政府治理模式與部門間協(xié)調(diào)機(jī)制研究

毛彩菊

摘 要：部門間的協(xié)調(diào)與配合是政府組織有效運(yùn)行的重要條件。部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制從總體上說(shuō)可以分為結(jié)構(gòu)化協(xié)調(diào)、自主平行協(xié)調(diào)和等級(jí)協(xié)調(diào)三種類型，而在不同的政府治理模式下部門間協(xié)調(diào)機(jī)制也有不同的表現(xiàn)。在科層化政府治理模式下，等級(jí)協(xié)調(diào)是一種最常用、最重要的協(xié)調(diào)機(jī)制，自主平行協(xié)調(diào)機(jī)制較少使用，結(jié)構(gòu)化協(xié)調(diào)機(jī)制則表現(xiàn)為大部制的建立；在市場(chǎng)化政府治理模式下，不管是等級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制還是自主平行協(xié)調(diào)機(jī)制，都遵循經(jīng)濟(jì)性原則，結(jié)構(gòu)化協(xié)調(diào)機(jī)制表現(xiàn)為執(zhí)行局的建立；在網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式下，自主平行協(xié)調(diào)是主要的協(xié)調(diào)機(jī)制，權(quán)力不再通過(guò)強(qiáng)制的手段發(fā)揮作用，結(jié)構(gòu)化協(xié)調(diào)機(jī)制表現(xiàn)為無(wú)縫隙政府、電子政府以及政府流程再造和任務(wù)小組的大量建立。

關(guān) 鍵 詞：政府治理模式；部門間協(xié)調(diào)機(jī)制；結(jié)構(gòu)化協(xié)調(diào)機(jī)制；自主平行協(xié)調(diào)機(jī)制；等級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）10-0009-09

部門間的相互協(xié)調(diào)與配合是任何組織有效運(yùn)行的重要條件，但在現(xiàn)實(shí)中，部門間協(xié)調(diào)不暢的現(xiàn)象依然存在，協(xié)調(diào)難已成為影響組織效率的一大難題。對(duì)于政府組織來(lái)說(shuō)，也同樣面臨著部門間協(xié)調(diào)難的問(wèn)題。這種難題不僅造成了行政資源的浪費(fèi)，還影響了政府有效公共服務(wù)的提供。因此，研究政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制這一問(wèn)題具有重要意義。

一、政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的類型

馬奇和西蒙認(rèn)為，所謂部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，就是對(duì)組織內(nèi)基于專業(yè)化分工而產(chǎn)生的任務(wù)、資源分配情況進(jìn)行協(xié)調(diào)的一系列制度的總和。這些協(xié)調(diào)機(jī)制包括三種協(xié)調(diào)形式：規(guī)則、計(jì)劃和相互調(diào)整。[1]湯普森則在馬奇和西蒙研究的基礎(chǔ)上將部門化和等級(jí)制作為組織協(xié)調(diào)機(jī)制中的兩種類型。等級(jí)制的協(xié)調(diào)通過(guò)建立聯(lián)絡(luò)職位、專家委員會(huì)以及特遣隊(duì)或項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)來(lái)完成。[2]明茨伯格在此基礎(chǔ)上劃分了六種不同的協(xié)調(diào)機(jī)制：互相調(diào)整、直接監(jiān)督、流程標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)化、技巧標(biāo)準(zhǔn)化、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)化。[3]

其中，湯普森認(rèn)為，部門間之所以需要協(xié)調(diào)，是因?yàn)樗鼈兙哂邢嗷ヒ蕾囆?。部門間的相互依賴可以分為三種類型：集合的相互依賴、序列的相互依賴以及互惠的相互依賴。[4]湯普森還認(rèn)為，在集合的相互依賴中，由于職位之間沒(méi)有直接聯(lián)系，因此他們之間協(xié)調(diào)的最好方式就是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化來(lái)實(shí)現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)化也就是給每種職位確定具體的職位職責(zé)，確保部門之間的任務(wù)清晰。序列的相互依賴則比集合的相互依賴程度要強(qiáng)，它是指部門之間具有直接的相互依賴關(guān)系，并且這種依賴可以準(zhǔn)確定位，依賴的順序也可以確定。在這種情況下需要通過(guò)計(jì)劃的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)部門間的協(xié)調(diào)?；セ莸南嗷ヒ蕾噭t是指每個(gè)部門的產(chǎn)出都將成為其他部門投入的情形，這種情況下的相互依賴關(guān)系是最為復(fù)雜的，即每一部門和其他部門的依賴關(guān)系都具有很強(qiáng)的偶然性。因此，并不是通過(guò)預(yù)先的計(jì)劃就可以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的，最好的協(xié)調(diào)則是通過(guò)相互調(diào)整來(lái)進(jìn)行，這就要求各部門之間應(yīng)進(jìn)行各種信息的傳遞，也就是說(shuō)，各個(gè)部門之間信息的相互溝通對(duì)于協(xié)調(diào)來(lái)說(shuō)非常重要。在這里，湯普森提出了三種協(xié)調(diào)手段，即標(biāo)準(zhǔn)化、計(jì)劃和相互協(xié)調(diào)。

筆者認(rèn)為，湯普森提出的協(xié)調(diào)機(jī)制可以分為兩大類：一類是結(jié)構(gòu)化協(xié)調(diào)機(jī)制，一類是相互調(diào)整協(xié)調(diào)機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，可以將政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制分為結(jié)構(gòu)化協(xié)調(diào)、自主平行協(xié)調(diào)和等級(jí)協(xié)調(diào)三種類型。結(jié)構(gòu)化協(xié)調(diào)機(jī)制是指通過(guò)重新界定部門間的職責(zé)范圍、改變部門的組織形式等為改變部門間相互依賴關(guān)系的途徑而進(jìn)行的協(xié)調(diào)；自主平行協(xié)調(diào)機(jī)制則是指通過(guò)橫向部門間的彼此溝通而進(jìn)行的協(xié)調(diào)；等級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制是指通過(guò)第三方——等級(jí)權(quán)威來(lái)進(jìn)行的協(xié)調(diào)。

二、政府治理模式與部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的總體特征

政府治理模式對(duì)部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制會(huì)產(chǎn)生重要影響。通過(guò)對(duì)行政學(xué)理論的回顧，本文將政府治理模式分為科層化模式、市場(chǎng)化模式和網(wǎng)絡(luò)化模式三種類型，并認(rèn)為每一治理模式下部門間的具體協(xié)調(diào)機(jī)制都有不同的表現(xiàn)。

科層化政府模式的組織結(jié)構(gòu)是一種剛性組織結(jié)構(gòu)。[5]剛性組織結(jié)構(gòu)建立在權(quán)力的理性支配方式之上，其特征是：⑴政府與社會(huì)相互隔離，政府組織處于自我封閉狀態(tài)，政府部門與外界溝通很少；⑵政府組織中的信息流動(dòng)以等級(jí)鏈為依據(jù)；⑶政府組織中只有以職能為劃分依據(jù)的各種部門，平級(jí)部門之間的溝通通過(guò)上級(jí)部門來(lái)進(jìn)行；⑷政府組織的決策執(zhí)行功能往往集中在一起；⑸組織結(jié)構(gòu)實(shí)行專業(yè)分工的直線職能結(jié)構(gòu)，職能結(jié)構(gòu)按專業(yè)分工形成，下級(jí)既要服從上級(jí)主管的指揮，也要聽從上級(jí)職能部門的命令；⑹組織的權(quán)力集中于上級(jí)。不管組織結(jié)構(gòu)中的職能具體劃分有何不同，處于權(quán)力頂端的部門對(duì)其他部門的決策與行動(dòng)都具有相當(dāng)?shù)目刂茩?quán)；⑺下級(jí)主要是負(fù)責(zé)執(zhí)行，很少參與決策；⑻政府內(nèi)部上級(jí)很少向下級(jí)分權(quán)，政府也很少向外部分權(quán)。

在新公共管理時(shí)期，政府普遍運(yùn)用企業(yè)的管理方法來(lái)對(duì)自身結(jié)構(gòu)和管理進(jìn)行改革，與傳統(tǒng)公共行政時(shí)期相比，新公共管理時(shí)期政府的組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了如下變化：⑴政府組織開始從封閉走向開放，政府與社會(huì)開始融合，如政府實(shí)現(xiàn)了向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，也即是說(shuō)，市場(chǎng)開始參與部分公共服務(wù)的提供；⑵政府組織中出現(xiàn)了大量的獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)——執(zhí)行局，通過(guò)成立執(zhí)行局，政府的決策和執(zhí)行功能開始分開，同時(shí)，政府組織結(jié)構(gòu)開始多元化；⑶政府組織中的信息流動(dòng)以等級(jí)鏈為主，但由于信息技術(shù)的出現(xiàn)，信息的橫向流動(dòng)日益頻繁；⑷政府內(nèi)部形成了部門間的契約關(guān)系；⑸向下分權(quán)，官僚體系更加扁平化。

在網(wǎng)絡(luò)治理時(shí)期，政府組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)表現(xiàn)為：⑴政府與社會(huì)之間形成了依存關(guān)系，政府已成為社會(huì)中的一種公共組織，其特殊身份的色彩越來(lái)越淡，政府與社會(huì)的合作治理成為趨勢(shì)；⑵政府的組織結(jié)構(gòu)是一種更為彈性、有機(jī)式、多元化的組織結(jié)構(gòu)，各種臨時(shí)性的小組、跨部門團(tuán)隊(duì)大量出現(xiàn)；⑶權(quán)力結(jié)構(gòu)更加分散化，強(qiáng)調(diào)信息和知識(shí)的共享而非控制；⑷權(quán)力的來(lái)源更依賴于知識(shí)，而不僅僅是專門的職位；⑸更加注重橫向部門之間的聯(lián)系，更加注重規(guī)則的適應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)持續(xù)的變革與創(chuàng)新。

筆者認(rèn)為，在不同的政府治理模式下，結(jié)構(gòu)化協(xié)調(diào)、自主平行協(xié)調(diào)、等級(jí)協(xié)調(diào)這三種協(xié)調(diào)機(jī)制在具體運(yùn)作上存在不同之處（見下表）。endprint

三、科層化政府治理模式下的政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制

科層化政府治理模式對(duì)政府組織的假設(shè)是理性機(jī)械系統(tǒng)，即認(rèn)為各職能部門存在的目的就是為了整體的組織目標(biāo)，它們沒(méi)有單獨(dú)的利益，也沒(méi)有獨(dú)立的主體地位。而且，由于科層化政府治理模式強(qiáng)調(diào)上下級(jí)部門之間的等級(jí)關(guān)系，因此，它主張通過(guò)直接的命令控制來(lái)實(shí)現(xiàn)部門間的協(xié)調(diào)。在科層化政府治理模式下，等級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制是一種最常用、最重要的協(xié)調(diào)機(jī)制，具體包括通過(guò)建立專委會(huì)、成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、通過(guò)法律直接規(guī)定部門間的行政協(xié)助義務(wù)以及通過(guò)意識(shí)形態(tài)進(jìn)行協(xié)調(diào)四種途徑。在科層化政府治理模式下，政府部門間是一種任務(wù)關(guān)系，它們平時(shí)的接觸主要以完成組織任務(wù)為指導(dǎo)，而且，科層化政府治理模式并不主張平行部門間的直接溝通，因此，自主平行協(xié)調(diào)機(jī)制在這種模式下是比較少見的，其具體表現(xiàn)也僅僅是象征性的文書溝通以及邀請(qǐng)對(duì)方派員參加相關(guān)會(huì)議等，其目的只是進(jìn)行單方面的信息傳遞，并不是彼此之間的實(shí)質(zhì)溝通和協(xié)商?？茖踊卫砟Ｊ较碌慕Y(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制主要表現(xiàn)為大部制的建立。大部制的建立實(shí)際上是將部門外平行關(guān)系轉(zhuǎn)換為部門內(nèi)的等級(jí)關(guān)系，最終還是通過(guò)等級(jí)權(quán)威對(duì)部門間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，在科層化政府治理模式下，部門間的協(xié)調(diào)具有以下特點(diǎn)：

⒈科層化政府治理模式主張通過(guò)權(quán)力集中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。在科層化政府治理模式下，無(wú)論是進(jìn)行機(jī)構(gòu)“同類項(xiàng)合并”的大部制改革，還是建立專委會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組等，其實(shí)質(zhì)都是希望通過(guò)權(quán)力的相對(duì)集中來(lái)實(shí)現(xiàn)部門間的協(xié)調(diào)。由于上下級(jí)之間的權(quán)力不對(duì)等本身就是科層制的一個(gè)重要特征，因此，通過(guò)集中權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)也往往被視為一個(gè)有效的協(xié)調(diào)手段。但是，這樣的協(xié)調(diào)必須建立在下級(jí)服從的基礎(chǔ)之上。也就是說(shuō)，只有當(dāng)下級(jí)認(rèn)可并絕對(duì)服從這種集中的權(quán)力時(shí)，這種協(xié)調(diào)才會(huì)發(fā)揮作用。但是，這樣一種強(qiáng)權(quán)的模式并不適應(yīng)越來(lái)越民主化和網(wǎng)絡(luò)化的政府治理現(xiàn)實(shí)。

⒉科層化政府治理模式下的協(xié)調(diào)建立在封閉、理性的組織理論基礎(chǔ)之上。從組織學(xué)的視角來(lái)看，科層化政府治理模式是建立在封閉的、理性的組織理論基礎(chǔ)上的，這種組織理論具有如下假設(shè)特征：⑴假設(shè)組織具有工具性本質(zhì)，其功能就是實(shí)現(xiàn)組織預(yù)設(shè)的、外源的、固定化的目標(biāo)；而且，還同時(shí)假設(shè)這些目標(biāo)具有無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性的理性，將每一類的越軌行為都標(biāo)識(shí)為非理性的行為；⑵假設(shè)組織具有統(tǒng)一性和凝聚力，組織被認(rèn)為是一種同質(zhì)的、團(tuán)結(jié)一致的整體，它將其理性強(qiáng)加于它的成員的行為之上。而且，它能成功地強(qiáng)迫它的成員敬重種種規(guī)則、角色以及在其形式結(jié)構(gòu)之中可以預(yù)測(cè)到的各種關(guān)系。所以，組織內(nèi)部不會(huì)發(fā)生沖突，因?yàn)樗械某蓡T都為同樣的先在的觀念和同樣的價(jià)值所引導(dǎo)；⑶假設(shè)組織具有清晰的、沒(méi)有歧義的、劃分明確的正式邊界，它能明白無(wú)疑地將組織的內(nèi)在功能與外在的事件區(qū)別開來(lái)；這種邊界確保外在事件對(duì)組織的內(nèi)部不造成任何壓力，除非組織的掌管者將它們拿來(lái)對(duì)組織進(jìn)行干預(yù)。[6]也就是說(shuō)，只有假設(shè)組織才是實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的工具、組織及其成員沒(méi)有獨(dú)立利益、都按組織規(guī)則進(jìn)行行為選擇、組織不受外部影響時(shí)，這種模式才是有效的。而在人際關(guān)系學(xué)派看來(lái)，組織成員的愿望和動(dòng)機(jī)是多重的、易變的而且可能是矛盾沖突的，這些愿望和動(dòng)機(jī)與組織目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和正式規(guī)則所應(yīng)該表現(xiàn)出的經(jīng)濟(jì)理性也可能是相互角逐和沖突的。組織不再是齒輪咬合緊密、組裝完備、只需一種簡(jiǎn)單的理性就能協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器，而是一個(gè)高度抽象的、極為復(fù)雜的和充滿沖突的存在。[7]費(fèi)埃德伯格認(rèn)為，無(wú)論是把組織視為統(tǒng)一、聚合工具的經(jīng)典組織模型，還是?？略凇侗O(jiān)視與懲罰》中所設(shè)計(jì)的全景監(jiān)獄模式，在現(xiàn)實(shí)中都是不存在的。組織從來(lái)不像理論編造出來(lái)的那樣僵化、馴良和封閉。[8]組織成員的行為也并不會(huì)完全遵循組織的規(guī)則設(shè)計(jì)，組織的各部分及其成員都會(huì)有自己的獨(dú)立利益，它們并不只是機(jī)械地執(zhí)行組織的命令。因此，如果一個(gè)部門內(nèi)部其成員之間存在巨大的利益差異，組織不能滿足其成員的利益追求，那么，這種高度依賴于等級(jí)權(quán)威的協(xié)調(diào)方式就有面臨失敗的可能。

⒊科層化政府治理模式下的過(guò)度集權(quán)會(huì)導(dǎo)致沒(méi)有活力的協(xié)調(diào)。由于科層化政府治理模式試圖通過(guò)上級(jí)的權(quán)威進(jìn)行協(xié)調(diào)，因此，一般說(shuō)來(lái)，它不主張下級(jí)部門的獨(dú)立自主，而是希望將所有的部門活動(dòng)都納入上級(jí)統(tǒng)一的決策規(guī)劃中。通過(guò)這種自上而下的決策規(guī)劃，能夠使各部門在大政方針上保持一致，高層也能預(yù)先獲知各部門的打算，這樣就能對(duì)各部門在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)的行為進(jìn)行框定?？梢哉f(shuō)，這樣的協(xié)調(diào)是一種集權(quán)式的協(xié)調(diào)。如果等級(jí)權(quán)威非常有力量，那么，科層化政府治理模式下的部門間協(xié)調(diào)問(wèn)題往往不太突出。這來(lái)源于以下兩點(diǎn)理由：一是各部門自我權(quán)限比較小，整個(gè)行政組織體系通過(guò)權(quán)力頂端像一把大傘把各部門統(tǒng)合起來(lái)；二是即使部門間有沖突，也能通過(guò)強(qiáng)有力的權(quán)力模式進(jìn)行協(xié)調(diào)。布勞和斯科特認(rèn)為，在官僚制中，下級(jí)遇到問(wèn)題首先想到的是尋求上級(jí)的幫助，而不是和平級(jí)之間的交流。人們都傾向于同比自己等級(jí)地位高的人交流，這一趨勢(shì)加劇了上級(jí)權(quán)威的行使。[9]在這樣一個(gè)體系中，不需要信任、社會(huì)資本和非正式的社會(huì)規(guī)范：每個(gè)人都知道自己的崗位在哪兒，怎樣工作，什么時(shí)候休息，也不需要他們表現(xiàn)出絲毫的創(chuàng)造力和判斷力。人們純粹是受個(gè)人動(dòng)機(jī)的激發(fā)，或者為了獎(jiǎng)賞，或者受到懲罰。[10]但是，這樣的協(xié)調(diào)是一種機(jī)械的、沒(méi)有活力的協(xié)調(diào)。它建立在組織成員完全服從、沒(méi)有自主性的基礎(chǔ)之上。如奧斯特羅姆就曾尖銳地指出，官僚制把公民變成依附性群眾，使其政治主子變成軟弱無(wú)力的外行。[11]金太軍也認(rèn)為，在官僚制中，為了高效率地完成組織目標(biāo)，人與人之間如工具般地相互操縱。個(gè)人出于慣性服從工作程序，失去了自我反思和自我了解的主體意識(shí)，導(dǎo)致缺乏創(chuàng)造精神和行政人格的健康發(fā)展，成為“效率機(jī)器人”。[12]張康之則形象地指出，官僚制片面地強(qiáng)調(diào)科學(xué)性和不計(jì)效率的意義，在片面地追求效率的科學(xué)設(shè)計(jì)中很快地走入了一個(gè)死胡同。[13]而且這種高壓下的協(xié)調(diào)還會(huì)暗藏“不協(xié)調(diào)”的因子。如理查德·諾曼就認(rèn)為，靠集權(quán)控制實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果是對(duì)管理和領(lǐng)導(dǎo)的持續(xù)挑戰(zhàn)，因?yàn)槊總€(gè)組織都要在中央控制的欲望和個(gè)人自治的壓力之間尋求平衡。在官僚層級(jí)中，高層管理者試圖開發(fā)出統(tǒng)一的任務(wù)或者戰(zhàn)略目標(biāo)，利用命令和條例等方式創(chuàng)造“向心力”；反過(guò)來(lái)，中層管理者則希望通過(guò)自治產(chǎn)生“離心力”，將組織推向“諸侯割據(jù)”的境地。過(guò)度的集權(quán)控制會(huì)減少那些與公民和客戶直接打交道的人的自由裁量權(quán)，這就會(huì)出現(xiàn)遇事層層審批、回應(yīng)速度緩慢和“這不是我的職責(zé)所在”等推卸責(zé)任的問(wèn)題。[14]endprint

四、市場(chǎng)化政府治理模式下的政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制

市場(chǎng)化政府治理模式對(duì)政府部門的假設(shè)是理性經(jīng)濟(jì)人，因此，其主張通過(guò)各種經(jīng)濟(jì)刺激手段對(duì)部門間關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。在市場(chǎng)化政府治理模式下，不管是等級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制還是自主平行協(xié)調(diào)機(jī)制，都遵循經(jīng)濟(jì)性原則。在等級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制上，等級(jí)權(quán)威發(fā)揮作用的方式開始轉(zhuǎn)變，不再是生硬的命令控制，而是通過(guò)各種經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理手段對(duì)部門間行為進(jìn)行引導(dǎo)，主要表現(xiàn)為財(cái)政部門與各部門間各種公共服務(wù)協(xié)議、財(cái)務(wù)改進(jìn)計(jì)劃、績(jī)效管理目標(biāo)的簽訂和達(dá)成。在自主平行協(xié)調(diào)方面，由于部門間是一種利益關(guān)系，它們也通過(guò)各種部門間協(xié)議進(jìn)行協(xié)調(diào)，而且，這種部門間協(xié)議主要是基于經(jīng)濟(jì)的考慮。市場(chǎng)化政府治理模式主張用小型化的部門來(lái)代替大型組織，因此，反映在結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)上就是各種執(zhí)行局的建立。執(zhí)行局的建立可以使政府決策部門專注于公共政策的制定。因此，其可以實(shí)現(xiàn)部門間更好的協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，在市場(chǎng)化政府治理模式下，部門間協(xié)調(diào)具有以下特點(diǎn)：

⒈市場(chǎng)化政府治理模式主張通過(guò)自由交換與競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。在科層化政府治理模式下，政府的決策自上而下地制定，各部門的任務(wù)就是執(zhí)行既有的政策。因此，自上而下的計(jì)劃、規(guī)劃是部門間協(xié)調(diào)的有效手段。而在市場(chǎng)化政府治理模式下，部門間協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)則是自由交換和競(jìng)爭(zhēng)。自由交換運(yùn)用的是價(jià)格機(jī)制，當(dāng)價(jià)格能為雙方接受時(shí)，自由交換自然達(dá)成。比如部門間的信息共享，如果只是通過(guò)強(qiáng)制的辦法要求部門之間共享信息，那么，遭遇的往往是失敗。因?yàn)樾畔?duì)于每一個(gè)部門來(lái)說(shuō)都具有獨(dú)特利益。如果要求部門無(wú)償?shù)剡M(jìn)行這種共享，“上有政策、下有對(duì)策”的“陽(yáng)奉陰違”現(xiàn)象就會(huì)時(shí)有發(fā)生。而通過(guò)價(jià)格機(jī)制，則能激發(fā)部門間進(jìn)行信息共享的動(dòng)機(jī)。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的思路，在自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論學(xué)者那里曾得到過(guò)充分闡釋。哈耶克就曾認(rèn)為，分散的決策也能導(dǎo)致協(xié)調(diào)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程。哈耶克不喜歡傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的“均衡狀態(tài)”概念，他認(rèn)為，不應(yīng)該追求靜態(tài)的均衡狀態(tài)，而應(yīng)追求動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)秩序。競(jìng)爭(zhēng)雖然意味著個(gè)人五花八門而又相互對(duì)立的分散的目標(biāo)，但是，這更有利于形成一種自發(fā)秩序。因?yàn)檫@種自發(fā)秩序體現(xiàn)了每個(gè)人的個(gè)體利益和目標(biāo)，因此，能形成有質(zhì)量的整體。[15]就部門間協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)部門間通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)協(xié)調(diào)并不是不可能。即政府協(xié)調(diào)的目的，既是為了節(jié)約行政成本，更是為了給公眾提供更便捷高效的服務(wù)。如果完全將所有部門都統(tǒng)一化、集中化，雖然可能在一定程度上減少行政成本，但卻是以損害為公眾提供多樣性的服務(wù)為代價(jià)的。協(xié)調(diào)，不僅要“求同”，也要允許“存異”；競(jìng)爭(zhēng)，看起來(lái)與協(xié)調(diào)相悖，但實(shí)際上則是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的手段。

⒉市場(chǎng)化政府治理模式下的協(xié)調(diào)建立在小規(guī)模、多元化的政府組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上?？茖踊卫砟Ｊ街鲝堈M織的“大部門”化，將分散的小組織集合成為大的組織，以便減少部門間相交的邊界，從而減少部門間協(xié)調(diào)的任務(wù)，但市場(chǎng)化政府治理模式下的協(xié)調(diào)則是建立在小規(guī)模、多元化的政府組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的。市場(chǎng)化政府治理模式將高度集權(quán)的政府科層式結(jié)構(gòu)替換為分權(quán)的資源中心，這樣，各部門就能獲得管理它們自己資源的靈活性。集權(quán)的科層結(jié)構(gòu)要求其成員嚴(yán)格地執(zhí)行和遵守命令、規(guī)則及程序，而分權(quán)的市場(chǎng)化結(jié)構(gòu)則要求其成員愿意為自己的行為和決定承擔(dān)更多的責(zé)任，同時(shí)也尋求更有效地激發(fā)成員工作的積極性和主動(dòng)性的辦法。市場(chǎng)化政府治理模式倡導(dǎo)“小的就是好的”，鼓勵(lì)建立相互競(jìng)爭(zhēng)的官僚機(jī)構(gòu)，但這種相互競(jìng)爭(zhēng)的官僚機(jī)構(gòu)是建立在執(zhí)行層次上的，比如前文所提到的執(zhí)行局。執(zhí)行局等獨(dú)立機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)在很大程度上打破了傳統(tǒng)科層體系中上級(jí)對(duì)下級(jí)蠻橫指揮的格局，能夠使一線執(zhí)行者更好地發(fā)揮主觀能動(dòng)作用。

⒊市場(chǎng)化政府治理模式下的協(xié)調(diào)機(jī)制是一種有效但高成本的協(xié)調(diào)。市場(chǎng)化政府治理模式的核心是以競(jìng)爭(zhēng)性的企業(yè)管理模式來(lái)重塑壟斷性的科層化政府治理模式，倡導(dǎo)大量經(jīng)濟(jì)刺激手段的使用，通過(guò)自由交換和競(jìng)爭(zhēng)來(lái)引導(dǎo)各部門為公眾提供協(xié)調(diào)的公共服務(wù)。由于經(jīng)濟(jì)化的手段順應(yīng)了部門間追求自我利益的需求，因此，這種協(xié)調(diào)機(jī)制能較好地調(diào)動(dòng)各部門合作的積極性。但實(shí)行這種協(xié)調(diào)機(jī)制具有較高的交易成本，包括部門間協(xié)商的成本、監(jiān)督彼此執(zhí)行部門協(xié)議的成本等。同時(shí)，如何對(duì)部門間需要共享的信息或需提供的服務(wù)進(jìn)行定價(jià)，也是一個(gè)難題。

五、網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式下的政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式對(duì)政府組織的假設(shè)是一個(gè)開放系統(tǒng)，這種開放不僅體現(xiàn)在政府組織與外部環(huán)境的相互依賴上，也體現(xiàn)在政府內(nèi)部各職能部門間的相互依賴上。網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)主張成員間地位平等、相互信任以及自我協(xié)商，因此，在網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式下，自主平行協(xié)調(diào)是主要的協(xié)調(diào)機(jī)制，具體表現(xiàn)為部級(jí)聯(lián)席會(huì)議、部門聯(lián)合發(fā)文和部門聯(lián)合執(zhí)法。在這一模式下，結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制具有非常重要的作用，主要表現(xiàn)為無(wú)縫隙政府、電子政府以及政府流程再造和任務(wù)小組的大量建立。這些組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)本身就是為了讓部門間更好地進(jìn)行協(xié)調(diào)。如果說(shuō)科層化政府治理模式主張通過(guò)職能的分工來(lái)實(shí)現(xiàn)部門專業(yè)效率的話，那么，網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式更看重組織整體績(jī)效的提升。當(dāng)然，在網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)中也是存在權(quán)力的，只不過(guò)權(quán)力不再通過(guò)強(qiáng)制的手段發(fā)揮作用，而是成為網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建力量和維護(hù)力量。因此，在網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式中，等級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制就是組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以及建設(shè)組織文化。筆者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式下部門間協(xié)調(diào)機(jī)制具有以下特點(diǎn)：

⒈網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式主張通過(guò)部門間的相互信任實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。如果說(shuō)科層化政府治理模式是一種權(quán)力協(xié)調(diào)，市場(chǎng)化政府治理模式是一種經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，那么，網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式則是一種信任協(xié)調(diào)。信任是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)成員間自主協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，沒(méi)有信任，成員之間就不愿意進(jìn)行知識(shí)與信息的共享，就會(huì)影響相互間的協(xié)調(diào)與合作。福山曾經(jīng)說(shuō)，如果沒(méi)有信任，網(wǎng)絡(luò)成員就會(huì)極力利用網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為自己謀取利益，因?yàn)樗麄冇X(jué)得，別人也是會(huì)這樣選擇的。久而久之，網(wǎng)絡(luò)就會(huì)崩潰或癱瘓。[16]所以說(shuō)，信任對(duì)于網(wǎng)絡(luò)組織來(lái)說(shuō)并不是天然的，它需要培養(yǎng)才能產(chǎn)生。

⒉網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式下的協(xié)調(diào)建立在自然、開放的組織理論基礎(chǔ)之上?？茖踊卫砟Ｊ绞腔诶硇越M織觀建立起來(lái)的，這種組織觀認(rèn)為組織是為了達(dá)到特定目的而有意構(gòu)建的集體，因此，只要設(shè)定好組織的目標(biāo)，組織就能有效運(yùn)行，而網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式則是建立在自然、開放的組織理論基礎(chǔ)之上的。自然系統(tǒng)組織理論認(rèn)為，實(shí)際上組織的目標(biāo)與組織成員之間的關(guān)系要比理性組織觀學(xué)者所認(rèn)為的復(fù)雜得多，原因在于：第一，組織宣稱的目標(biāo)和“真實(shí)”的目標(biāo)經(jīng)常存在差距，宣稱的目標(biāo)是組織對(duì)外聲稱的官方目標(biāo)，而“真實(shí)”的目標(biāo)則是在實(shí)際中觀察到的指導(dǎo)參與者行為的目標(biāo)。第二，即使組織宣稱的目標(biāo)在實(shí)際中得到貫徹，它們也絕不是指導(dǎo)參與者行為的唯一目標(biāo)。[17]因此，在觀察組織行為時(shí)，要特別注意其非正式結(jié)構(gòu)。開放系統(tǒng)理論則主張用過(guò)程取代結(jié)構(gòu)，與組織的固定形式相比，它更看重組織的實(shí)際行動(dòng)。如萊維特等認(rèn)為：“復(fù)雜的組織更像當(dāng)今的武器系統(tǒng)而不是舊時(shí)的防御工事，更像一部移動(dòng)電話而不是一座靜止的雕塑，更像一臺(tái)計(jì)算機(jī)而不是一個(gè)計(jì)算器。簡(jiǎn)言之，組織是一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)?！盵18]網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式并不主張對(duì)政府部門的反復(fù)合并與分解，相比于結(jié)構(gòu)，它更注重通過(guò)改變組織內(nèi)部的運(yùn)行程序來(lái)對(duì)部門行為進(jìn)行調(diào)整。網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式以項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和任務(wù)小組取代原有的標(biāo)準(zhǔn)的工作崗位和職能部門，這些新型組織不再依賴精細(xì)和固定的分工，而是將受過(guò)多方面訓(xùn)練的人員集合在一起，組成靈活的團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，分派給這些團(tuán)隊(duì)的也不是固定不變的責(zé)任，而是允許他們根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和學(xué)習(xí)調(diào)整或改變自己的目的與目標(biāo)。在網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式下，正式的科層結(jié)構(gòu)依然存在，但其組成單位是團(tuán)隊(duì)而不是部門。[19]endprint

⒊網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式下的協(xié)調(diào)是一種非常靈活的協(xié)調(diào)。與科層化政府治理模式下通過(guò)部門間邊界的調(diào)整來(lái)進(jìn)行部門整合不同，網(wǎng)絡(luò)化政府治理模式主張不輕易改變部門的邊界，而是通過(guò)改變部門間的行政流程或者建立臨時(shí)性的任務(wù)小組來(lái)協(xié)調(diào)部門間的關(guān)系。相對(duì)于改變部門邊界這種大的硬性調(diào)整來(lái)說(shuō)，流程調(diào)整或任務(wù)小組建立更容易進(jìn)行，也非常靈活，而部門邊界調(diào)整會(huì)涉及很多的利益和人員的調(diào)整。因此，面臨的阻力往往非常大，流程調(diào)整和建立任務(wù)小組則沒(méi)有這樣大的阻力。

六、政府治理模式與部門間協(xié)調(diào)機(jī)制研究對(duì)大部制改革的借鑒作用

我國(guó)的大部制改革已經(jīng)進(jìn)行了相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間并取得了一定的成績(jī)，但部門間的協(xié)調(diào)問(wèn)題并沒(méi)有隨著大部制改革的推進(jìn)而得到根本的解決，相反，很多以前存在的部門外協(xié)調(diào)難題變成了部門內(nèi)協(xié)調(diào)難題，大部制并沒(méi)有使部門間的關(guān)系更加順暢。筆者認(rèn)為，大部制改革是在科層化模式下進(jìn)行的部門間協(xié)調(diào)，它試圖通過(guò)部門邊界的調(diào)整來(lái)改變部門間的關(guān)系，但隨著網(wǎng)絡(luò)化和信息化的快速發(fā)展以及政府與社會(huì)關(guān)系的改變，政府已經(jīng)進(jìn)入到了網(wǎng)絡(luò)化治理時(shí)期，現(xiàn)在的政府治理模式已經(jīng)不再是嚴(yán)格的科層制模式了。因此，在推進(jìn)大部制改革的同時(shí)應(yīng)進(jìn)行以下改革：

⒈進(jìn)一步加強(qiáng)部門間行政流程的再造。行政流程是政府提供公共服務(wù)所發(fā)生的結(jié)構(gòu)化的連續(xù)事件鏈，也是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的全過(guò)程環(huán)節(jié)，它由一系列環(huán)環(huán)相扣的工作環(huán)節(jié)和步驟組成，每一個(gè)工作環(huán)節(jié)都有各自明確的指向和順序，其過(guò)程邏輯性較強(qiáng)。[20]在科層化政府治理模式下，劃分任務(wù)基于勞動(dòng)和管理分工，崗位職責(zé)規(guī)定得比較簡(jiǎn)單，很容易導(dǎo)致工作人員只關(guān)注與自身利益直接相關(guān)的崗位職責(zé)，而忽視組織業(yè)務(wù)流程的整體性和連貫性，這就會(huì)導(dǎo)致流程變得復(fù)雜和混亂。行政流程再造是指通過(guò)引進(jìn)現(xiàn)代組織流程再造的理念和方法，以服務(wù)和滿足公眾需求為核心，改變部門間處理某一事務(wù)的行政程序來(lái)建立更加協(xié)調(diào)、“無(wú)縫隙”政府的行政改革措施。相比于大部制這種部門邊界調(diào)整思路而言，行政流程再造屬于更加軟性的組織建設(shè)，因此，面臨的阻力會(huì)更小，也更容易實(shí)施。在行政流程再造中，對(duì)于一些無(wú)效的流程應(yīng)堅(jiān)決擯棄，對(duì)于重復(fù)和破碎的流程應(yīng)進(jìn)行有效整合。具體應(yīng)做到以下兩點(diǎn)：一是充分利用信息技術(shù)，將網(wǎng)絡(luò)和程序進(jìn)行有效簡(jiǎn)化，實(shí)行“一站式“服務(wù)。二是以信息技術(shù)為手段，整合不同的網(wǎng)絡(luò)支撐技術(shù)、人力資源、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，精簡(jiǎn)基礎(chǔ)性的網(wǎng)絡(luò)程序和步驟，重構(gòu)整體性的公務(wù)支撐與事務(wù)處理系統(tǒng)，重新設(shè)計(jì)一些發(fā)揮公務(wù)整體支撐作用的整體服務(wù)鏈，整合“一體化、共享的信息資源”。這樣，才能實(shí)現(xiàn)政府治理程序簡(jiǎn)單化、政府服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、業(yè)務(wù)流程統(tǒng)一且透明化。另外，實(shí)行“一站式”即時(shí)服務(wù)和“快捷、輕松、資源共享的”在線治理模式，還能夠增強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合，提高政府服務(wù)的效率。[21]

⒉進(jìn)一步加強(qiáng)部門間的相互溝通與信任。隨著網(wǎng)絡(luò)化政府時(shí)代的來(lái)臨，政府各部門的主體意識(shí)更加強(qiáng)烈，彼此通過(guò)平行溝通來(lái)達(dá)成協(xié)調(diào)的可能性越來(lái)越大。當(dāng)部門間存在意見不一致時(shí)，可能不再是第一時(shí)間求助于上級(jí)政府，而是通過(guò)相互的溝通來(lái)尋求理解并達(dá)成共識(shí)。因此，應(yīng)多創(chuàng)造部門間溝通與信任的機(jī)會(huì)。因?yàn)椴块T間的相互信任并不是自然或自發(fā)的，而是依賴于一系列的制度安排。美國(guó)學(xué)者帕克赫認(rèn)為建立信任有三種途徑：一是通過(guò)制度安排建立信任。比如：雙方都是同一組織系統(tǒng)的成員，那么，組織內(nèi)的相同文化就可以使彼此之間建立信任；還可以通過(guò)雙方約定某種自愿性的彼此示好方式以及有預(yù)見性的事后懲罰措施來(lái)建立信任。二是通過(guò)以往的活動(dòng)過(guò)程建立信任。即如果雙方之前有過(guò)合作行為，那么，彼此之間建立信任就比較容易；如果之前沒(méi)有合作關(guān)系，那么，就需要依靠雙方的社會(huì)聲譽(yù)來(lái)建立信任。三是通過(guò)社會(huì)文化來(lái)建立信任。一般而言，文化背景相同的行動(dòng)者更容易產(chǎn)生相互信任。[22]所以，我們應(yīng)通過(guò)各種正式和非正式的制度安排來(lái)建立部門間的信任文化。

⒊進(jìn)一步加強(qiáng)部門間信息共享。信息共享是部門間實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)與溝通的前提，很多時(shí)候部門間產(chǎn)生分歧都來(lái)源于彼此信息不共享。信息共享不僅能節(jié)約部門間信息搜集的成本，也可以促進(jìn)部門間基于信任的共享性理念的產(chǎn)生，因此，應(yīng)通過(guò)多種手段實(shí)現(xiàn)部門間信息共享。要實(shí)現(xiàn)部門間信息共享，不僅需要有支持信息共享的技術(shù)平臺(tái)、資金以及技術(shù)人員，更需要有相應(yīng)的動(dòng)力機(jī)制促使政府部門參與信息共享，而這種動(dòng)力機(jī)制來(lái)源于部門內(nèi)和部門外兩個(gè)方面。從部門內(nèi)來(lái)說(shuō)，需要有部門本身對(duì)推進(jìn)信息共享的正確認(rèn)識(shí)和合作愿意；從部門外來(lái)說(shuō)，則需要有相應(yīng)的信息共享機(jī)制做保證。

⒋靈活運(yùn)用任務(wù)型小組。任務(wù)型小組作為圍繞特定任務(wù)建立起來(lái)的一種跨部門工作小組，對(duì)于解決需要部門間共同努力才能完成的事項(xiàng)這一問(wèn)題具有十分重要的意義。任務(wù)型小組的主要特征有兩個(gè)：一個(gè)是任務(wù)導(dǎo)向性，一個(gè)是臨時(shí)性。任務(wù)型小組的任務(wù)導(dǎo)向性是說(shuō)它因任務(wù)的需要而成立，也因任務(wù)的完成而解散。同時(shí)，由于任務(wù)型小組是一個(gè)跨部門組織，一般人員配備不固定，一旦出現(xiàn)需要解決的問(wèn)題，通常的做法是跨部門或從外界抽調(diào)相關(guān)專業(yè)人員臨時(shí)組成特殊小組，相關(guān)人員協(xié)商面臨的任務(wù)，明確組織的目標(biāo)，對(duì)任務(wù)進(jìn)行科學(xué)合理的分配組合。任務(wù)小組跨越了組織界限，模糊了組織邊界，實(shí)現(xiàn)了組織層次上的整合。任務(wù)型小組的優(yōu)勢(shì)是靈活，可以隨著任務(wù)的出現(xiàn)而設(shè)立，隨著任務(wù)的結(jié)束而解散，對(duì)行政部門的整體結(jié)構(gòu)不會(huì)產(chǎn)生大的影響。當(dāng)然，在實(shí)際運(yùn)用中應(yīng)制定并嚴(yán)格執(zhí)行任務(wù)小組解散機(jī)制，防止任務(wù)型小組成為永久性組織。

⒌改變等級(jí)權(quán)威發(fā)生作用的方式。雖然網(wǎng)絡(luò)化治理時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨，但這并不意味著等級(jí)權(quán)威已經(jīng)不存在。在《大分裂：人類本性與社會(huì)秩序的重建》一書中，福山就曾說(shuō)過(guò)：“在未來(lái)的技術(shù)社會(huì)中，網(wǎng)絡(luò)將對(duì)人們的生活產(chǎn)生越來(lái)越重要的作用，但不可否認(rèn)，在我們能預(yù)見的將來(lái)，科層等級(jí)制仍然是一種重要的組織形式。其原因可以歸納為以下三點(diǎn)；一是網(wǎng)絡(luò)以及作為網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)的社會(huì)資本的存在并不能被認(rèn)為是必然和理所當(dāng)然的；在網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)的社會(huì)和地區(qū)，科層等級(jí)制依然是最好甚至是唯一的組織形式。二是如果一個(gè)組織要實(shí)現(xiàn)它的目標(biāo)，科層等級(jí)制往往能發(fā)揮非同尋常的作用。三是其實(shí)人們天生就喜歡用科層等級(jí)制的形式將自己組織起來(lái)?！盵23]但是，政府應(yīng)改變等級(jí)權(quán)威發(fā)生作用的方式，不應(yīng)再用直接的命令指揮，而應(yīng)通過(guò)創(chuàng)造部門間溝通的機(jī)會(huì)、建設(shè)統(tǒng)一的組織文化來(lái)發(fā)揮自身的作用。endprint

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（責(zé)任編輯：劉 丹）endprint