新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

榮宏慶

【摘 要】中國大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的推進(jìn)情況來看，來自于各方面的阻力非常大，如何破解這些阻力正在當(dāng)前以及未來一段時(shí)間內(nèi)不斷的考驗(yàn)著政府決策者的管理智慧。本文對(duì)于當(dāng)前大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)的必要性進(jìn)行了詳細(xì)的論述，并對(duì)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的阻力進(jìn)行了深挖掘分析，在全面掌握協(xié)調(diào)發(fā)展阻力基礎(chǔ)之上，結(jié)合本領(lǐng)域的研究理論，提出了適合中國國情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體思路。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；小城鎮(zhèn)；協(xié)調(diào)發(fā)展；路徑選擇

長期以來，中國城鎮(zhèn)化兩極分化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，一方面是少數(shù)大城市人口規(guī)模持續(xù)膨脹，并衍生出來了一系列的負(fù)面問題，另外一方面是幾十年來中國小城鎮(zhèn)減少上百個(gè)，小城鎮(zhèn)始終得不到的長足發(fā)展，甚至出現(xiàn)了一定衰退，這種情況對(duì)于中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展來說是極為不利的。這種兩極分化的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式大大透支了中國城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Γ瑫r(shí)對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量也是一個(gè)負(fù)面的影響。

一、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的阻力

當(dāng)前雖然大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展呼聲很高，但是在具體的實(shí)施中卻遭遇到很大的阻力，大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展這一戰(zhàn)略目標(biāo)沒有得到有效的貫徹落實(shí)，小城鎮(zhèn)并沒有得到的良好的發(fā)展。總結(jié)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的阻力，可以歸納為以下幾個(gè)方面。

（一）行政體制存在痼疾弊端阻礙新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面從權(quán)限來看，小城鎮(zhèn)的自主行政權(quán)限受到上級(jí)的嚴(yán)重約束。一些小城鎮(zhèn)雖然人口規(guī)模方面基本上達(dá)到了中小城市額規(guī)模，但是在用地指標(biāo)、建設(shè)規(guī)劃方面的囿于權(quán)限，很難與城鎮(zhèn)的發(fā)展要求相匹配。這種權(quán)限方面的限制對(duì)于小城鎮(zhèn)的發(fā)展來說是一個(gè)不利影響。各類項(xiàng)目建設(shè)、行政審批需要上級(jí)審核，不僅僅耽誤了時(shí)間，同時(shí)通過的概率也會(huì)大大降低；另外一方面從資源分配以及使用來看，小城鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)與事權(quán)明顯不匹配，財(cái)權(quán)明顯小于事權(quán)，收入中有很大的比例要上交給上級(jí)政府，而在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，上級(jí)部門又是留足自己的然后再將資源分配給小城鎮(zhèn)，這導(dǎo)致小城鎮(zhèn)獲得的資源支撐非常有效。

（二）產(chǎn)業(yè)布局嚴(yán)重失衡阻礙新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。中國產(chǎn)業(yè)布局在大城市與小城鎮(zhèn)之間嚴(yán)重失衡，盡管在中國城鎮(zhèn)化的起步階段，國家和地方將支柱產(chǎn)業(yè)都布局在大城市是為了規(guī)模效應(yīng)、聚集效應(yīng)以及優(yōu)先發(fā)展城市的需要，但是隨著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，這種做法已經(jīng)明顯與社會(huì)發(fā)展要求不相適應(yīng)。與此同時(shí)，小城鎮(zhèn)自身的比較優(yōu)勢沒有得到有效的發(fā)揮，小城鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)沒有得到很好的發(fā)展，大城市與小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)布局方面的差距越拉越大。產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基本力量，沒有產(chǎn)業(yè)支撐，小城鎮(zhèn)的發(fā)展也就成為了無源之水、無本之木，很難引導(dǎo)人口遷入。

（三）小城鎮(zhèn)內(nèi)生力不足導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展動(dòng)力不足。大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的另外一個(gè)阻力就是小城鎮(zhèn)的內(nèi)生力不足。對(duì)于小城鎮(zhèn)來說，內(nèi)生力是指小城鎮(zhèn)依靠自身的不斷發(fā)展的力量，長期以來，小城鎮(zhèn)發(fā)展都不被重視，中國小城鎮(zhèn)被邊緣化的趨勢非常明顯，企業(yè)投資基本上都是選擇大中城市，對(duì)于投資者來說，選擇大中城市有著多重考慮，交通、政治、資源等等，這些東西都是小城鎮(zhèn)所不具備。尤其是大企業(yè)在投資地選擇的時(shí)候，選擇城鎮(zhèn)落戶的更是寥寥無幾，除非這些城鎮(zhèn)有其他地區(qū)所不具有的自然資源，所以中國小城鎮(zhèn)的發(fā)展只有極少數(shù)能夠依靠自然資源獲得發(fā)展機(jī)遇，大部分小城鎮(zhèn)幾乎沒有像樣的工業(yè)基礎(chǔ)。

（四）財(cái)政支出不均衡成為新型城鎮(zhèn)化非均衡發(fā)展政策性張力。中國現(xiàn)有的財(cái)政支出模式對(duì)于大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展來說是一個(gè)負(fù)面的影響。中國既有的財(cái)政支出模式最大問題之一就是公平性欠缺，從財(cái)政支出的區(qū)域分布來看，城市獲得了財(cái)政支出80%以上的份額，而廣大的城鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村地區(qū)獲得財(cái)政支出份額僅僅為20%左右，而城市人口與小城鎮(zhèn)以及廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的人口比例約在2：1。當(dāng)前中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體基本上都是政府，政府運(yùn)用財(cái)政資源進(jìn)行市政建設(shè)。

二、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體思路

在大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，結(jié)合國內(nèi)一些地區(qū)的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)目前大城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展中普遍遇到的阻力，筆者立足中國小城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)際，著眼長遠(yuǎn)，提出以下幾個(gè)方面的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展思路。

（一）國家應(yīng)該盡快推進(jìn)行政府職能部門行政體制改革。中國行政管理體制本身存在的弊端極大的阻礙了大城市與小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在中國行政管理體制改革的不斷深化的背景之下，需要進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)有的行政管理體制模式繼續(xù)調(diào)整整完善。從行政管理體制改革的總體方向來看，政府行政管理體制要朝著放權(quán)以及精簡行政機(jī)構(gòu)等幾方面進(jìn)行調(diào)整。中國要放寬小城鎮(zhèn)設(shè)置縣市的門檻，允許符合條件的小城鎮(zhèn)在行政級(jí)別方面升級(jí)。同時(shí)上級(jí)行政機(jī)構(gòu)要給予小城鎮(zhèn)放權(quán)，授予小城鎮(zhèn)更多的決策權(quán)限，給其發(fā)展提供更多的政策空間。

（二）發(fā)改委等有關(guān)部門要科學(xué)規(guī)劃和優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。針對(duì)當(dāng)前中國大城市與小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局失衡的問題，未來理智之選就是優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整涉及到兩個(gè)方面，一方面是大城市要將一些產(chǎn)業(yè)主動(dòng)的分流到小城鎮(zhèn)。目前對(duì)于北京分流人口的呼聲就比較高，事實(shí)上分流人口的載體在于產(chǎn)業(yè)的調(diào)整。大城市要將那些對(duì)于城市本身發(fā)展弊大于利的產(chǎn)業(yè)主動(dòng)分流到小城鎮(zhèn)。一般來說，區(qū)域內(nèi)的大城市扮演的更多的是政治、文化、商貿(mào)、金融等中心的角色，而不是大而全的發(fā)展模式。

（三）國家應(yīng)該盡快把培育小城鎮(zhèn)增長力作為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的切入點(diǎn)。小城鎮(zhèn)的內(nèi)在增長力是推動(dòng)其不斷發(fā)展的核心動(dòng)力，政府要積極培育小城鎮(zhèn)的增長力，通過制定小城鎮(zhèn)的整體發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)的正確發(fā)展。加大小城鎮(zhèn)硬環(huán)境以及軟環(huán)境方面的建設(shè)力度，尤其是要重視軟件環(huán)境的建設(shè)，以服務(wù)型政府建設(shè)為契機(jī)，調(diào)整職能定位，為外來的投資企業(yè)提供完善的服務(wù)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)對(duì)于投資者的吸引力。①

（四）國家應(yīng)該盡快實(shí)施新型城鎮(zhèn)化財(cái)政配套政策，財(cái)政轉(zhuǎn)移要向小城鎮(zhèn)傾斜。中國目前的財(cái)政體制對(duì)于小城鎮(zhèn)的發(fā)展非常不利，要想實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要重點(diǎn)在財(cái)政支出方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，加大對(duì)于小城鎮(zhèn)的支持力度，建立對(duì)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的反哺機(jī)制。中國上世紀(jì)九十年代所建立的分稅制已經(jīng)明顯不符合時(shí)代發(fā)展的要求，需要盡快地加以調(diào)整改革，確保小城鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配。國家要加大對(duì)于小城鎮(zhèn)教育、衛(wèi)生等方面的投入，讓小城鎮(zhèn)集中有限的資源來進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

注釋：

①林仲城.小城鎮(zhèn)發(fā)展中的土地利用問題與對(duì)策[J].城市建設(shè)理論研究，2013（12）.endprint