的重要舉措，是全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義，其主要目的在于把好重大執(zhí)法決定的“閘口”，保證重大執(zhí)法決定的合法性、有效性。重大執(zhí)法決定會(huì)涉及行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，甚至可能產(chǎn)生較大的社會(huì)影響，其一旦脫離法治軌道，就會(huì)變成亂作為、濫作為，既可能侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也會(huì)影響行政機(jī)關(guān)的公信力、執(zhí)行力。因此，推行重大執(zhí)法決定法制審核制度，各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要認(rèn)真落實(shí)《試點(diǎn)工作方案》，把握其中的要義，著力從明確制度推行的實(shí)體要素和探索制度推行的程序保障兩個(gè)維度主動(dòng)作為，積極推進(jìn)，以確保制度落到實(shí)處。

一、重大執(zhí)法決定法制審核制度概述

（一）重大執(zhí)法決定法制審核制度建立的背景

重大執(zhí)法決定法制審核制度的建立，是在黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革的總目標(biāo)的大背景下，深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的重要舉措，是在我國(guó)行政法學(xué)理論研究與政府銳意改革相契合的基礎(chǔ)上提出的一項(xiàng)政策要求。

⒈理論研究助推。隨著我國(guó)行政法學(xué)研究的發(fā)展，行政法學(xué)界不僅從行政法的基本概念架構(gòu)及法律制度著手，還致力于行政法的功能及運(yùn)作的研究；不僅從司法審查這一靜態(tài)視角來(lái)評(píng)判行政行為的結(jié)果，還從行政過(guò)程這一動(dòng)態(tài)角度來(lái)考察行政行為的過(guò)程，并由此強(qiáng)調(diào)，既要注重行政行為的合法性和合理性問(wèn)題，還要關(guān)注行政效率的提高和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

⒉政府自我規(guī)范。近年來(lái)，經(jīng)媒體曝光的行政執(zhí)法亂象在一定程度上影響了公眾對(duì)政府的信任度和滿意度。在我國(guó)深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，政府在建立健全有關(guān)制度方面積極作為，不斷提高運(yùn)用法治思維、法治方式解決問(wèn)題的能力，并逐步加強(qiáng)自我規(guī)范、自我約束，能夠避免執(zhí)法失范，從源頭上減少行政糾紛的發(fā)生。

（二）重大執(zhí)法決定法制審核制度的概念要義

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出，要“嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度”。這是“重大執(zhí)法決定法制審核制度”在國(guó)家層面政策文件中首次出現(xiàn)。2015年12月27日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）進(jìn)一步提出，要“嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定。”

重大執(zhí)法決定法制審核制度是要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出重大執(zhí)法決定前，由其法制機(jī)構(gòu)對(duì)承辦機(jī)構(gòu)草擬的執(zhí)法決定和相關(guān)材料進(jìn)行合法性及合理性審核，并出具書(shū)面審核意見(jiàn)供負(fù)責(zé)人參考的一種內(nèi)部監(jiān)督制度。該制度旨在保證重大執(zhí)法決定的合法、有效，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提升行政執(zhí)法公信力和執(zhí)行力，避免因違法或不當(dāng)執(zhí)法損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

（三）重大執(zhí)法決定法制審核制度的功能價(jià)值

⒈規(guī)范行政執(zhí)法，保障公民權(quán)益。從“合法性”維度來(lái)看，重大執(zhí)法決定法制審核制度具有規(guī)范行政執(zhí)法，保障公民權(quán)益的功能價(jià)值?！霸诿裰髦贫认拢姓膶?shí)質(zhì)是執(zhí)行人民的意志，而人民意志的集中體現(xiàn)是法律，故民主制度下的行政的實(shí)質(zhì)是執(zhí)法?！盵1]因此，依法行政的重心在于行政執(zhí)法。行政執(zhí)法在本質(zhì)上是對(duì)相關(guān)利益的調(diào)整和處理，而重大執(zhí)法決定往往關(guān)系到公民、法人和其他組織的切身利益，甚至涉及公共利益，有著較大的社會(huì)影響，為社會(huì)公眾所關(guān)注和關(guān)切。重大執(zhí)法決定法制審核制度的建立，在原有行政執(zhí)法內(nèi)部工作流程中嵌入對(duì)每個(gè)擬作出的重大執(zhí)法決定的合法性審查，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)處于進(jìn)行時(shí)的行政執(zhí)法活動(dòng)的規(guī)范，能夠切實(shí)保障公民權(quán)益和公共利益，實(shí)現(xiàn)依法行政、執(zhí)法為民的要旨。

⒉完善工作流程，提高執(zhí)法質(zhì)量。現(xiàn)代行政法治體系在傳統(tǒng)的“合法性考量”的基礎(chǔ)上還強(qiáng)調(diào)以“行政理性、行政民主化、行政效能”為價(jià)值指向的“最佳性考量”。[2]從“最佳性”維度來(lái)看，重大執(zhí)法決定法制審核制度是一種探索良好行政的制度設(shè)計(jì)，具有完善行政執(zhí)法程序、提高行政執(zhí)法質(zhì)量的功能價(jià)值?！耙婪ㄐ姓顬橛行У臋z測(cè)指標(biāo)是行政執(zhí)法的質(zhì)量。”[3]重大執(zhí)法決定法制審核制度的建立和推行，有利于進(jìn)一步優(yōu)化行政執(zhí)法內(nèi)部工作流程，提高行政執(zhí)法質(zhì)量?！俺绦蚬缘膶?shí)質(zhì)是排除恣意因素，保證決定的客觀正確。”[4]具體而言，重大執(zhí)法決定法制審核是在“業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)具體承辦——領(lǐng)導(dǎo)決策”這一行政執(zhí)法內(nèi)部流程中嵌入法制機(jī)構(gòu)的法制審核程序。即在領(lǐng)導(dǎo)決策之前，由法制機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)提出的執(zhí)法決定方案進(jìn)行法制審核，進(jìn)而在業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)之間建立一定程度的互相監(jiān)督、交互協(xié)商的工作機(jī)制，其有利于在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部形成必要的工作合力，改善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法工作的內(nèi)部質(zhì)量管理方式。且重大執(zhí)法決定法制審核環(huán)節(jié)的嵌入，沒(méi)有突破現(xiàn)有的行政執(zhí)法法定時(shí)限要求，不會(huì)影響相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法決定的時(shí)限期待，僅僅是通過(guò)調(diào)整行政執(zhí)法內(nèi)部工作流程中部分環(huán)節(jié)的時(shí)限設(shè)置來(lái)實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法內(nèi)部流程優(yōu)化和效率提升。endprint

（四）重大執(zhí)法決定法制審核制度推行的現(xiàn)狀

1.重視程度和推行進(jìn)度差異較大。雖然各省、自治區(qū)和直轄市在貫徹落實(shí)《決定》和《綱要》的黨政文件中都明確規(guī)定“嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度”，但在具體落實(shí)上，各地的重視程度和推行進(jìn)度不一。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，目前僅有遼寧、安徽、浙江、云南、甘肅、寧夏、江西、河北等地出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的制度規(guī)定，即《重大執(zhí)法決定法制審核辦法（規(guī)定）》。在法制審核制度的推進(jìn)方面，《浙江省建設(shè)法治政府（依法行政）工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于開(kāi)展2016年度法治政府建設(shè)（依法行政）考核評(píng)價(jià)工作的通知》（浙依組辦〔2016〕2號(hào)）將重大執(zhí)法決定法制審核制度建立和推進(jìn)情況納入內(nèi)部評(píng)價(jià)指標(biāo)，要求設(shè)區(qū)市政府、省級(jí)有關(guān)單位必須以政府文件、部門(mén)文件、會(huì)議等形式對(duì)執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度作出具體部署。

⒉立法層次參差不齊。有的地方出臺(tái)了地方政府規(guī)章，如甘肅；①有的地方出臺(tái)了行政規(guī)范性文件，如寧夏、江西、浙江、安徽、云南、遼寧、河北。②筆者認(rèn)為，目前，地方政府宜采取行政規(guī)范性文件的形式來(lái)推行法制審核制度。首先，不同的立法層次意味著不同的法律效力。具體而言，主要有以下兩個(gè)方面的原因：一方面，作為“行為規(guī)范”，無(wú)論規(guī)章還是規(guī)范性文件，行政機(jī)關(guān)均須遵照?qǐng)?zhí)行；另一方面，作為“裁判規(guī)范”，人民法院在審理行政案件時(shí)可以參照規(guī)章，而對(duì)于規(guī)范性文件，人民法院則可以根據(jù)公民、法人或者其他組織的請(qǐng)求對(duì)其進(jìn)行附帶性審查。其次，法制審核制度作為一項(xiàng)試點(diǎn)工作剛剛開(kāi)始推行，在立法層面不宜采取較高定位。國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年1月19日印發(fā)的《試點(diǎn)工作方案》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕14號(hào)）確定在天津市、河北省、安徽省、甘肅省、國(guó)土資源部以及呼和浩特市等32個(gè)省、直轄市、自治區(qū)和部門(mén)開(kāi)展試點(diǎn)工作，要求各試點(diǎn)省、直轄市、自治區(qū)和部門(mén)“緊密聯(lián)系實(shí)際，突出問(wèn)題導(dǎo)向，積極穩(wěn)妥實(shí)施，探索總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法”。

二、推行重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)體要素

推行重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)體要素是制度推行過(guò)程中需要明確的首要問(wèn)題，主要包括法制審核的主體、范圍、內(nèi)容、程序、結(jié)論?！对圏c(diǎn)工作方案》要求各試點(diǎn)省、自治區(qū)、直轄市和部門(mén)在重大執(zhí)法決定法制審核制度方面的工作任務(wù)即落實(shí)審核主體、確定審核范圍、明確審核內(nèi)容、細(xì)化審核程序。

（一）重大執(zhí)法決定法制審核的正當(dāng)主體

重大執(zhí)法決定法制審核制度的落實(shí)主體是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而審核工作的承擔(dān)主體是法制機(jī)構(gòu)?！对圏c(diǎn)工作方案》中明確試點(diǎn)單位的重大執(zhí)法決定法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本單位的重大執(zhí)法決定法制審核工作。法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法制審核工作，既是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的要求指向，也是其自身職能定位的應(yīng)然所在。但需要注意的是，此處的法制機(jī)構(gòu)應(yīng)作廣義理解，包括政府法制辦公室、政府部門(mén)政策法規(guī)處（科）室、法制員以及聘請(qǐng)的政府法律顧問(wèn)。①

首先，根據(jù)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的要求以及行政機(jī)關(guān)工作機(jī)制的特點(diǎn)，重大執(zhí)法決定法制審核的主體應(yīng)當(dāng)是法制機(jī)構(gòu)。重大執(zhí)法決定法制審核制度是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)其擬作出的重大執(zhí)法決定進(jìn)行審查、核實(shí)，即要求審核機(jī)構(gòu)和承辦機(jī)構(gòu)分開(kāi)，實(shí)行“查、審分離”，不能自辦自審。同時(shí)，重大執(zhí)法決定法制審核是嵌在行政執(zhí)法程序中的一個(gè)環(huán)節(jié)，是在行政執(zhí)法過(guò)程中進(jìn)行的監(jiān)督，屬于事中監(jiān)督。這種監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)部性要求重大執(zhí)法決定法制審核主體必須是設(shè)置在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)，且該機(jī)構(gòu)應(yīng)具備相當(dāng)程度的專(zhuān)業(yè)性，能夠?qū)π姓?zhí)法事項(xiàng)及決定的合法性問(wèn)題提出專(zhuān)業(yè)性意見(jiàn)。其次，法制機(jī)構(gòu)的職能定位也決定了其作為重大執(zhí)法決定法制審核主體的正當(dāng)性。政府法制機(jī)構(gòu)及其工作人員是政府法律顧問(wèn)的主體，服務(wù)和推進(jìn)依法行政是其工作職能的重要內(nèi)容。②而重大執(zhí)法決定法制審核是深入推進(jìn)依法行政、全面建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要舉措。據(jù)此，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)重大執(zhí)法決定法制審核工作職能的主體，其可以根據(jù)工作需要由政府法律顧問(wèn)提出審核意見(jiàn)。

（二）重大執(zhí)法決定法制審核的特定范圍

根據(jù)行政執(zhí)法的特性和重大執(zhí)法決定法制審核制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)指向，納入重大執(zhí)法決定法制審核的行政執(zhí)法決定是有限的、特定的，即“重大執(zhí)法決定”范圍限定的標(biāo)準(zhǔn)主要包含相對(duì)人權(quán)益影響、社會(huì)影響、具體情節(jié)等要素。之所以強(qiáng)調(diào)其范圍的特定性，原因有兩個(gè)：一是在理想化視角下，所有重大行政執(zhí)法決定均可以納入法制審核的范圍。按照現(xiàn)代行政法治精神的要求，行政機(jī)關(guān)作出的一切行政行為都必須符合法律規(guī)定，受到法律約束，不能與法律規(guī)定相抵觸。二是在實(shí)踐中，行政執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)平衡質(zhì)效與成本的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的背景下，“行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法應(yīng)以‘效率優(yōu)先，兼顧公正為原則，用足各種法律手段大膽執(zhí)法?！盵5]但任何行政活動(dòng)均需耗費(fèi)一定的行政成本，行政機(jī)關(guān)必須積極尋求行政質(zhì)效與行政成本的均衡點(diǎn)。適用簡(jiǎn)易程序、需要當(dāng)場(chǎng)作出的執(zhí)法決定，在實(shí)踐中通常采取的是事后監(jiān)督機(jī)制，即在法律規(guī)定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行備案，從而確保其合法、合理。

綜合考量上述要素，重大執(zhí)法決定法制審核的適用范圍主要包括：⑴行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證的；⑵當(dāng)事人、利害關(guān)系人的權(quán)益可能受到重大影響的；⑶當(dāng)事人、利害關(guān)系人人數(shù)較多或者爭(zhēng)議較大的；⑷行政執(zhí)法事項(xiàng)疑難、復(fù)雜等。囿于行政執(zhí)法種類(lèi)、領(lǐng)域、層級(jí)的多樣性以及具體執(zhí)法事項(xiàng)所面臨情勢(shì)的即時(shí)性、復(fù)雜性，上述范圍只是提供了一個(gè)基本的參考框架。因此，各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在推行重大執(zhí)法決定法制審核制度的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從本地、本部門(mén)的實(shí)際出發(fā)，結(jié)合執(zhí)法層級(jí)、執(zhí)法種類(lèi)、所屬領(lǐng)域、涉案金額、社會(huì)影響等因素，最終確定本機(jī)關(guān)的法制審核范圍。

（三）重大執(zhí)法決定法制審核的具體內(nèi)容

重大執(zhí)法決定法制審核的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵攝重大執(zhí)法決定的合法性與合理性。在合法性方面，法制審核的主要內(nèi)容包括：⑴執(zhí)法主體，即該行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否具有行政執(zhí)法主體資格，該行政執(zhí)法人員是否具有行政執(zhí)法資格；⑵管轄權(quán)限，即該事項(xiàng)是否屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍；⑶執(zhí)法程序，即案件辦理程序是否合法、正當(dāng)?shù)龋虎仁聦?shí)認(rèn)定，即案件的基本情況是否清楚，所收集的證據(jù)是否確鑿；⑸法律依據(jù)，即適用法律、法規(guī)、規(guī)章等依據(jù)是否正確。在合理性方面，法制審核應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注行政裁量權(quán)運(yùn)用是否適當(dāng)。重大執(zhí)法決定法制審核具體內(nèi)容的明確至少需要從如下兩個(gè)方面進(jìn)行考量。首先，行政法基本原則是重大執(zhí)法決定法制審核內(nèi)容的法理依據(jù)。目前，行政法基本原則尚無(wú)統(tǒng)一表述，但均強(qiáng)調(diào)行政行為應(yīng)當(dāng)合法、合理，①因而行政執(zhí)法行為理應(yīng)遵循合法、合理的行政法基本原則。合法行政原則要求行政執(zhí)法權(quán)力來(lái)源合法以及行政執(zhí)法行為必須符合法律規(guī)定；合理行政原則要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，在行使裁量權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要和適當(dāng)。[6]其次，司法審查“有效射程”是重大執(zhí)法決定法制審核內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)面對(duì)。我國(guó)新《行政訴訟法》在撤銷(xiāo)判決的適用情形②中的前五項(xiàng)屬于人民法院對(duì)行政行為的合法性審查，第六項(xiàng)“明顯不當(dāng)?shù)摹鼻樾问切抻啎r(shí)所增加的情形，屬于人民法院對(duì)行政行為的合理性和適當(dāng)性審查。鑒于大多數(shù)行政行為具有一定的裁量空間，因而人民法院在審理行政行為的合法性時(shí)不可避免地會(huì)遇到行政行為的合理性和適當(dāng)性問(wèn)題，且合理性和適當(dāng)性問(wèn)題的解決也會(huì)影響行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。因此，人民法院認(rèn)為有必要增加對(duì)行政行為的合理性和適當(dāng)性審查。[7]法制審核作為上游的行政過(guò)程，應(yīng)當(dāng)對(duì)下游的司法審查予以必要的回應(yīng)。endprint

（四）重大執(zhí)法決定法制審核的程序機(jī)理

良好的行政優(yōu)于不當(dāng)行政之事后救濟(jì)?！艾F(xiàn)代行政法下的正當(dāng)法律程序應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為關(guān)注于行政決定作出的過(guò)程，在一個(gè)可控的程序過(guò)程中協(xié)調(diào)行政關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政法的任務(wù)。”[8]重大執(zhí)法決定法制審核作為行政執(zhí)法內(nèi)部工作流程中的一個(gè)環(huán)節(jié)的制度化形式，是正當(dāng)法律程序?qū)π姓?zhí)法決定作出過(guò)程的一種關(guān)注，是一種具有事中性的行政執(zhí)法監(jiān)督程序，屬于行政程序的組成部分。

“在完善行政執(zhí)法監(jiān)督程序方面，特別要引起注意的是必須將監(jiān)督置于行政執(zhí)法工作的整個(gè)過(guò)程中。”[9]作為一種事中監(jiān)督，重大執(zhí)法決定法制審核具有過(guò)程性和及時(shí)性的優(yōu)勢(shì)，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并予以糾正或補(bǔ)救，能夠彌補(bǔ)已有的行政執(zhí)法事后監(jiān)督機(jī)制（包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督）所固有的結(jié)果性和滯后性等不足，從而與其形成監(jiān)督合力，有效促進(jìn)行政執(zhí)法活動(dòng)的合法、有效。因此，立足程序功能意義，重大執(zhí)法決定法制審核制度這一事中程序在設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)考慮如何保證重大執(zhí)法決定的依法依規(guī)、客觀正確，并在此基礎(chǔ)上著力提高行政執(zhí)法質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法目的和任務(wù)。

（五）重大執(zhí)法決定法制審核的意見(jiàn)結(jié)論

法制機(jī)構(gòu)出具的審核意見(jiàn)在效力上不具有決定性，僅僅是為承辦行政執(zhí)法事項(xiàng)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和決策機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人提供參考；不但決策機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人可以當(dāng)然否決審核意見(jiàn)，而且業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)也可以在有充分正當(dāng)理由的情況下對(duì)審核意見(jiàn)持不同看法而不予采納。

首先，重大執(zhí)法決定法制審核的本義在于對(duì)事實(shí)和法理的審查核實(shí)，無(wú)關(guān)處理或者決定。從語(yǔ)義解釋上看，“審核”一詞即“審查核對(duì)”，即審核主體只有審查核實(shí)、分析研判的職能，而無(wú)處理和決定的權(quán)力。同理，重大執(zhí)法決定法制審核則是由法制機(jī)構(gòu)對(duì)承辦機(jī)構(gòu)的證據(jù)材料的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)，對(duì)其適用法律、遵循程序的準(zhǔn)確性進(jìn)行審查。因而法制機(jī)構(gòu)出具的法制審核意見(jiàn)僅具有參考性，并不具有決定效力。

其次，行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，法制機(jī)構(gòu)只是行政首長(zhǎng)的參謀助手。行政首長(zhǎng)對(duì)本機(jī)關(guān)的工作擁有最終決策權(quán)并為此承擔(dān)相應(yīng)主體責(zé)任。[10]并且按照有關(guān)規(guī)定，某些重大行政執(zhí)法決定的作出還必須經(jīng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)集體討論。①如果重大執(zhí)法決定法制審核意見(jiàn)具有決定效力的話，勢(shì)必與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相沖突。因此，重大執(zhí)法決定法制審核后，不論承辦機(jī)構(gòu)的辦理意見(jiàn)與法制機(jī)構(gòu)的法制審核意見(jiàn)是否一致，均應(yīng)提交給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批，由負(fù)責(zé)人作出最后決定。

再次，行政執(zhí)法事項(xiàng)是由業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)為主負(fù)責(zé)，法制機(jī)構(gòu)只是業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的協(xié)作伙伴。行政執(zhí)法的質(zhì)量取決于事實(shí)認(rèn)定、法律適用、程序執(zhí)行等是否合法、合理，而這些方面的工作主要由業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。一方面，由于介入相對(duì)滯后、人員力量不足，且原則上既不宜自行或重作調(diào)查取證，也不允許審核時(shí)間過(guò)久，因而法制審核只能是在業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)給出的基本判斷、事實(shí)和依據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?nèi)部審核，所出具的審核意見(jiàn)只能做到盡量全面、深入、完整、準(zhǔn)確，不宜求全責(zé)備，否則，對(duì)法制機(jī)構(gòu)而言既不公平也不合理。也正因?yàn)槿绱?，?duì)重大執(zhí)法決定法制審核意見(jiàn)不宜賦予其決定性效力，其作用主要還是為業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善執(zhí)法決定方案提供協(xié)助和參考。另一方面，若給予法制審核過(guò)高、過(guò)大的地位、作用及效力，既可能造成業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)與法制機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清、相互推諉扯皮，產(chǎn)生不必要的矛盾和抵觸情緒，也容易形成業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)法制機(jī)構(gòu)的依賴(lài)心理或者產(chǎn)生“怠政”“甩包袱”等不良傾向，這不利于業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)法能力的提升。從某種意義上講，我們所追求的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是讓每一個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)都成為“法制機(jī)構(gòu)”，每一名執(zhí)法人員都成為“法制員”，而不是讓法制機(jī)構(gòu)（法制員）去替代業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)（執(zhí)法人員）。

三、推行重大執(zhí)法決定法制審核制度的程序保障

對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，重大執(zhí)法決定法制審核制度還是一項(xiàng)新制度，在具體實(shí)施的思路、環(huán)節(jié)、方式、方法等方面尚需不斷摸索和求證，加之各地、各系統(tǒng)情況不一、基礎(chǔ)不同，所以，目前部分地方已出臺(tái)的《重大執(zhí)法決定法制審核辦法（規(guī)定）》多是原則性和“粗線條”的，因而具體的操作辦法還應(yīng)由各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)研究制定。這就要求各地各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)從本機(jī)關(guān)的實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步細(xì)化審核范圍，明確審核時(shí)限和流程，落實(shí)審核責(zé)任。筆者認(rèn)為可以從以下三個(gè)方面入手，即探索“三個(gè)一”的工作路徑，建立健全推進(jìn)重大執(zhí)法決定法制審核制度的程序保障。

（一）列明“一張清單”

如前所述，對(duì)納入法制審核范圍的重大執(zhí)法決定，已出臺(tái)的審核辦法均規(guī)定得比較籠統(tǒng)，這張清單就是要解決“哪些事項(xiàng)納入審核”的問(wèn)題。在具體操作上，各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以先對(duì)本機(jī)關(guān)執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件進(jìn)行梳理，對(duì)照審核辦法中提出的幾類(lèi)情形，綜合考慮本機(jī)關(guān)實(shí)際情況，包括業(yè)務(wù)承辦機(jī)構(gòu)、法制機(jī)構(gòu)的人員力量和能力等因素，具體確定本機(jī)關(guān)的審核范圍。需要注意的是：首先，凡法律、法規(guī)、規(guī)章及上級(jí)機(jī)關(guān)明確要求經(jīng)法制審核的重大行政執(zhí)法決定，各地、各部門(mén)必須將其納入審核范圍；其次，縣級(jí)以上人民政府作出的重大行政執(zhí)法決定，因其作出主體的特殊性，原則上都屬于重大執(zhí)法決定，具體事項(xiàng)范圍可先由有關(guān)主管部門(mén)提出，由同級(jí)法制機(jī)構(gòu)審核并由政府辦公室（廳）確定；再次，法制審核本質(zhì)上是一種內(nèi)部監(jiān)督程序，對(duì)外并不產(chǎn)生法律效果，所以清單內(nèi)容只在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部公開(kāi)即可。

（二）制訂“一本手冊(cè)”

手冊(cè)要解決的是對(duì)重大執(zhí)法決定進(jìn)行具體審核時(shí)，如何把握“審什么、怎么審”的問(wèn)題。換言之，“審什么”就是要明確法制機(jī)構(gòu)在具體審核中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)要從哪些方面、環(huán)節(jié)或角度進(jìn)行審視、分析和判斷，并提出相應(yīng)的意見(jiàn)和建議；“怎么審”就是要明確審核的具體工作流程、方式、時(shí)限，包括業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)與法制機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)與政府辦公室（廳）之間的工作流程和要求（包括材料的提交、接收和意見(jiàn)的提出、溝通等）。但在涉及到不同執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法事項(xiàng)時(shí)，法制審核“審什么、怎么審”的具體內(nèi)容、流程和要求并不完全一致，這就需要加強(qiáng)研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分門(mén)別類(lèi)地進(jìn)行規(guī)范，并探索制訂相關(guān)操作流程。endprint

（三）建立“一套機(jī)制”

重大執(zhí)法決定法制審核是法制機(jī)構(gòu)面臨的一項(xiàng)新任務(wù)、新挑戰(zhàn)， 如何承擔(dān)好這一責(zé)任、應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)、緩解其中的壓力，關(guān)鍵是要拓寬思路，注重建立健全相關(guān)的機(jī)制，善于借助外力。一方面，要抓緊建立健全政府法制機(jī)構(gòu)與政府辦公室（廳）、法制機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)并密切協(xié)作的工作機(jī)制，形成職責(zé)明確、各就其位，運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范、協(xié)調(diào)有力的工作格局。各級(jí)法制機(jī)構(gòu)既要積極、主動(dòng)地向本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)作好匯報(bào)，爭(zhēng)取得到其對(duì)自身工作更多的理解、支持，同時(shí)也要積極、主動(dòng)地與政府辦公室（廳）、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通、商量，增進(jìn)相互信任，取得更多共識(shí)，尤其在具體審核中要特別注意方式、方法，避免不必要的矛盾和爭(zhēng)議。另一方面，要用足用好已聘請(qǐng)的政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍，充分發(fā)揮他們的作用；在審核過(guò)程中涉及專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的問(wèn)題時(shí)，要通過(guò)召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)等方式，積極吸納相關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者，請(qǐng)他們建言獻(xiàn)策，共同把好法制審核關(guān)，當(dāng)好領(lǐng)導(dǎo)的參謀助手。

總之，重大執(zhí)法決定法制審核制度的建立，既利于充分保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益以及公共利益，也利于切實(shí)保障行政執(zhí)法決定的合法性、有效性并提高行政執(zhí)法活動(dòng)的質(zhì)效?？梢哉f(shuō)，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法基本原則的良好遵循，是對(duì)行政執(zhí)法法定程序的健全完善以及對(duì)行政執(zhí)法事中監(jiān)督的有效強(qiáng)化，有益于促進(jìn)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。但一項(xiàng)制度的執(zhí)行情況和實(shí)施效果如何，有賴(lài)于實(shí)踐中的每一個(gè)具體環(huán)節(jié)和各方面的現(xiàn)實(shí)因素。關(guān)于重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施效果還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)，而其本身存在的一些問(wèn)題如根據(jù)不同的執(zhí)法類(lèi)別如何界定重大執(zhí)法決定的范圍，如何明確劃定法制機(jī)構(gòu)、承辦機(jī)構(gòu)以及負(fù)責(zé)人之間的法律責(zé)任等，也有待進(jìn)一步探究。這樣，該制度在推進(jìn)過(guò)程中才能日趨完善。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）endprint