環(huán)境監(jiān)測市場化若干問題的思考

宋祖華，凌 娟

1.南京市環(huán)境監(jiān)測中心站，江蘇 南京 210013 2.南京市鼓樓區(qū)環(huán)境保護局，江蘇 南京 210000

環(huán)境監(jiān)測市場化若干問題的思考

宋祖華1，凌 娟2

1.南京市環(huán)境監(jiān)測中心站，江蘇 南京 210013 2.南京市鼓樓區(qū)環(huán)境保護局，江蘇 南京 210000

分析了環(huán)境監(jiān)測市場化迅速發(fā)展的原因。論述了政府在環(huán)境治理中的角色和環(huán)境監(jiān)測的本質(zhì)屬性，通過環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品使用價值分析，提出了購買者為排污企業(yè)時，環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品使用價值的錯位概念。論述了環(huán)境監(jiān)測市場化可能導致的惡性競爭。

環(huán)境監(jiān)測；市場化；使用價值；競爭

Abstract:The reasons for the rapid development of environmental monitoring market were analyzed in this paper. The role of government in environmental governance and the nature of environmental monitoring were discussed. Through the use value analysis of environmental monitoring products, the concept was put forward that the use value of environmental monitoring products is dislocation when the buyers are polluting enterprises. And then the potential malignant competition caused by the marketization of environmental monitoring was discussed.

Keywords:environmental monitoring;marketization;use value;competition

長期以來，我國實行的是由政府有關(guān)部門所屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)為主開展監(jiān)測活動的單一管理體制[1]，但近年來，業(yè)內(nèi)外關(guān)于環(huán)境監(jiān)測市場化、社會化、第三方機制等提法和概念在環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域倍受關(guān)注[2-5]，這些概念都有在環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域引入市場機制的共同主張[2]。于此同時，在經(jīng)濟較為發(fā)達的長三角地區(qū)，市場作為參與環(huán)境的新生力量也隨之蓬勃發(fā)展，截至2013年底，浙江的市場化環(huán)境檢測機構(gòu)為103家、上海40多家[3]，目前還在不斷增加。隨著環(huán)境監(jiān)測市場化的深入推進，環(huán)境監(jiān)測市場的面貌逐漸清晰，本文從經(jīng)濟學理論分析環(huán)境監(jiān)測市場中的商品、競爭、監(jiān)管等市場的基本要素，提出了環(huán)境監(jiān)測商品使用價值錯位的新概念，推演了環(huán)境監(jiān)測商品“使用價值錯位”可能導致的市場惡性競爭，解釋了環(huán)境監(jiān)測市場監(jiān)管的困難，客觀、理性的認知了環(huán)境監(jiān)測市場的本質(zhì)。同時，系統(tǒng)的對比了傳統(tǒng)政府直屬環(huán)境監(jiān)測體制與市場化環(huán)境監(jiān)測體制各自的優(yōu)缺點，在目前環(huán)境監(jiān)測體制改革不斷深入的情況下具有重要意義。

1 環(huán)境監(jiān)測市場迅速發(fā)展的原因

環(huán)境監(jiān)測市場化迅速發(fā)展主要有兩方面原因：一是目前推動環(huán)境監(jiān)測市場化的主流觀點，其主要觀點可以概括為環(huán)境監(jiān)測任務(wù)不斷增加，原有的政府直屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)不能滿足環(huán)境監(jiān)測的要求[1]。也有報道，政府直屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)效率低下，機構(gòu)臃腫，人浮于事，監(jiān)測數(shù)據(jù)受地方政府干預(yù)等[6]。這兩個觀點雖然包含了“先有雞還是先有蛋”的因果邏輯悖論，共同隱含著環(huán)境監(jiān)測事業(yè)的政府失靈的事實。但未見專家學者對兩個觀點進行科學的論證，沒有有效的數(shù)據(jù)支撐。如，近10年環(huán)境監(jiān)測任務(wù)到底增加了多少？政府直屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)在哪些方面不能滿足環(huán)境監(jiān)測要求，是技術(shù)方面、人員配置、還是資金投入方面？事實上，一方面，隨著近年來科技的進步，極大縮短了得到環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)所需的社會平均勞動時間；另外，政府正在大力推進“實行省級以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”的改革，政府直屬四級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)以及近6萬人的環(huán)境監(jiān)測隊伍，理所應(yīng)當能夠滿足環(huán)境監(jiān)測的基本需求。

二是支撐環(huán)境監(jiān)測市場化蓬勃發(fā)展的直接原因，政策直屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)缺少環(huán)境監(jiān)測的經(jīng)濟激勵。環(huán)境監(jiān)測市場的真正繁榮始于2011年，2011年以前，政府直屬的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)具有環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品生產(chǎn)的經(jīng)濟激勵，當時國家允許并鼓勵事業(yè)單位利用所占有的資源或結(jié)合業(yè)務(wù)內(nèi)容進行創(chuàng)收，事業(yè)單位可以將部分創(chuàng)收收入上繳財政，部分創(chuàng)收收入作為員工福利發(fā)放，故政府直屬的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)積極拓展環(huán)境監(jiān)測市場進行創(chuàng)收，市場化的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)基本無法與其競爭，參與競爭的市場化環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)數(shù)量也很少。2011年，事業(yè)單位改革，禁止發(fā)放任何工資以外的津貼和福利，政府直屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)在完成其本職工作之外原有積極創(chuàng)收的經(jīng)濟激勵完全消失，故其漸漸淡出環(huán)境監(jiān)測市場，甚至將原本自己可以完成的工作分包給市場化的監(jiān)測機構(gòu)來完成。至此，市場化的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)如雨后春筍般的發(fā)展起來，關(guān)于環(huán)境監(jiān)測市場化和政府購買服務(wù)的呼聲和學術(shù)研究也大量涌現(xiàn)，2015年，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于推進環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的指導意見》，為環(huán)境監(jiān)測市場化的發(fā)展指明了政策方向。

2 環(huán)境監(jiān)測的經(jīng)濟學解釋

2.1政府在環(huán)境治理中的角色

環(huán)境污染是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，環(huán)境污染問題在經(jīng)濟學中解釋為市場交易的負外部性結(jié)果，是市場失靈的主要表現(xiàn)之一[7]，也就是說市場本身解決不了環(huán)境污染問題，而是造成污染的根源。外部性的存在為政府干預(yù)經(jīng)濟糾正市場失靈提供合理的依據(jù)。同時，只有政府有權(quán)力和責任將社會共同追求的價值觀(如，對美好環(huán)境的追求)強加于它的公民，充分發(fā)揮政府的父愛主義作用[7]，故政府是環(huán)境質(zhì)量的最終責任人。第七次全國環(huán)保大會提出，基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)，將環(huán)境保護納入基本公共服務(wù)范疇，從理論上明確了提供具有公共服務(wù)屬性的環(huán)境產(chǎn)品是政府的重要職責[5]。

2.2環(huán)境監(jiān)測的本質(zhì)屬性

環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境治理的重要組成部分，是為了抵消公害品(環(huán)境污染)的一種公益品。

3 環(huán)境監(jiān)測市場

3.1環(huán)境監(jiān)測市場中的商品

環(huán)境監(jiān)測市場化以商品交換為前提，監(jiān)測產(chǎn)品既包括有形的監(jiān)測數(shù)據(jù)、報告、樣品等，也包括無形的運行維護、技術(shù)咨詢、檢測、檢驗等監(jiān)測服務(wù)——進入交換領(lǐng)域后形成監(jiān)測商品[2]。

3.1.1 環(huán)境監(jiān)測商品的價值

商品的本質(zhì)屬性是價值，即凝結(jié)在商品中的無差別的人類勞動，顯然環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品是有價值的。

3.1.2 環(huán)境監(jiān)測商品的使用價值

商品的自然屬性是使用價值，即商品能夠滿足人們某種需要的屬性，這里的“人們”一般指商品的購買者(消費者)，所謂滿足某種需求即是受益，即購買者一般是受益者。環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品的購買者可以是政府、企業(yè)或個人。詳見表1。

表1 環(huán)境監(jiān)測市場中的商品Table 1 Commodity in the market for environmental monitoring

注：“*”表示從事環(huán)境監(jiān)測的非營利組織國內(nèi)未見報道。

首先，政府是環(huán)境質(zhì)量的最終責任人，也是環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品最主要的購買者，當購買者是政府時，環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品是政府環(huán)境治理決策的依據(jù)，對政府有真正意義上的使用價值，但因政府所購買的環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品不是進入交換領(lǐng)域，故此時的環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品是公益品。

其次，企業(yè)(這里指排污企業(yè))是環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品的第二大購買者，但環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品對企業(yè)而言往往沒有使用價值。因企業(yè)本身就是造成污染的根源，企業(yè)購買環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品往往是被動的，企業(yè)并沒有從購買環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品中得到受益，購買本身只是被動的成本投入。而環(huán)境監(jiān)測最終目的是治理環(huán)境消除環(huán)境污染，所以環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品最終受益者是公眾，這就導致購買者與受益者之間的錯位，即使用價值的錯位，故此時環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品不是典型意義上的商品。

最后，當個人購買環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品時，只是為了滿足個人需求，購買者即是受益者，此時的環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品符合商品自然屬性，屬于商品。

3.2環(huán)境監(jiān)測市場中的競爭

市場競爭是市場的基本特征，通過競爭提高效率，優(yōu)化資源配置。競爭的主要內(nèi)容是滿足客戶的需求，管理學大師彼得·德魯克更是提出企業(yè)存在的目的是創(chuàng)造客戶的需求[8]。就單純的環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品而言，生產(chǎn)者可以是政府直屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，也可以是市場化的環(huán)境監(jiān)測公司或社會化的非營利組織。在環(huán)境監(jiān)測市場中，不同購買者對環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品有不同的需求，不同環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品的生產(chǎn)者在經(jīng)歷了市場競爭后，產(chǎn)生的結(jié)果也各有優(yōu)、缺點，具體分析見表2。

表2 環(huán)境監(jiān)測市場中的競爭Table 2 Competition in the market for environmental monitoring

從表2可以看出，作為環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品的生產(chǎn)者，市場化的環(huán)境監(jiān)測公司與政府直屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)相比，市場競爭后，帶來唯一的優(yōu)點是提高了環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品的生產(chǎn)效率，而原有政府直屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)所存在的問題，市場化的環(huán)境監(jiān)測公司并沒有能通過競爭而有效的解決。更嚴重的是，由于使用價值的錯位，排污企業(yè)對環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品的需求僅僅是價格便宜和數(shù)據(jù)達標，而此時由于市場競爭的存在，市場化的環(huán)境監(jiān)測公司對排污企業(yè)的監(jiān)測數(shù)據(jù)將嚴重不可信，這必將是環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量淪陷的重災(zāi)區(qū)。這樣的實例已經(jīng)出現(xiàn)，在某地的環(huán)境監(jiān)測市場競爭中，出現(xiàn)了廢氣污染源沒有監(jiān)測孔，卻有監(jiān)測數(shù)據(jù)的低端數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象，管中窺豹，可見其問題的嚴重性。

相反，十八屆五中全會，中央對環(huán)境監(jiān)測原有體制的弊端高度重視，提出了大刀闊斧的改革方案——實行省級以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，此次改革必將杜絕地方政府干預(yù)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。

表2中，只有個人需求的環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品(完全意義上的商品)經(jīng)過市場競爭后，才能有效的提高產(chǎn)品品質(zhì)。

3.3環(huán)境監(jiān)測市場中的監(jiān)管

亞當·斯密提出，市場是調(diào)節(jié)經(jīng)濟最有效的方式，不需要人為的力量去改變商品資源的走向，而是通過市場自發(fā)的力量去調(diào)節(jié)。但遺憾的是環(huán)境監(jiān)測市場不屬于斯密所說的完全市場，環(huán)境污染本身就是市場失靈的體現(xiàn)，環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品的非商品性導致那只“無形的手”對環(huán)境監(jiān)測市場無法進行自我調(diào)節(jié)，競爭在環(huán)境監(jiān)測市場中也往往是無效的。因此，環(huán)境監(jiān)測市場更需要監(jiān)管。

在環(huán)境監(jiān)測市場化的學術(shù)論文中，專家學者們從完善法律法規(guī)[2-4]、資質(zhì)審核、技術(shù)監(jiān)督等不同角度論述了如何進行環(huán)境監(jiān)測市場化的監(jiān)管，但目前尚未形成統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測市場化監(jiān)管辦法。對市場化環(huán)境監(jiān)測公司的監(jiān)管的各個要素具體分析見表3。

表3 環(huán)境監(jiān)測市場化的監(jiān)管Table 3 Supervision of environmental monitoring market

由表3可見，市場化環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的環(huán)境監(jiān)測過程中的“行為”直接決定環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品質(zhì)量，但其環(huán)境監(jiān)測過程中的行為判斷是無法監(jiān)管的，而對市場化的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)進行的質(zhì)量控制體系建設(shè)審查、考核則對環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品質(zhì)量的影響不是決定性的，故對市場化環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管存在較大難度。

4 結(jié)語

多年來的環(huán)境監(jiān)測事業(yè)的政府失靈將環(huán)境監(jiān)測事業(yè)推向了市場化，但環(huán)境監(jiān)測的市場化存在諸多問題：環(huán)境監(jiān)測商品使用價值的錯位，環(huán)境監(jiān)測市場表面繁榮、背后卻存在的惡性競爭，環(huán)境監(jiān)測行為無法監(jiān)管，其根本原因是由于市場失靈造成的環(huán)境污染問題必定無法通過市場化的方法來解決。

反觀政府直屬的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，此次“實行省級以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”的改革，必將杜絕地方政府干預(yù)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，如果政府再出臺相應(yīng)的績效激勵政策，政府直屬的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)必將能更好的為環(huán)境治理做出貢獻，再創(chuàng)環(huán)境監(jiān)測事業(yè)的輝煌。

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ConsiderationsonProblemsabouttheMarketizationofEnvironmentalMonitoring

SONG Zuhua1, LING Juan2

1.Nanjing Environment Monitoring Centre, Nanjing 210013, China 2.Gulou District of Nanjing City Environmental Protection Bureau, Nanjing 210000, China

X830

A

1002-6002(2017)03- 0021- 04

10.19316/j.issn.1002-6002.2017.03.04

2016-03-07;

2016-05-23

宋祖華(1982-)，男，江蘇南京人，學士，工程師。