臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展

鄭 宇

臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展

鄭 宇

當(dāng)前，世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都已經(jīng)建立了具有各自特色的社會(huì)保障制度，但“社會(huì)保障”在不同的國家和地區(qū)有著不同的表現(xiàn)形式。中國大陸、美國、英國等地多使用“社會(huì)保障”來囊括相關(guān)的各項(xiàng)措施和制度，而在中國臺(tái)灣地區(qū)，“社會(huì)保障”通常稱為“社會(huì)福利”，臺(tái)灣當(dāng)局和臺(tái)灣學(xué)者指稱的“社會(huì)福利”包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、福利服務(wù)、就業(yè)輔導(dǎo)等方面。由此可見，臺(tái)灣地區(qū)是在廣義上使用“社會(huì)福利”一詞，用以囊括社會(huì)保障的各個(gè)方面。這雖與中國大陸對(duì)社會(huì)保障的命名方式有所不同，但并不影響我們對(duì)其社會(huì)保障制度進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究。作為20世紀(jì)80年代的新經(jīng)濟(jì)體之一，臺(tái)灣地區(qū)自光復(fù)以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了一系列進(jìn)步，其社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展對(duì)于中國大陸以及發(fā)展中國家和地區(qū)具有一定的借鑒意義。

臺(tái)灣；社會(huì)保障；社會(huì)福利

臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)保障制度相對(duì)于發(fā)達(dá)資本主義國家起步較晚，日治時(shí)期的臺(tái)灣地區(qū)沒有形成獨(dú)立的社會(huì)保障制度和體系，臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)保障制度的建立是從國民黨退臺(tái)之后開始的，初期帶有明顯的政治目的和色彩，之后雖有改進(jìn)，但仍然被認(rèn)為是一種社會(huì)控制手段。以職業(yè)劃分為特征之一的臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)保障制度主要分為初創(chuàng)、發(fā)展和改革三個(gè)時(shí)期，形成了項(xiàng)目種類相對(duì)繁雜的社會(huì)保障體系。

一、20世紀(jì)50年代至60年代：初創(chuàng)時(shí)期

臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)保障制度始于20世紀(jì)50年代，以 《臺(tái)灣省勞工保險(xiǎn)辦法》的出現(xiàn)為標(biāo)志，勞工保險(xiǎn)亦是臺(tái)灣地區(qū)最早施行的社會(huì)保險(xiǎn)。 《臺(tái)灣省勞工保險(xiǎn)辦法》中規(guī)定的被保險(xiǎn)人最初僅限于一些產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)的工人，并且該辦法帶有較為明顯的地方法規(guī)性質(zhì)，早期并未在全臺(tái)灣地區(qū)得到實(shí)施，負(fù)責(zé)該保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)為“臺(tái)灣人壽勞工保險(xiǎn)部”。國民黨臺(tái)灣當(dāng)局之所以在入臺(tái)之初選擇率先開辦以部分產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)工人為主要被保險(xiǎn)人的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，是由于當(dāng)時(shí)的歷史背景和政治因素所致。1949年國民黨在國內(nèi)戰(zhàn)爭中失利，敗走臺(tái)灣。國民黨入臺(tái)之初，從大陸帶去臺(tái)灣的居民大約有200多萬人，人口的激增給本來就陷入困境的臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來了更大的挑戰(zhàn)。早在國民黨入臺(tái)之前，臺(tái)灣的物價(jià)就已經(jīng)是連年上漲，甚至出現(xiàn)了一年漲三倍的情況，這時(shí)如果不解決電力、化工等大工業(yè)和公用事業(yè)發(fā)展問題，臺(tái)灣地區(qū)的整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)可能就會(huì)陷于停滯，國民黨帶去的200多萬人的衣食住行也就難以得到保障?？梢哉f，最先頒布的 《臺(tái)灣省勞工保險(xiǎn)辦法》是入臺(tái)之初立足未穩(wěn)的國民黨不得已而實(shí)施的一項(xiàng)社會(huì)保障措施，旨在恢復(fù)臺(tái)灣地區(qū)的工業(yè)和公用事業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)。 《臺(tái)灣省勞工保險(xiǎn)辦法》中規(guī)定的被保險(xiǎn)人涵蓋了臺(tái)灣當(dāng)局經(jīng)營的礦山、工廠以及公用事業(yè)單位的工人和較大規(guī)模的私營工廠的工人，后逐漸將范圍擴(kuò)展至中小規(guī)模工業(yè)企業(yè)的工人。該保險(xiǎn)辦法作為臺(tái)灣地區(qū)最早的社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定，其所涵蓋的給付內(nèi)容相對(duì)有限，實(shí)質(zhì)內(nèi)容僅包括生育、工傷等方面，老年給付并未起到明顯的改善勞工生活的作用，對(duì)于一般疾病也尚未建立相關(guān)項(xiàng)目。1951年，臺(tái)灣當(dāng)局實(shí)施 《臺(tái)灣省職業(yè)工人保險(xiǎn)辦法》，將非企業(yè)的職工也納入保險(xiǎn)體系，擴(kuò)大了參與社會(huì)保險(xiǎn)的勞工范圍。在其后的1953年和1956年，臺(tái)灣當(dāng)局分別開辦了漁民保險(xiǎn)和蔗農(nóng)保險(xiǎn)，但此時(shí)針對(duì)農(nóng)民群體的保險(xiǎn)還未形成獨(dú)立的體系，有些類似于勞工保險(xiǎn)的附加險(xiǎn)種。國民黨入臺(tái)初期，除了因?yàn)榻?jīng)濟(jì)恢復(fù)的需要建立的勞工保險(xiǎn)制度之外，為了穩(wěn)定從大陸敗退的軍隊(duì)人員，臺(tái)灣當(dāng)局在建立勞工保險(xiǎn)制度的同時(shí)也著手建立軍人社會(huì)保障相關(guān)制度。為此，國民黨領(lǐng)導(dǎo)人在入臺(tái)之初就緊急簽發(fā)了 《軍人保險(xiǎn)計(jì)劃綱要》，先以該綱要代替大陸時(shí)期的軍人社會(huì)保障措施，1953年又制定實(shí)施了 《陸?？哲娷娙吮ｋU(xiǎn)條例》，該條例對(duì)之前的 《軍人保險(xiǎn)計(jì)劃綱要》作了細(xì)化，制定了一些針對(duì)不同軍種人員的社會(huì)保障措施，相比之前的綱要也更加具備了實(shí)施的現(xiàn)實(shí)可能性，被看作是臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)代軍人社會(huì)保險(xiǎn)的雛形，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下確實(shí)起到了一定的穩(wěn)定軍心的作用。

1958年，臺(tái)灣當(dāng)局對(duì) 《臺(tái)灣省勞工保險(xiǎn)辦法》、《臺(tái)灣省職業(yè)工人保險(xiǎn)辦法》等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行整合，立法通過 《勞工保險(xiǎn)條例》，并于1960年成立“臺(tái)灣省勞工保險(xiǎn)局”作為辦理勞工保險(xiǎn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，原“臺(tái)灣人壽勞工保險(xiǎn)部”撤銷，不再作為勞工保險(xiǎn)的辦理機(jī)構(gòu)。臺(tái)灣當(dāng)局在成立“臺(tái)灣省勞工保險(xiǎn)局”的同時(shí)，也成立了“臺(tái)灣省勞工保險(xiǎn)監(jiān)理會(huì)”作為勞工保險(xiǎn)實(shí)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)勞工保險(xiǎn)實(shí)施過程中的各項(xiàng)事務(wù)尤其是各項(xiàng)給付內(nèi)容的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，并處理勞工保險(xiǎn)給付過程中被保險(xiǎn)人與保險(xiǎn)人等相關(guān)各方的爭議問題。 《勞工保險(xiǎn)條例》及其施行細(xì)則的出臺(tái)，使得臺(tái)灣地區(qū)勞工社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展邁向了一個(gè)新臺(tái)階，勞工社會(huì)保障制度也由此開始成形。雖然 《勞工保險(xiǎn)條例》的出臺(tái)擴(kuò)大了參與保險(xiǎn)的勞工范圍，也增加了給付內(nèi)容和給付額度，但需要指出的是，該條例在出臺(tái)之后的一段時(shí)間內(nèi)實(shí)施情況并不盡如人意。由于當(dāng)時(shí)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)尚處于戰(zhàn)后恢復(fù)期，民眾收入水平低下，加之當(dāng)時(shí)的民眾缺乏保險(xiǎn)觀念和意識(shí)，導(dǎo)致勞工群體投保意愿低，甚至還發(fā)生過工人和企業(yè)雇主抗拒投保的現(xiàn)象。（參見表1）為此，“勞工保險(xiǎn)局”的工作人員不得不時(shí)常到工人和企業(yè)雇主當(dāng)中去游說，勸說他們參加勞工保險(xiǎn)。勞工保險(xiǎn)一開始的非強(qiáng)制性性質(zhì)也是投保率比較低的原因之一，直至20世紀(jì)50年代之后，隨著臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工人與雇主之間的勞動(dòng)爭議逐漸增多，民眾才逐步意識(shí)到參加勞工保險(xiǎn)的必要性。對(duì)于勞工群體來說，勞工保險(xiǎn)賠付的程序相對(duì)于找雇主索賠更為簡便易行，而且給付金額通常高于雇主所支付的金額。

表1 臺(tái)灣地區(qū)勞工保險(xiǎn)投保人數(shù)變化

20世紀(jì)50年代末，臺(tái)灣地區(qū)除了在勞工保險(xiǎn)立法方面取得重大進(jìn)展之外，在公務(wù)人員和軍人社會(huì)保障方面也取得了一定的突破。1958年，臺(tái)灣地區(qū)頒布了 《公務(wù)人員保險(xiǎn)法》并在之后對(duì)軍人社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行了修正，對(duì)以往的公務(wù)人員薪酬福利制度和 《陸?？哲娷娙吮ｋU(xiǎn)條例》中規(guī)定的軍人各項(xiàng)權(quán)利和保障范圍作出了優(yōu)化，以適應(yīng)時(shí)代的變化。20世紀(jì)60年代，臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了較大的變化。國民黨初到臺(tái)灣時(shí)，臺(tái)灣地區(qū)處于百廢待興的狀態(tài)，美國援助對(duì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)起到了重要的作用，當(dāng)時(shí)臺(tái)灣地區(qū)在糧食和其他生活物資方面都需要依靠美國援助，這也使臺(tái)灣當(dāng)局意識(shí)到發(fā)展生產(chǎn)、自給自足的重要性。經(jīng)過20世紀(jì)50年代的恢復(fù)和發(fā)展，臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平有了一定的提升，同時(shí)，在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，臺(tái)灣當(dāng)局制定了以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織、化工、水泥、日用品等與民眾日常生活息息相關(guān)的工業(yè)，以擺脫對(duì)美國等發(fā)達(dá)國家在糧食和生活物資方面的進(jìn)口依賴，通過發(fā)展進(jìn)口替代型工業(yè)穩(wěn)定島內(nèi)經(jīng)濟(jì)并調(diào)整國際貿(mào)易過程中的收支狀況?！?0世紀(jì)50年代臺(tái)灣地區(qū)的公營企業(yè)集中于燃料、化學(xué)制品、礦業(yè)、金屬加工以及紡織品、化肥、食品加工等工業(yè)領(lǐng)域。”①至20世紀(jì)50年代末，臺(tái)灣地區(qū)物資供應(yīng)能力有了很大的提升，在糧食和生活物資方面擺脫了國外援助和進(jìn)口依賴。從20世紀(jì)60年代開始，臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向型，家電制造、電子產(chǎn)品輸出為臺(tái)灣地區(qū)財(cái)政作出了較大的貢獻(xiàn)。在這樣的經(jīng)濟(jì)背景下，1964年臺(tái)灣當(dāng)局出臺(tái)了 《退休人員保險(xiǎn)辦法》，該辦法以 《公務(wù)員保險(xiǎn)法》中的相關(guān)人員為被保險(xiǎn)人，由被保險(xiǎn)人退休前所在的單位進(jìn)行投保，屬于非強(qiáng)制性保險(xiǎn)。該保險(xiǎn)辦法只將公務(wù)人員納入其中，并未給予勞工等群體進(jìn)一步的退休保障，其實(shí)施目的在于保持公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性。1970年公布的 《軍人保險(xiǎn)條例》也帶有類似的目的，該條例將軍人保險(xiǎn)的參與對(duì)象擴(kuò)展到現(xiàn)役軍官、士官、士兵，規(guī)定該保險(xiǎn)項(xiàng)目由“國防部”主管，具體業(yè)務(wù)由“中央信托局”負(fù)責(zé)辦理，軍人在退伍時(shí)能得到一筆給付，該給付項(xiàng)目有利于軍人安心服役。臺(tái)灣當(dāng)局希望在20世紀(jì)60年代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的同時(shí)穩(wěn)定內(nèi)部統(tǒng)治，因此，20世紀(jì)60年代的臺(tái)灣地區(qū)雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得了成功的轉(zhuǎn)型和突破，但在社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)上卻沒有明顯的有利于人民群眾的進(jìn)展。1965年，臺(tái)灣當(dāng)局頒布“民生主義現(xiàn)階段社會(huì)政策”，旨在增進(jìn)人民的生活水平，該政策開始提及福利服務(wù)和社會(huì)救濟(jì)等基本內(nèi)容，包含了免費(fèi)醫(yī)療、住房服務(wù)等項(xiàng)目，但服務(wù)和救助對(duì)象僅包括貧苦的老年人和不幸的婦女，對(duì)于養(yǎng)老、就業(yè)等民眾關(guān)心的問題則未提及。臺(tái)灣當(dāng)局在財(cái)政上對(duì)該政策也未給予足夠的重視和支持，主張民眾互助，政府僅給予最低程度的生活保障，導(dǎo)致該政策的宣示作用大于其實(shí)際意義。20世紀(jì)50年代至60年代末，處于創(chuàng)立階段的臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)保障制度，以勞工、公教人員、軍人三大社會(huì)保險(xiǎn)為核心內(nèi)容，帶有濃厚的政治色彩，社會(huì)保險(xiǎn)的預(yù)算和財(cái)政撥款也幾乎由“中央政府”決定，未能充分調(diào)動(dòng)地方政府和非營利組織的積極性，以至于在同等級(jí)的人員中待遇差別過大。該階段臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目較少，有明顯的職業(yè)性特征，并沒有很好地惠及廣大民眾，福利服務(wù)和社會(huì)救濟(jì)政策也只涵蓋了少數(shù)人群，僅給予最低生活保障，帶有應(yīng)急和補(bǔ)救的性質(zhì)。（見表2）

表2 20世紀(jì)50年代至60年代末臺(tái)灣地區(qū)重要社會(huì)保障立法與政策

二、20世紀(jì)70年代至80年代：發(fā)展時(shí)期

20世紀(jì)70年代至80年代末，臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了相對(duì)快速的發(fā)展期，期間雖然經(jīng)歷過兩次石油危機(jī)，但總體上臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)在這一時(shí)期的轉(zhuǎn)型是比較成功的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐漸從高能耗、人力需求大的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向注重環(huán)保、依靠科技進(jìn)步、產(chǎn)品附加值高的技術(shù)密集型、資本密集型產(chǎn)業(yè)，確立了新材料、電子信息、生物醫(yī)藥等一批高科技新興產(chǎn)業(yè)，為臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了新的活力。這一時(shí)期伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的是臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)福利服務(wù)的興起。1973年，臺(tái)灣當(dāng)局頒布 《兒童福利法》，該法規(guī)的出臺(tái)標(biāo)志著臺(tái)灣當(dāng)局開始重視社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展。 《兒童福利法》頒布的目的在于促進(jìn)兒童健康成長，并對(duì)家庭發(fā)生變故或家庭經(jīng)濟(jì)困難的兒童給予相應(yīng)的救助。該法規(guī)保護(hù)的對(duì)象是未滿12周歲的人，明確了“中央主管機(jī)關(guān)”和地方主管機(jī)關(guān)在該法規(guī)實(shí)施過程中各自的職責(zé)。其中“中央主管機(jī)關(guān)”負(fù)責(zé)兒童福利相關(guān)立法項(xiàng)目的研究、指導(dǎo)地方工作、開展實(shí)驗(yàn)事項(xiàng)、獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助、兒童心理健康、特殊兒童輔導(dǎo)、殘障兒童重建、專業(yè)人才訓(xùn)練、服務(wù)設(shè)施審核等十項(xiàng)業(yè)務(wù)，從宏觀上把握兒童福利事業(yè)的發(fā)展方向，并對(duì)該法規(guī)實(shí)施過程中遇到的問題制定政策和實(shí)施方案；?。ㄊ校┲鞴軝C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)縣（市）以下兒童福利事業(yè)的開展情況進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)，協(xié)助“中央主管機(jī)關(guān)”落實(shí)兒童心理健康、特殊兒童輔導(dǎo)、殘障兒童重建、專業(yè)人才訓(xùn)練等事項(xiàng)；直轄市、縣（市）主管機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)福利設(shè)施籌辦、訓(xùn)練班開辦、個(gè)案集中管理、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、子女認(rèn)領(lǐng)等具體操作層面的事項(xiàng)。 《兒童福利法》強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府應(yīng)將兒童福利事業(yè)開支納入每年的政府預(yù)算，并充分運(yùn)用社會(huì)福利基金，但在當(dāng)時(shí)實(shí)際執(zhí)行過程中，臺(tái)灣當(dāng)局關(guān)于兒童福利的財(cái)政預(yù)算和投入并不高。雖然從1966年到1991年間，臺(tái)灣地區(qū)托嬰中心、托兒所數(shù)量有較大幅度的增長，從1966年的376所增長到1991年的3913所，托收兒童人數(shù)也由1966年的41532人增長到1991年的246357人，但安置及教養(yǎng)方面的福利事業(yè)在許多年份卻發(fā)展緩慢，甚至出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象。1966年，臺(tái)灣地區(qū)的安置及教養(yǎng)機(jī)構(gòu)有26所，收容人數(shù)為4246人，這一組數(shù)字雖然在1971年分別增長到51所和7116人，但在1981年卻分別下降到36所和3724人，1991年收容人數(shù)進(jìn)一步下降至2777人。（見表3）這在一定程度上反映了臺(tái)灣地區(qū)兒童福利法規(guī)政策執(zhí)行力度不夠，更多地關(guān)注兒童最初幾年的托收，而忽略了兒童成長過程中的關(guān)懷和教育。雖然 《兒童福利法》在今天看來其制定和實(shí)施環(huán)節(jié)都有需要改進(jìn)之處，但它卻可以被看作是臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)福利事業(yè)的開端，具有一定的歷史意義。

20世紀(jì)80年代初，臺(tái)灣當(dāng)局通過了被學(xué)界稱為“社會(huì)福利三法”的 《老人福利法》、《殘障福利法》和 《社會(huì)救助法》。 《老人福利法》基于中國傳統(tǒng)文化尊老、敬老的思想，同時(shí)結(jié)合臺(tái)灣地區(qū)人口老齡化加速的實(shí)際情況，以安定老年人生活、維護(hù)老年人權(quán)益為宗旨而制定。老人福利“中央主管機(jī)關(guān)”為“內(nèi)政部”，地方主管機(jī)關(guān)在各?。ㄊ校樯鐣?huì)處（局），在各縣（市）為縣（市）政府。老人福利的服務(wù)對(duì)象為70歲以上的老人，各級(jí)主管機(jī)關(guān)除了完成各自職務(wù)范圍內(nèi)的事務(wù)，還必須通過獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助宗教機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)和社會(huì)公益團(tuán)體等方式來推動(dòng)老人福利的發(fā)展。 《老人福利法》要求，各級(jí)政府應(yīng)將老人福利開支列入政府預(yù)算，老人福利促進(jìn)委員會(huì)的設(shè)立須聘請(qǐng)有關(guān)單位代表和專家、學(xué)者，其章程須經(jīng)“中央主管機(jī)關(guān)”審定。老人福利機(jī)構(gòu)根據(jù)其功能定位的不同分為扶助機(jī)構(gòu)、療養(yǎng)機(jī)構(gòu)、休養(yǎng)機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)四大類。臺(tái)灣當(dāng)局還頒布了 《老人福利法施行細(xì)則》，擴(kuò)大了有權(quán)利享受老人福利機(jī)構(gòu)服務(wù)的人員范圍，對(duì)于60歲以上未滿65歲且能自愿負(fù)擔(dān)費(fèi)用的人，老人福利機(jī)構(gòu)在內(nèi)部設(shè)施條件允許的情況下，可以為其提供長期照護(hù)等服務(wù)。 《老人福利法》及其施行細(xì)則的出臺(tái)填補(bǔ)了臺(tái)灣地區(qū)在養(yǎng)老社會(huì)保障方面的空白，提高了臺(tái)灣當(dāng)局應(yīng)對(duì)人口老齡化趨勢的能力。

臺(tái)灣地區(qū)在20世紀(jì)80年代初對(duì)老人福利進(jìn)行立法的同時(shí)，也對(duì)殘障者福利進(jìn)行了立法規(guī)劃，出臺(tái) 《殘障福利法》的目的不僅在于對(duì)殘障者的合法權(quán)益給予保障，而且在于幫助其自力更生、融入社會(huì)。殘障福利的主管機(jī)關(guān)和老人福利的主管機(jī)關(guān)一樣，在“中央”為“內(nèi)政部”，在各?。ㄊ校樯鐣?huì)處（局），在縣（市）為縣（市）政府。 《殘障福利法》規(guī)定了11類殘障者，這些殘障者的合法權(quán)益應(yīng)該受到社會(huì)各界的尊重和保護(hù)，除非證明殘障者無勝任能力，否則有關(guān)單位不得拒絕其入學(xué)、受雇或者施以其他不公正的待遇。各地主管機(jī)關(guān)設(shè)立由各方代表組成的殘障福利委員會(huì)，并于每年出版統(tǒng)計(jì)報(bào)告，每十年舉辦殘障人口普查，動(dòng)員社會(huì)力量關(guān)注殘障福利事業(yè)，在設(shè)立公立殘障福利機(jī)構(gòu)的同時(shí)對(duì)符合條件的私立殘障福利機(jī)構(gòu)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)殘障者的教育和輔導(dǎo)也給予了一定的重視，各級(jí)政府設(shè)立了一定數(shù)量的特殊學(xué)?；蛟谄胀▽W(xué)校中設(shè)立了特殊班級(jí)，對(duì)于無法自行上下學(xué)的兒童，政府提供免費(fèi)的交通工具或補(bǔ)助；有能力就業(yè)的殘障者，政府就業(yè)輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)介，殘障者工資標(biāo)準(zhǔn)參照一般待遇，最低不低于一般待遇的70%；公營單位和私立機(jī)構(gòu)有錄用一定比例殘障者的義務(wù)，對(duì)于福利工作開展優(yōu)秀的單位和機(jī)構(gòu)，政府必須給予其一定的獎(jiǎng)勵(lì)。這些規(guī)定的出臺(tái)是20世紀(jì)80年代初臺(tái)灣當(dāng)局在殘障者福利事業(yè)方面邁出的重要一步。

表3 1966—1991年間臺(tái)灣地區(qū)兒童及少年福利機(jī)構(gòu)與福利服務(wù)概況

1980年 《社會(huì)救助法》的出臺(tái)使臺(tái)灣地區(qū)的社會(huì)救助工作開始走上法制化的道路，《社會(huì)救助法》與 《兒童福利法》、《老人福利法》、《殘障福利法》、《少年福利法》共同構(gòu)成了20世紀(jì)70年代至80年代末臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)福利體系的基礎(chǔ)?！渡鐣?huì)救助法》扶助的對(duì)象為生活困難的低收入群體或者遭受患難、災(zāi)害情況較為嚴(yán)重的民眾。社會(huì)救助在“中央”由“內(nèi)政部”主管，在各?。ㄊ校┯缮鐣?huì)處（局）負(fù)責(zé)，在各縣（市）由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，各級(jí)政府的社會(huì)救助項(xiàng)目主要分為生活扶助、醫(yī)療補(bǔ)助、急難救助和災(zāi)害救助四大類。生活扶助主要針對(duì)符合地方政府標(biāo)準(zhǔn)的低收入家庭成員，救助方式以現(xiàn)金給付為主，地方政府有時(shí)也通過收容等方式讓福利機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。地方政府對(duì)于低收入者的資產(chǎn)狀況負(fù)有盡職調(diào)查義務(wù)，一旦發(fā)現(xiàn)其資產(chǎn)增長之后不再符合扶助標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)立即停止扶助。受扶助者有義務(wù)接受政府的就業(yè)輔導(dǎo)等措施，拒不接受或經(jīng)輔導(dǎo)之后拒不就業(yè)者，政府可以對(duì)其停止扶助。醫(yī)療補(bǔ)助主要提供給低收入或被收容的傷病患者以及醫(yī)療費(fèi)用過高無法負(fù)擔(dān)的傷病患者，如患者已參加社會(huì)保險(xiǎn)并且可以得到給付，則不再對(duì)其提供醫(yī)療補(bǔ)助。急難救助主要為家庭遭遇變故，生活陷于困境的人提供幫助，使其度過家庭生活困難時(shí)期。災(zāi)害救助主要是對(duì)遭遇自然災(zāi)害或其他災(zāi)害并且程度較重的人實(shí)施的援助，政府為其提供實(shí)施搶救、糧食供應(yīng)、房屋修繕等服務(wù)，幫助其恢復(fù)到正常的生活狀態(tài)。 《社會(huì)救助法》使得臺(tái)灣地區(qū)各級(jí)政府對(duì)民眾的救濟(jì)有了一套可供參考和遵循的規(guī)范，救助效率和效果相對(duì)于以往也有了較大程度的提升。

臺(tái)灣地區(qū)在20世紀(jì)70年代至80年代末這段時(shí)間里，社會(huì)福利得到了發(fā)展，社會(huì)保險(xiǎn)的范圍也有所擴(kuò)大，這與臺(tái)灣地區(qū)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是分不開的。20世紀(jì)70年代的臺(tái)灣地區(qū)步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速期，尤其是20世紀(jì)80年代，臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)不僅發(fā)展迅速，而且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)格局也在發(fā)生深刻的變化。臺(tái)灣地區(qū)產(chǎn)業(yè)開始由勞動(dòng)密集型轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型和資本密集型，城鎮(zhèn)化、都市化的不斷推進(jìn)也使得越來越多的人從農(nóng)村向城市遷移，同時(shí)人口老齡化也成為臺(tái)灣地區(qū)發(fā)展需要面對(duì)的問題。在這樣的社會(huì)背景下，民眾對(duì)于兒童福利、老年照護(hù)、弱勢群體扶助的需求必然日益增加，臺(tái)灣當(dāng)局在這一時(shí)期的各種立法和政策正是基于這樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況，以安撫民心，維護(hù)其統(tǒng)治。然而，直到20世紀(jì)80年代末，臺(tái)灣地區(qū)參加各類社會(huì)保險(xiǎn)、享受社會(huì)福利、得到社會(huì)救助的民眾人數(shù)還不到人口總數(shù)的一半，經(jīng)濟(jì)在這一時(shí)期得到快速發(fā)展的臺(tái)灣地區(qū)，其社會(huì)保障制度仍需要跟進(jìn)。

三、20世紀(jì)90年代至今：改革時(shí)期

20世紀(jì)90年代以來，臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度有所減緩，加之產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)數(shù)量下降，取而代之的是技術(shù)密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)。以往的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)人力需求旺盛，對(duì)于勞工的知識(shí)水平和技術(shù)水平要求不高，能夠吸納大量的臺(tái)灣民眾，而技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和資本密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)人力的需求大為下降，傾向于雇傭中高級(jí)知識(shí)分子和技術(shù)工人，同時(shí)服務(wù)業(yè)的興起也迫使大量勞工從傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。1997年金融危機(jī)也給臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)造成了較大的影響?！皢栴}起源于泰國，并逐步擴(kuò)散到印尼、馬來西亞、韓國和菲律賓?！雹谶@些國家有的是臺(tái)灣地區(qū)相對(duì)重要的貿(mào)易伙伴，其被卷入金融危機(jī)自然令臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)承壓。因此，20世紀(jì)90年代以來，臺(tái)灣地區(qū)面臨著比以往都嚴(yán)峻的民眾就業(yè)問題，就業(yè)安全已經(jīng)成為關(guān)系到臺(tái)灣地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。（見表4）為此，臺(tái)灣當(dāng)局從20世紀(jì)90年代初開始著手處理民眾就業(yè)和失業(yè)人員保障問題，頒布了一些具有代表性的法規(guī)。

1992年頒布的 《就業(yè)服務(wù)法》規(guī)定，省（市）政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，在各地設(shè)立公立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并鼓勵(lì)私人和社會(huì)團(tuán)體創(chuàng)辦就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。對(duì)有能力就業(yè)者提供良好的就業(yè)渠道，45歲至65歲的中高齡者亦可接受就業(yè)服務(wù)。公立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)以免費(fèi)為原則，對(duì)于屬于生活扶助戶的求職人，其在求職過程中所需的旅費(fèi)，可以給予適當(dāng)補(bǔ)助。 《就業(yè)服務(wù)法》要求各地政府和公立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)關(guān)注學(xué)生、退伍者等相關(guān)群體的就業(yè)情況，當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致大量的失業(yè)情況出現(xiàn)時(shí)，“行政院勞工委員會(huì)”應(yīng)出臺(tái)措施鼓勵(lì)雇主與工會(huì)或勞工進(jìn)行協(xié)商，通過縮短工作時(shí)間、調(diào)整薪水、開辦勞工教育訓(xùn)練等方式最大限度地減少裁員的可能性，同時(shí)主管機(jī)關(guān)應(yīng)積極主動(dòng)創(chuàng)造臨時(shí)就業(yè)機(jī)會(huì)或通過創(chuàng)業(yè)貸款等方式鼓勵(lì)再就業(yè)。

表4 1993—1997年臺(tái)灣地區(qū)勞動(dòng)力和就業(yè)狀況

2001年臺(tái)灣當(dāng)局頒布的 《就業(yè)保險(xiǎn)法》以“法律”的形式將就業(yè)安全和失業(yè)保障納入法制層面，開啟了臺(tái)灣地區(qū)就業(yè)安全和失業(yè)保障的法制化改革。 《就業(yè)保險(xiǎn)法》仍以“行政院勞工委員會(huì)”為“中央主管機(jī)關(guān)”，地方主管機(jī)關(guān)為直轄市政府和縣（市）政府，地方政府負(fù)責(zé)管理具體的就業(yè)保險(xiǎn)事務(wù)，“勞工保險(xiǎn)監(jiān)理委員會(huì)”負(fù)責(zé)監(jiān)督就業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施過程中的情況。 《就業(yè)保險(xiǎn)法》是為保障勞工相關(guān)權(quán)益而制定的法規(guī)，其適用對(duì)象為15歲以上60歲以下的本土居民勞工，不包括外國人、依法應(yīng)參加公教人員保險(xiǎn)和軍人保險(xiǎn)的人、已領(lǐng)取相應(yīng)老年給付的人以及受雇于依法免辦登記且無核定課稅或無統(tǒng)一發(fā)票購票證的雇主的勞工，申請(qǐng)人若有同時(shí)供職于兩個(gè)以上單位、受雇于兩個(gè)以上雇主的情況，可以選擇其中之一參加就業(yè)保險(xiǎn)。

20世紀(jì)90年代以來臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)保障制度取得的最大成就當(dāng)屬全民健康保險(xiǎn)和國民年金的建立。臺(tái)灣當(dāng)局1995年起實(shí)施的 《全民健康保險(xiǎn)法》是對(duì)以往社會(huì)保障制度尤其是醫(yī)療健康保障制度的重大改革，曾引起世界上一些國家和地區(qū)的關(guān)注。全民健康保險(xiǎn)極大地?cái)U(kuò)大了臺(tái)灣地區(qū)參保民眾的人員范圍，臺(tái)灣學(xué)者古允文稱其為“臺(tái)灣第一個(gè)普遍化與制度化的社會(huì)政策”③。全民健康保險(xiǎn)對(duì)以往勞工保險(xiǎn)、公教人員保險(xiǎn)、農(nóng)民健康保險(xiǎn)等各類保險(xiǎn)的醫(yī)療項(xiàng)目進(jìn)行整合，形成了以六大類人員為參保對(duì)象的保險(xiǎn)制度。（見表5）

1995年全民健康保險(xiǎn)實(shí)施以前，臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)多以職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分，醫(yī)療健康保障也散見于各職業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定中。 《全民健康保險(xiǎn)法》頒布之后，對(duì)勞保、公保和農(nóng)保等相關(guān)保險(xiǎn)中的醫(yī)療給付部分重新整合，使其成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的給付項(xiàng)目，以往的 《勞工保險(xiǎn)條例》、《公教人員保險(xiǎn)法》、《農(nóng)民健康保險(xiǎn)條例》、《公務(wù)人員眷

屬疾病保險(xiǎn)條例》、《私立學(xué)校教職員眷屬疾病保險(xiǎn)辦法》、《退休公教人員及其眷屬疾病保險(xiǎn)辦法》等相關(guān)法規(guī)也隨著 《全民健康保險(xiǎn)法》的頒布實(shí)施作了相應(yīng)的修改或廢止，以適應(yīng)全民健康保險(xiǎn)發(fā)展的需要。

表5 臺(tái)灣地區(qū)全民健康保險(xiǎn)具體規(guī)定

21世紀(jì)初，解除戒嚴(yán)之后的臺(tái)灣地區(qū)首次出現(xiàn)政黨輪替，國民黨在選舉中失利，成為在野黨，民進(jìn)黨取代國民黨成為臺(tái)灣地區(qū)執(zhí)政黨。民進(jìn)黨執(zhí)政期間，除了繼續(xù)完善就業(yè)保障機(jī)制外，在社會(huì)保障制度建設(shè)方面比較有創(chuàng)新之處只有嘗試建立國民年金制度這一項(xiàng)。早在20世紀(jì)90年代初臺(tái)灣地方選舉中，民進(jìn)黨就已經(jīng)試圖以各種老人年金為噱頭拉攏選票?！吧鐣?huì)保障常常成為政治斗爭的武器?！雹茉?000年的臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人競選中，民進(jìn)黨更是宣揚(yáng)所謂的包含各個(gè)年齡段、扶助弱勢群體的社會(huì)照護(hù)方案，然而其取代國民黨之后卻以經(jīng)濟(jì)不景氣亟待復(fù)蘇為借口提出優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)再考慮社會(huì)福利的政策，該做法引起臺(tái)灣地區(qū)人民的憤怒，使得民進(jìn)黨不得不考慮進(jìn)行一些社會(huì)福利相關(guān)立法和政策制定。臺(tái)灣地區(qū)國民年金制度的建立經(jīng)歷了頗為曲折的過程。2002年，經(jīng)過多年草擬和修改的 《國民年金法》草案提交“立法院”審議，但未能通過。直到2007年，“立法院”才審議通過 《國民年金法》草案，并于2008年開始實(shí)施?！?008年開辦國民年金保險(xiǎn)，將全民滿25歲未滿65歲，且不具備勞保、公保、軍保、農(nóng)保者，全數(shù)納入國民年金保險(xiǎn)，達(dá)到全覆蓋的目標(biāo)?！雹萑欢?，《國民年金法》實(shí)施之初就暴露出了較多的問題。該法以勞工保險(xiǎn)、公教人員保險(xiǎn)和軍人保險(xiǎn)之外的群體為主要被保險(xiǎn)人，凡是相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)之外的、年滿25歲未滿65歲的人均強(qiáng)制參加國民年金。農(nóng)民健康保險(xiǎn)因缺乏老年給付項(xiàng)目，因此 《國民年金法》實(shí)施之初農(nóng)民群體也被納入強(qiáng)制參加國民年金的對(duì)象范圍。相對(duì)于國民年金，老年農(nóng)民福利津貼需要繳納的費(fèi)用低，而兩者的給付數(shù)額并無太大懸殊，且當(dāng)時(shí)規(guī)定農(nóng)民參加國民年金之后就會(huì)取消其老年農(nóng)民福利津貼，這一做法引起了農(nóng)民群體的強(qiáng)烈抗議，導(dǎo)致臺(tái)灣當(dāng)局不得不對(duì) 《國民年金法》進(jìn)行修正，保留原有的農(nóng)民健康保險(xiǎn)和老年農(nóng)民福利津貼相關(guān)制度，將農(nóng)民群體強(qiáng)制參加國民年金的規(guī)定改為自愿參加。但這樣一來，國民年金少了農(nóng)民這個(gè)大群體之后原本就薄弱的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)更得不到改善，資金顯得捉襟見肘，有可能無法達(dá)到立法的預(yù)期效果?？傮w上看，雖然臺(tái)灣當(dāng)局自20世紀(jì)90年代以來比以往更加關(guān)注社會(huì)公平，但由于歷史原因和政治因素，臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)保障制度依然有待完善。

注釋：

①John Minns,The Politics of Developmentalism:The Midas States of Mexico,South Korea and Taiwan,New York:Palgrave Macmillan,2006,p.182.

②Hafiz Akhand,Kanhaya Gupta,Economic Development in Pacific Asia,London and New York:Routledge,2006，p.143.

③ 古允文：《平等與凝聚：臺(tái)灣社會(huì)福利發(fā)展的思考》，臺(tái)灣 《社會(huì)政策與社會(huì)工作學(xué)刊》2001年第1期。

④ 和春雷主編：《社會(huì)保障制度的國際比較》，法律出版社2001年版，第138頁。

⑤ 魏吉漳：《臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)保障制度現(xiàn)況與改革》，《中國社會(huì)保障》2013年第10期。

C913

A

（2017）10-0104－08

鄭宇，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院博士后研究人員，北京，100084。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）