協(xié)商民主視域下公共政策制定中公民參與困境的破解路徑

摘 要：公民參與是社會主義民主政治建設(shè)的內(nèi)在要求，在公共政策制定過程中，作為體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的公民參與具有更重大的現(xiàn)實(shí)意義。但從實(shí)踐發(fā)展過程看，公民參與在行為、過程、意識、效率、廣度、深度等方面存在的諸多問題影響了公共政策制定過程中公民參與的質(zhì)量與效果。協(xié)商民主是中國特色社會主義民主的實(shí)現(xiàn)形式，其內(nèi)在蘊(yùn)涵公民參與精神，是一種化解公共政策制定過程中公民參與危機(jī)的有效途徑。在公共治理現(xiàn)代化的新形勢下，必須健全協(xié)商民主制度，以進(jìn)一步發(fā)展與完善公民參與體制機(jī)制；不斷提升公共政策的有效性，以推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)。

關(guān) 鍵 詞：協(xié)商民主；公共政策制定；公民參與

中圖分類號：D621.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）10-0001-08

一、公共政策制定過程中公民參與面臨的困境

普遍看來，“我國公民參與還未成為一種健康的、積極向上的推進(jìn)政治文明建設(shè)與發(fā)展的形式?！盵1]在公共政策制定過程中，公民參與問題表現(xiàn)得尤為突出，如參與意識淡薄、參與途徑單一以及參與效能感不足等，已成為影響公共政策的復(fù)合因素。

（一）民主法治精神尚未養(yǎng)成，公民參與意識淡薄并受感性主導(dǎo)

政治參與是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，完善公共政策制定過程中的公民參與是行政體制改革的重要內(nèi)容。當(dāng)前，作為基本權(quán)利的公民參與在推進(jìn)政治民主化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，已成為各國學(xué)者日益關(guān)注的課題。雖然在現(xiàn)實(shí)生活中我們會看到一些群眾采取集體行動如示威、靜坐等方式維護(hù)自身權(quán)利和利益，但從公共政策制定的公共性、廣泛性角度看，這些正式的或者非正式的參與行為和公共政策制定過程中所需要的公民參與在目的、價(jià)值、情感、意識、主體性、共識性等方面仍存在較大差異，尤其是在參與意愿與情感方面，公共政策制定過程中的參與意識均較為淡薄。體現(xiàn)為：公民群體的政治義務(wù)感、社會責(zé)任感以及道德感處于低度發(fā)展?fàn)顟B(tài)，尤其是參與公共政策制定的目標(biāo)與動機(jī)層次較低。對一些人來說，參與公共政策制定的主要目的就是希望獲得利益尤其是物質(zhì)利益以及保護(hù)自身的既得利益，或者是對一些具體問題的處理造成一定影響，很少會關(guān)心并觸及政府工作中具有方向性、戰(zhàn)略性與決策性的問題。

公民參與意識不僅是影響有序政治參與的重要因素，而且是影響政治民主化建設(shè)的關(guān)鍵要素，包括權(quán)利意識、責(zé)任意識及道德意識。但事實(shí)上，公共政策制定過程中的公民參與受個(gè)人喜好、群體煽動、網(wǎng)絡(luò)促發(fā)、情緒發(fā)泄等影響較大，非理性、非道德行為大量存在于參與過程中，甚至成為阻礙公民參與的屏障。尤其是隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化的加速發(fā)展，公民參與的責(zé)任意識與道德意識還未充分形成，參與行為更多地是一種被動性、盲目性甚至是挑動性行為，各種調(diào)查與測評難以體現(xiàn)出真實(shí)性與代表性。

（二）傳統(tǒng)的政府、市場、社會關(guān)系的格局尚未打破，公民參與渠道不健全且流于形式

參與渠道健全與否對公民參與公共政策的制定會產(chǎn)生直接影響，是公民參與有序進(jìn)行的基本條件，深受政府、市場、社會關(guān)系格局的影響。公民參與權(quán)利最終體現(xiàn)在廣泛的參與渠道方面，渠道廣泛多樣會推進(jìn)公民有意識地參與到國家法律、法規(guī)和政策的制定與執(zhí)行過程中來，并逐漸融入到國家治理與社會治理中。然而，我國當(dāng)前政府、市場、社會關(guān)系的格局在某種程度上依然表現(xiàn)為“強(qiáng)政府——弱市場——缺社會”，政府在推動現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會建設(shè)、文化進(jìn)步等大量繁重任務(wù)，市場、社會被置于政府管控之下。這一管理體制顯然不利于擴(kuò)大公民參與范圍。

隨著民主化建設(shè)的不斷推進(jìn)以及公民參與意識的不斷提升，我國不斷拓寬相應(yīng)的公民參與渠道，如政治協(xié)商制度、信訪制度、領(lǐng)導(dǎo)干部接待日、聽證會、發(fā)布會、民主懇談會、座談會等，在一定程度上將公民參與納入到公共政策制定過程中，調(diào)動了公民參與的積極性；但由于受參與信息透明度、內(nèi)容確定性、進(jìn)程指定性、結(jié)果傾向性以及地位非平等性等因素的影響，致使公民參與流于形式，隨意性較強(qiáng)，難以發(fā)揮參與的作用。通常的表現(xiàn)是公民參與公共政策制定過程中其意見表達(dá)、利益訴求、辯論與交流、對話與商討等難以達(dá)到預(yù)期效果，沒有或缺乏話語權(quán)和地位，結(jié)果反而降低了公民參與的熱情和積極性，使公共政策的合法性、有效性大打折扣。正如哈貝馬斯所說：“合法的決定并不代表所有人的意愿，而是所有人商討的結(jié)果?！盵2]這闡明了參與、商討的重要性，而與商討密切相關(guān)的就是廣泛而有效的參與渠道的建立。

（三）“權(quán)本位”與“官本位”思想尚未破除，公民參與效能感不足

參與效能感是影響公民參與公共政策制定的關(guān)鍵因素，它是指公民在參與公共政策制定過程中的一種期望值或者滿足感，即通過參與公共政策制定能體現(xiàn)自身的價(jià)值需求。但長期以來，受“權(quán)本位”“官本位”思想的影響，在一些政府看來，公民天然應(yīng)該接受并服從政府制定的公共政策，“公民參與權(quán)”只是應(yīng)急之策。在這種思想觀念支配下，即使在法律與制度上賦予公民參與正當(dāng)性與合法性，但公共政策制定過程中的“一言堂”“家長制”等現(xiàn)象仍難以摒棄。這在很大程度上影響了公民對參與公共政策制定的認(rèn)識，即在實(shí)質(zhì)上參與或者不參與對公共政策的影響較小。這樣一種政策氛圍以及所導(dǎo)致的情感扭曲必然給公民參與公共政策制定帶來挫敗感，甚至挫傷公民參與的積極性。

此外，公共政策制定過程中的權(quán)力濫用、人本價(jià)值缺失以及政府部門對公民參與認(rèn)識不到位等也容易致使公共政策偏離社會公共價(jià)值與公共利益。在公民參與意識與能力不強(qiáng)以及參與渠道不健全的情況下，結(jié)果必然是公民參與效能感日益缺失，直接導(dǎo)致公民在參與中難以確定自身位置，難以體現(xiàn)自身價(jià)值并發(fā)揮作用。突出的表現(xiàn)是：“公民參與公共政策過程深度不夠，對公共政策的審議、監(jiān)督以及評價(jià)就難以到位，這樣一來，民間思想庫與智庫、法人組織、利益集團(tuán)以及公民群體與個(gè)體等在參與公共政策制定過程中就很難找到、找準(zhǔn)自己的位置?！盵3]

二、協(xié)商民主及其對公民參與的作用endprint

“協(xié)商民主”最早由克萊蒙特大學(xué)政治學(xué)教授約瑟夫·畢塞特提出。1980年，他在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次使用了“協(xié)商民主”這一概念。其后，協(xié)商民主不僅成為西方政治學(xué)研究的焦點(diǎn)，而且推動了西方政治學(xué)的繁榮以及政治民主化的發(fā)展與創(chuàng)新。2001年，“協(xié)商民主”這一舶來品由哈貝馬斯訪華時(shí)帶入中國，近十年來已成為我國學(xué)者關(guān)注的熱門話題。作為民主理論研究的權(quán)威學(xué)者，俞可平提出要發(fā)展多種形式的民主，如選舉民主、增量民主、協(xié)商民主等；陳家剛在《當(dāng)代中國的協(xié)商民主：比較的視野》中認(rèn)為協(xié)商民主是現(xiàn)代民主轉(zhuǎn)型的重要方向，能夠有效保障公共理性；林尚立在《協(xié)商政治：對中國民主政治發(fā)展的一種思考》中認(rèn)為當(dāng)前中國面臨一個(gè)基本選擇：選擇競爭性民主，還是選擇協(xié)商性民主；燕繼榮在《協(xié)商民主的價(jià)值和意義中》中充分論述了民主發(fā)展的邏輯，并認(rèn)為協(xié)商民主加深了對民主的理解，對我國民主政治建設(shè)具有重要的啟示價(jià)值和意義。

雖然協(xié)商民主研究在理論界與學(xué)術(shù)界廣泛展開，但是一直沒有在黨的會議、文件中得到充分論述。直到2012年黨的十八大對協(xié)商民主作了全面、深刻的論述。報(bào)告指出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度與工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛性、多層次與制度化發(fā)展。”黨的十八大報(bào)告首次提出健全社會主義協(xié)商民主制度，是中國共產(chǎn)黨對社會主義民主認(rèn)識的進(jìn)一步深化。至此，協(xié)商民主由一個(gè)備受爭論的學(xué)術(shù)概念發(fā)展為政治學(xué)研究的重要領(lǐng)域，又進(jìn)一步上升為國家制度層面建設(shè)的目標(biāo)。在2015年“兩會”中，協(xié)商民主再次成為熱點(diǎn)與亮點(diǎn)，尤其是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主平臺與專門機(jī)構(gòu)的作用，不斷推進(jìn)協(xié)商民主更廣泛、更有效地開展起來。可以說，協(xié)商民主不僅是對社會主義民主制度的健全與完善，更是對社會主義民主形式的豐富和發(fā)展，充實(shí)了社會主義民主的內(nèi)涵，開創(chuàng)了中國特色社會主義政治建設(shè)新局面。

那么，什么是協(xié)商民主？它與公民參與有怎樣的關(guān)系？對協(xié)商民主的理解，中外學(xué)者有不同的看法。作為最早的提出者，約瑟夫·畢塞特是從共和政府的原則這一層面來論述協(xié)商民主的，主要是為美國憲法的民主特性進(jìn)行辯護(hù)。他認(rèn)為，美國憲法既尊重多數(shù)原則，又對大眾的多數(shù)形成制衡，體現(xiàn)為一種協(xié)商民主。[4]這種協(xié)商民主一方面是為了實(shí)現(xiàn)有效的多數(shù)統(tǒng)治，另一方面是為了限制大眾多數(shù)的無序，即發(fā)揮民主的積極作用，對其消極作用進(jìn)行制約。上世紀(jì)90年代以來，西方許多學(xué)者對協(xié)商民主都有過詳細(xì)論述。如亨德里克斯認(rèn)為：“協(xié)商民主更像是公共論壇而不是競爭的市場，其中政治討論是以公共利益為導(dǎo)向的。在協(xié)商民主中，民主決策是平等的公民之間理性公共討論的結(jié)果。這正是通過追求實(shí)現(xiàn)理解的交流與溝通來尋求正當(dāng)合理的替代，并作出合法決策?！盵5]古特曼與湯普森認(rèn)為“協(xié)商民主可以被界定為這樣一種治理形式：自由而平等的公民（及其代表）通過相互陳述理由的過程來證明決策的正當(dāng)性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，審議的目標(biāo)是作出決策，這些決策在當(dāng)前對所有公民都具有約束力，但它又是開放的，隨時(shí)準(zhǔn)備迎接未來的挑戰(zhàn)?！盵6]瓦拉德斯認(rèn)為：“協(xié)商民主是一種民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益為取向，在對話和討論中達(dá)成共識，通過公共協(xié)商制定決策?！盵7]

然而，真正將協(xié)商民主的研究推向高潮，使協(xié)商民主成為西方政治學(xué)研究的熱門話題的是羅爾斯、吉登斯、哈貝馬斯等著名學(xué)者。羅爾斯倡導(dǎo)理性多元論，認(rèn)為“各種相互沖突的無公度性學(xué)說之間的理性多元論，是持久的自由制度下實(shí)踐理性長期產(chǎn)生特殊作用的結(jié)果。”[8]在他看來，理性的重疊共識、合法性以及內(nèi)涵公正性的穩(wěn)定性是協(xié)商民主的三個(gè)核心理念。吉登斯強(qiáng)調(diào)對話民主的重要性，將協(xié)商、對話、交往等看作是民主的重要因素。在他看來，“對話民主指的是這樣一種情況：那里有發(fā)達(dá)的交往自主權(quán)，這種交往構(gòu)成對話，并通過對話形成政策和行為?！盵9]對協(xié)商民主論述最深刻的還是哈貝馬斯，他在對競爭性民主理論與實(shí)踐進(jìn)行反思、批判中形成了對協(xié)商民主理論的認(rèn)識，其認(rèn)為協(xié)商民主的目標(biāo)就是在多元分化的非中心化的社會格局下建構(gòu)一個(gè)共享世界，并在其中共商決策。這些理論研究成果主要體現(xiàn)在其所撰寫的《交往行為理論》《事實(shí)與規(guī)范之間》以及《包容他者》等論著中，鞏固了協(xié)商民主的理論基礎(chǔ)。盡管這些西方學(xué)者對協(xié)商民主的理解各不相同，但都具有某些共通的元素，如對參與性、合法性、共識性、公正性的關(guān)注，對自由平等、溝通合作理念的強(qiáng)調(diào)，對決策目標(biāo)、決策效應(yīng)的追求等，均符合公民參與精神，豐富了協(xié)商民主的形式與內(nèi)涵。更為重要的是，他們都認(rèn)為協(xié)商民主要以公共利益和價(jià)值為取向，通過公開平等的對話達(dá)成共識，進(jìn)而制定出符合公共利益而非私人利益的民主政策。這些都為公民參與公共政策的制定提供了理論基礎(chǔ)與實(shí)踐操作指南，有助于公共政策制定中公民參與的建設(shè)與發(fā)展。

在我國，學(xué)者陳家剛認(rèn)為：“協(xié)商民主既肯定公民積極參與政治生活，又尊重國家與社會間的界限，力圖通過完善民主程序、擴(kuò)大參與范圍、強(qiáng)調(diào)自由平等的對話來消除沖突，保證公共理性和普遍公共利益的實(shí)現(xiàn)，以修正傳統(tǒng)民主模式的缺陷與不足?！盵10]林尚立認(rèn)為：“協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)社會多元主體在公共利益框架下通過有效的協(xié)調(diào)體制與協(xié)調(diào)過程，達(dá)成利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)以及利益實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。[11]朱勤軍則認(rèn)為：“協(xié)商是指不同的行為主體為協(xié)調(diào)相互間的關(guān)系或者社會集團(tuán)之間尋求共識、協(xié)調(diào)行為的重要途徑，并從一定意義上說現(xiàn)代民主政治就是協(xié)商的政治”。[12]雖然學(xué)者們對協(xié)商民主的理解不盡相同，但從各自的觀點(diǎn)中可以看出，他們都強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主對參與性、共識性、平等性、公正性等的訴求，培育了公民參與精神。這些研究也使協(xié)商民主上升為社會主義民主的重要形式，而不斷地與黨內(nèi)民主、人民民主、政治協(xié)商制度相融合，也有助于公民參與的建設(shè)與發(fā)展并為其開辟了一條新道路。

進(jìn)而言之，無論是從西方視閾看還是從本土視閾看，協(xié)商民主所蘊(yùn)含的理論精神都對公民參與建設(shè)與發(fā)展具有重大的指引與推動作用。例如：協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)作為體現(xiàn)“公共性”的公共政策必須充分反映民情、民意，需要多元主體參與，可以推進(jìn)政策主體多元化發(fā)展；協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)作為體現(xiàn)“價(jià)值再分配”的公共政策必須充分反映改革發(fā)展的福祉，需要彰顯社會公平正義，可以增強(qiáng)多元主體參與公共政策以及共享公共政策的效能感。因此，推進(jìn)公共政策過程中的公民參與建設(shè)與發(fā)展尤其是破解參與困境，應(yīng)在深刻把握協(xié)商民主理論精神的基礎(chǔ)上，豐富公民參與形式，不斷推進(jìn)民主政治建設(shè)。而作為舶來品，在實(shí)踐中又要將協(xié)商民主與本國實(shí)際相結(jié)合，開展相應(yīng)的政治實(shí)踐，如地方治理中的協(xié)商民主、公共政策中的協(xié)商民主以及區(qū)域合作中的協(xié)商民主，通過這些實(shí)踐，為提升公民參與意識與能力、擴(kuò)大公民參與渠道、增強(qiáng)公民參與效應(yīng)，尤其要為彰顯社會公平正義搭建制度化與廣泛性的參與平臺。endprint

三、以協(xié)商民主破解公民參與困境的基本路徑

協(xié)商民主作為社會主義民主的重要發(fā)展形式，具有協(xié)商性、參與性、共識性、對話性等特征，其有利于推進(jìn)公民參與的發(fā)展與完善。特別是“協(xié)商民主為分析、解決公民參與公共政策的理論與實(shí)踐問題提供了一種良好的分析工具，它在觀念與制度兩個(gè)層面對我國公民參與公共政策制定具有重要的啟示意義，即要從我國實(shí)際國情出發(fā)，增強(qiáng)政府公共政策過程中多元參與主體間的協(xié)商性?！盵13]從這一角度看，化解公共政策過程中的公民參與危機(jī)，必須健全協(xié)商民主制度，推進(jìn)兩者的內(nèi)在統(tǒng)一與辯證發(fā)展。

（一）以協(xié)商民主培育公民政治文化，不斷提升公民參與能力

美國著名政治學(xué)家阿爾蒙德根據(jù)人們在政治體系當(dāng)中的角色轉(zhuǎn)換，即對政治體系整體輸入、輸出的態(tài)度和對于自身政治角色的認(rèn)知，將政治文化劃分為鄉(xiāng)民政治文化、臣民政治文化和公民政治文化。他認(rèn)為，現(xiàn)代民主政治建設(shè)應(yīng)積極培育公民政治文化（參與型文化）與提升公民參與能力，它們是孕育和維持政治民主的理想土壤。[14]協(xié)商民主所具有的協(xié)商性、對話性、共識性、平等性等特征對于參與型文化的培育及參與能力的提高具有重要作用，即當(dāng)一種文化氛圍形成并逐漸成為生活于其中的公民所信奉的價(jià)值時(shí)，必然引起他們的廣泛關(guān)注且成為社會生活中的一部分。一方面，協(xié)商民主內(nèi)在包含著參與型文化的塑造，通過廣泛協(xié)商有效提升公民的參與意識。在參與協(xié)商中廣大公民也能逐漸由一味關(guān)注私人空間領(lǐng)域向注重公共空間領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，不斷融入國家政治生活，彰顯主人翁精神。另一方面，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公民參與的能力、技術(shù)與責(zé)任感、道德感之間的統(tǒng)一。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中尤其是在起步階段，政府需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，即不斷完善法律制度與政策措施，為公民提供便捷的參與途徑以增強(qiáng)其參與技能。

具體看來，推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)，化解公共政策中的公民參與危機(jī)，要從法律制度上保障公民參與公共政策制定的主體地位，廣泛開展公民意識和公共精神教育，增強(qiáng)公民精神教育的系統(tǒng)性、實(shí)效性與常態(tài)性。不斷提升公民的政治素養(yǎng)、法律意識，增強(qiáng)公民主體的自覺性，進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)公民基本權(quán)利、公民自我意識與理性自覺的尊重和認(rèn)同的人本主義教育。它體現(xiàn)了新形勢下的現(xiàn)代民主價(jià)值，在培育與提升我國公民參與意識方面發(fā)揮著重要作用。此外，要不斷提高公民參與能力，包括表達(dá)能力、溝通能力、認(rèn)知能力、理解能力、判斷能力、協(xié)調(diào)能力以及各種參與技巧，這也是健全協(xié)商民主制度的內(nèi)在要求。一方面，通過建立良好的運(yùn)行體制和機(jī)制，讓“參與精神”“參與愿望”“參與內(nèi)容”進(jìn)入課堂，進(jìn)入培訓(xùn)，進(jìn)入社會生活，提升公民對參與程序、參與方式以及相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識程度，為公民參與做好充分準(zhǔn)備；另一方面，要讓公民在行使參與權(quán)利過程中提升參與能力，尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公民參與道德建設(shè)，建立相應(yīng)的道德責(zé)任追究機(jī)制，營造和諧、文明、有序的參與氛圍，從而提升其參與質(zhì)量。

（二）以協(xié)商民主豐富社會主義民主形式，大力拓寬公民參與渠道

黨的十八屆三中全會指出：“不斷改進(jìn)社會治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！边@一論述既強(qiáng)調(diào)了公民參與的重要性，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了參與渠道的關(guān)鍵作用。破解公共政策制定中的公民參與困境，必須豐富社會主義民主實(shí)現(xiàn)形式，通過多樣化的民主形式拓展公民參與渠道。在這方面，協(xié)商民主作為社會主義民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，對拓寬公共政策制定中的公民參與渠道具有重要意義。它能夠把公民有序參與、民主監(jiān)督與管理、相互間平等對話、平和議事、達(dá)成共識、決策科學(xué)化以及多元主體共贏發(fā)展有機(jī)融合起來，體現(xiàn)了更廣泛的參與包容性與有效性。具體看來，作為一種現(xiàn)代利益多元化以及社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的有效治理方式，協(xié)商民主在制度安排與程序設(shè)計(jì)上有特殊的考慮。它通過建立一系列科學(xué)規(guī)范的多層次、寬領(lǐng)域、常態(tài)化、可控性的協(xié)商與對話機(jī)制，能夠讓各個(gè)階層、不同群體都充分享有憲法和法律賦予的參與權(quán)利，并在此基礎(chǔ)上廣泛、平等、有序地參與國家公共事務(wù)、社會事務(wù)以及經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的治理。特別是就經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)發(fā)展中的重大問題以及事關(guān)人民群眾切身利益的具體問題進(jìn)行廣泛性、多層次的協(xié)商，既能夠不斷增進(jìn)交流、達(dá)成共識，也能夠推進(jìn)科學(xué)民主決策與公正理性施政。

但也要注意到，“在發(fā)展中國家，公民政治參與的需要會隨著利益的不斷分化而日益增長，如果整個(gè)政治社會體系不能夠給個(gè)人或者團(tuán)體提供更加廣泛的政治參與渠道，這時(shí)候，個(gè)人與群體組織的政治行為活動很有可能會沖破社會秩序，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。”[15]因此，推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)，關(guān)鍵是要從制度、體制以及機(jī)制三方面健全與暢通公民參與渠道（如圖所示）。在制度上，要在堅(jiān)持與完善人民代表大會制度、多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層民主自治制度等根本性、基礎(chǔ)性制度的基礎(chǔ)上，不斷豐富、拓展民主的形式、內(nèi)容與范圍，健全一系列具體的制度，如選舉制度、聽證制度、座談會議制度、聯(lián)席會議制度、多邊談判制度等，以增加公民廣泛參與政治活動的機(jī)會，促使與其利益密切相關(guān)的公共政策更加科學(xué)化、民主化、法治化，從而增加公共政策的效益與實(shí)用性。在建設(shè)這些制度的同時(shí)，還要通過國家政權(quán)組織、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、社會團(tuán)體等渠道，就國家發(fā)展與社會建設(shè)重大問題以及涉及群眾切身利益的實(shí)際問題進(jìn)行廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，不斷增進(jìn)共識、增強(qiáng)合力。在體制上，不斷改革與完善決策體制、執(zhí)行體制和監(jiān)督體制。增強(qiáng)服務(wù)意識、協(xié)商意識、平等意識與共識規(guī)則意識，確保市場主體、社會團(tuán)體以及公民個(gè)人參與決策的權(quán)利，尤其是要推進(jìn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互制衡，充分發(fā)揮第三方監(jiān)督的作用。在運(yùn)行機(jī)制上，要進(jìn)一步優(yōu)化民意表達(dá)機(jī)制，拓寬利益表達(dá)渠道，積極創(chuàng)建并廣泛開展與公民平等協(xié)商、對話與合作的平臺與活動。尤其是一些行政機(jī)構(gòu)，如各級政府組織應(yīng)該建立與公民進(jìn)行廣泛交流、溝通的渠道，降低其參與社會治理的門檻，增進(jìn)相互間的信任與合作。在此基礎(chǔ)上，通過建立有效合理的利益協(xié)調(diào)、利益整合機(jī)制以及暢通的社會流動機(jī)制，引導(dǎo)公民以理性的政治心態(tài)和情感有序參與公共政策的制定。endprint

（三）以協(xié)商民主優(yōu)化政治參與環(huán)境，提升公民參與的效能感

2007年，黨的十七大報(bào)告即強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。”黨的十八大尤其是十八屆三中全會以來，更是強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮市場主體、社會主體在國家治理中的作用，不能簡單地將他們看作被管理的對象，而應(yīng)該視為治理的主體，創(chuàng)造更多有利的制度環(huán)境和條件，讓他們廣泛參與到國家大事和公共事務(wù)的治理中來。由此可以看出，在法律制度設(shè)計(jì)上，黨和政府對公民參與的認(rèn)識與重視程度日漸增強(qiáng)，公民參與治理國家事務(wù)與社會事業(yè)已逐漸成為其政治生活的重要內(nèi)容。不僅如此，實(shí)踐也證明：“現(xiàn)代公共治理需要在‘能量共擔(dān)下發(fā)揮市場社會主體優(yōu)勢以對公共事務(wù)與社會事業(yè)進(jìn)行合理安排與協(xié)控，從而發(fā)揮多元主體協(xié)同共治作用。”[16]然而，最關(guān)鍵的問題是如何提升公民參與的效能感。筆者認(rèn)為，必須優(yōu)化政治參與環(huán)境，從程序上、形式上、結(jié)果上制定符合社會主義國家人民當(dāng)家作主的新型公民參與制度。在這一點(diǎn)上，協(xié)商民主在程序上、形式上以及結(jié)果上能夠充分體現(xiàn)公民意愿，強(qiáng)調(diào)公民參與效果的提升，注重協(xié)商、溝通與交流，積極營造良好的參與氛圍。具體看來，“協(xié)商民主所指向的公民參與是審慎的，其核心不在于參與人數(shù)的多寡，而在于參與者背后之不同觀點(diǎn)與意見交流的代表性、溝通性并達(dá)成共識，特別是強(qiáng)調(diào)提高公民參與質(zhì)量需要鼓勵(lì)各種精心思考與深思熟慮的偏好而不是‘自發(fā)的情境偶發(fā)的偏好?！盵17]

因此，推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)， 一是要加強(qiáng)社會組織建設(shè)，因?yàn)樗瓤梢赞D(zhuǎn)變政府機(jī)構(gòu)在政策過程中的官僚作風(fēng)，也能減少市場機(jī)制盲目選擇的負(fù)面效果。在現(xiàn)實(shí)性上，作為整合公民利益表達(dá)與訴求的社會組織，不僅能夠把形成共識的組織化的群體利益訴求傳達(dá)給政府及其相應(yīng)部門，為政府公共決策提供民意基礎(chǔ)、充分反映民情需要，而且能夠在制度化、規(guī)范化的國家與社會利益協(xié)商的平臺與機(jī)制建構(gòu)上發(fā)揮重要作用，推進(jìn)國家與社會互動發(fā)展進(jìn)程，有效釋放因公共利益、公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供而產(chǎn)生的沖動情緒，進(jìn)而減少國家與社會之間的矛盾。 具體看來，就是要切實(shí)保障社會組織的自主性，促進(jìn)其自我發(fā)展、自我管理，使其在發(fā)展中積極參與社會治理。尤其要確保民辦非企業(yè)單位主體獨(dú)立、自主發(fā)展，加大政府購買公共產(chǎn)品與公共服務(wù)力度，發(fā)揮民辦非企業(yè)單位專業(yè)優(yōu)勢與技能優(yōu)勢，逐漸營造良好的參與治理氛圍。二是要增強(qiáng)政治互信，即加強(qiáng)政府與市場、社會組織間的交流與合作，提升政府公信力與權(quán)威性，否則，難以創(chuàng)造公民普遍參與的政治社會環(huán)境。換言之，如果政府自身不能信守承諾，就會引起市場及社會相關(guān)主體的競相仿效，從而造成全社會信用普遍缺失的“多米諾骨牌”效應(yīng)，而這樣一種信任危機(jī)是不利于公民參與建設(shè)與發(fā)展的。其中，關(guān)鍵是要正確處理政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，在權(quán)力配置、信息公開程度、提高服務(wù)能力、簡化服務(wù)程序等方面加強(qiáng)“治理型政府”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會之間的合理分工與密切合作，并以此營造良好的參與治理氛圍，逐步增強(qiáng)公民參與的信心與效能感，從而提升公共政策的質(zhì)量與效益。

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（責(zé)任編輯：高 靜）endprint