我國(guó)規(guī)范審查權(quán)的構(gòu)成結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制

袁 勇

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

我國(guó)規(guī)范審查權(quán)的構(gòu)成結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制

袁 勇

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

我國(guó)多部立法的諸多條款已經(jīng)規(guī)定了縱橫交織的規(guī)范審查權(quán)力。此種權(quán)力根植于我國(guó)人民代表大會(huì)制度和單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)之上，分屬于人大監(jiān)督權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與審判權(quán)三個(gè)脈絡(luò)。從其運(yùn)作機(jī)制來看，我國(guó)的規(guī)范審查權(quán)在整體上表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)的自組織權(quán)力。因私人普遍缺場(chǎng)，其運(yùn)作效果尚未達(dá)到監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)抽象行為、保障公民基本權(quán)利的憲法要求。

規(guī)范審查；規(guī)范審查權(quán)；構(gòu)成結(jié)構(gòu)；運(yùn)作機(jī)制

一、問題的提出

我國(guó)現(xiàn)行立法業(yè)已規(guī)定了一套有權(quán)機(jī)關(guān)審查法規(guī)范及準(zhǔn)法規(guī)范合憲性、合法性(以下統(tǒng)稱為“合法性”)與適當(dāng)性的法律制度。憲法學(xué)者與行政法學(xué)者在“違憲審查”“抽象行政行為的司法審查”“規(guī)范性文件的備案審查”等論題下對(duì)此制度均有論及。但憲法學(xué)者論述的是憲法層面的制度，行政法學(xué)者研究的是行政法層面的制度，二者幾近涇渭分明，互不相關(guān)。然而，我國(guó)有權(quán)進(jìn)行合憲性審查的主體也有權(quán)進(jìn)行合法性審查，而且這兩類審查的目標(biāo)、基準(zhǔn)與方法等并無本質(zhì)差異，故本文使用“規(guī)范審查”一語[1]512，既指稱對(duì)法規(guī)范的合法性審查、對(duì)法之外的準(zhǔn)法規(guī)范的合法性審查，也指稱規(guī)范是否適當(dāng)、合理的適當(dāng)性審查。所謂規(guī)范審查制度則是指國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)依法審查法規(guī)范與準(zhǔn)法規(guī)范合法性、適當(dāng)性的制度。規(guī)范審查權(quán)作為規(guī)范審查制度的核心內(nèi)容，其基本涵義是指國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)依法審查法規(guī)范或準(zhǔn)法規(guī)范合法性、適當(dāng)性的權(quán)力。

總體上看，我國(guó)的規(guī)范審查權(quán)衍生于憲法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力、行政權(quán)力與司法權(quán)力之上，已被數(shù)目眾多的法律條款規(guī)定成頗為復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)，斷非前面的簡(jiǎn)短界定，亦非三言兩語所能描述之。鑒于“規(guī)范審查權(quán)力是什么”已成為當(dāng)下中國(guó)公法學(xué)的顯性問題之一,為了解答此法律學(xué)問題，除了描述、探究現(xiàn)行實(shí)在法的知識(shí)，解釋現(xiàn)行實(shí)在法的規(guī)定并使之體系化，無其他更好途徑[2]。是故，本文采用法律科學(xué)的法律解釋、概念分析、概念重組方法，以及法律制度的理論化、法律規(guī)范的體系化方法[3]，從靜態(tài)(構(gòu)成結(jié)構(gòu))與動(dòng)態(tài)(運(yùn)行機(jī)制)兩個(gè)層面分析、梳理和總結(jié)現(xiàn)行法規(guī)定，嘗試描述和勾勒我國(guó)規(guī)范審查權(quán)的樣態(tài)。

二、規(guī)范審查權(quán)的理論分類

為了更為全面、簡(jiǎn)明地描述規(guī)范審查權(quán)的構(gòu)成結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制，同時(shí)也為了在理論上認(rèn)識(shí)規(guī)范審查權(quán)，有必要界分其理論類型。經(jīng)借鑒相關(guān)研究成果，主要是根據(jù)規(guī)范審查的特點(diǎn)和我國(guó)現(xiàn)行規(guī)范審查規(guī)定，我國(guó)的規(guī)范審查權(quán)至少可以劃分成以下類別。

第一，按審查主體的不同，可分為人民代表大會(huì)及人大常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(以下簡(jiǎn)稱為“權(quán)力機(jī)關(guān)”)的規(guī)范審查權(quán)、行政機(jī)關(guān)的規(guī)范審查權(quán)與司法機(jī)關(guān)的規(guī)范審查權(quán)。

第二，按審查主體所審查對(duì)象的不同，可以分為對(duì)法律的審查權(quán)、對(duì)行政法規(guī)的審查權(quán)、對(duì)地方性法規(guī)(含自治條例、單行條例)的審查權(quán)、對(duì)(部門與地方政府)規(guī)章的審查權(quán)、對(duì)其他規(guī)范性文件的審查權(quán)。

第三，按審查程序的不同，可分為備案審查權(quán)與個(gè)案審查權(quán)。備案審查權(quán)是有權(quán)機(jī)關(guān)將其制定的規(guī)范性文件依法報(bào)送法定機(jī)關(guān)備案，由該機(jī)關(guān)進(jìn)行分類、存檔，并依法對(duì)其進(jìn)行審查與處理的權(quán)力。個(gè)案審查權(quán)是審查機(jī)關(guān)應(yīng)個(gè)人或組織的申請(qǐng)而進(jìn)行規(guī)范審查的權(quán)力。個(gè)案審查權(quán)還可分為抽象個(gè)案審查權(quán)與附帶個(gè)案審查權(quán)兩種：前者是權(quán)利人依據(jù)《立法法》《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法要求或請(qǐng)求有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)某一規(guī)范進(jìn)行審查，有權(quán)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審查的權(quán)力；后者是指在行政復(fù)議和行政訴訟過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院依職權(quán)或依申請(qǐng)而審查行政規(guī)范合法性的權(quán)力。

第四，按審查是否結(jié)合具體案件事實(shí)，可分為抽象審查權(quán)與具體審查權(quán)[1]512。抽象審查權(quán)是有權(quán)機(jī)關(guān)在無現(xiàn)實(shí)案例發(fā)生的情況下審查抽象規(guī)范合法性的權(quán)力。前述的備案審查權(quán)與抽象個(gè)案審查權(quán)都屬于抽象審查權(quán)。具體審查權(quán)則是有權(quán)機(jī)關(guān)在法律適用過程中，結(jié)合具體案例對(duì)規(guī)范進(jìn)行的審查。當(dāng)前我國(guó)只有行政復(fù)議或訴訟中的附帶個(gè)案審查權(quán)是具體審查權(quán)。

第五，按審查起因的不同，規(guī)范審查權(quán)可分為主動(dòng)規(guī)范審查權(quán)與被動(dòng)規(guī)范審查權(quán)[4]。前述的備案審查權(quán)、抽象個(gè)案審查權(quán)基本上是被動(dòng)行使的審查權(quán)。附帶個(gè)案審查權(quán)既可能是主動(dòng)行使的，也可能是被動(dòng)行使的。

第六，按審查深度的不同，規(guī)范審查權(quán)可分為合法性審查權(quán)與適當(dāng)性審查權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行法的規(guī)定，合憲性與合法性法審查權(quán)是審查機(jī)關(guān)審查被審規(guī)范“相抵觸”“不一致”“超越權(quán)限”“違反上位法”“違反法定程序”的權(quán)力。適當(dāng)性審查是審查機(jī)關(guān)采用法外基準(zhǔn)審查被審規(guī)范適當(dāng)性、合理性的權(quán)力。

第七，按審查權(quán)限完整度的不同，規(guī)范審查權(quán)可分為完整規(guī)范審查權(quán)與不完整規(guī)范審查權(quán)。完整的規(guī)范審查權(quán)可以在整個(gè)審查過程中行使，能夠完整解決規(guī)范是否合法、適當(dāng)?shù)膯栴}，大體上可分為啟動(dòng)權(quán)、受理權(quán)、判斷權(quán)、決定權(quán)。在當(dāng)前制度內(nèi)，我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)一般情況下享有完整的規(guī)范審查權(quán)，比較而言，我國(guó)法院在法律適用中無權(quán)完全解決規(guī)范的合法性、適當(dāng)性問題，僅享有不完整的規(guī)范審查權(quán)。

二、規(guī)范審查權(quán)的靜態(tài)構(gòu)成結(jié)構(gòu)

規(guī)范審查權(quán)既是一種制度化的靜態(tài)法律權(quán)力，也是一種在實(shí)踐中動(dòng)態(tài)運(yùn)作的國(guó)家權(quán)力。在靜態(tài)維度，“規(guī)范審查權(quán)”既指單個(gè)規(guī)范審查權(quán)，也可以指復(fù)數(shù)規(guī)范審查權(quán)相互聯(lián)結(jié)而構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體。前者可稱為規(guī)范審查權(quán)的概念結(jié)構(gòu)，后者可稱為規(guī)范審查權(quán)的制度架構(gòu)。分析、描述這兩個(gè)層面的規(guī)范審查權(quán)結(jié)構(gòu)，可以揭示靜態(tài)的規(guī)范審查權(quán)。

(一)單個(gè)規(guī)范審查權(quán)的邏輯結(jié)構(gòu)

基于規(guī)范審查權(quán)運(yùn)作的實(shí)踐情景，在邏輯上，可以析出規(guī)范審查權(quán)至少應(yīng)當(dāng)由下列核心要素構(gòu)成：審查機(jī)關(guān)、規(guī)范制定機(jī)關(guān)、審查啟動(dòng)主體(可能與審查機(jī)關(guān)或規(guī)范制定機(jī)關(guān)重合)、審查對(duì)象(即被審規(guī)范)、審查根據(jù)規(guī)范(即據(jù)以判斷被審規(guī)范是否與其相符或相協(xié)調(diào)的規(guī)范)、審查基準(zhǔn)(即“相抵觸”“不一致”“不適當(dāng)”之類的基準(zhǔn))、審查處理規(guī)則(即“相抵觸則改變或撤銷下位規(guī)范”之類的規(guī)則)。規(guī)范審查權(quán)就是由上述要素構(gòu)成的實(shí)定法權(quán)力。規(guī)范審查權(quán)的運(yùn)作，即規(guī)范審查就是審查機(jī)關(guān)在審查啟動(dòng)主體作用下或者自己主動(dòng)基于根據(jù)規(guī)范、適用審查基準(zhǔn)審查有關(guān)機(jī)關(guān)制定的被審規(guī)范的是否合憲、合法或適當(dāng)，并依據(jù)審查處理規(guī)則做出審查決定的活動(dòng)。簡(jiǎn)而言之，規(guī)范審查權(quán)即有關(guān)機(jī)關(guān)依法審查并處理被審規(guī)范法律效力的權(quán)力。

通過揭示規(guī)范審查權(quán)的構(gòu)成要素，可以拓深對(duì)規(guī)范審查的研究，明確規(guī)范審查理論的重點(diǎn)問題。從規(guī)范審查的構(gòu)成要素中可以看出，規(guī)范審查權(quán)力運(yùn)作的深層部分是基于根據(jù)規(guī)范、適用審查基準(zhǔn)，審查被審規(guī)范的合法性。相對(duì)于著重研究某類規(guī)范審查制度(或違憲審查制度、憲法審查制度、法律審查制度)而言，對(duì)規(guī)范理論的研究、對(duì)規(guī)范審查基準(zhǔn)的深入研究更有益于深入規(guī)范審查實(shí)務(wù)的核心區(qū)域。即使我國(guó)未建立理想的憲法審查或憲法訴訟制度，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范審查權(quán)力核心要素的研究，亦有益于我國(guó)規(guī)范審查工作[5]。

(二)復(fù)數(shù)規(guī)范審查權(quán)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

在我國(guó)憲法架構(gòu)的國(guó)家權(quán)力體系中，前述單個(gè)規(guī)范審查權(quán)相互聯(lián)結(jié)構(gòu)成了一張縱橫交織的規(guī)范審查權(quán)力網(wǎng)。經(jīng)度由權(quán)力機(jī)關(guān)系統(tǒng)(或稱為人大系統(tǒng))、行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，以及司法機(jī)關(guān)系統(tǒng)構(gòu)成；緯度主要由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院以及與其同層級(jí)(指國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí))的其他國(guó)家機(jī)關(guān)構(gòu)成。

1.同系統(tǒng)的縱向結(jié)構(gòu)

第一是權(quán)力機(jī)關(guān)系統(tǒng)，即由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)、地方各級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)作為規(guī)范審查機(jī)關(guān)構(gòu)成的系統(tǒng)。根據(jù)《立法法》第八十八條，《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》第二十九條、第三十條的規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷其常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆桑袡?quán)撤銷全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例；全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例；省、自治區(qū)、直轄市的人大有權(quán)改變或者撤銷其常務(wù)委員會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；縣級(jí)以上各級(jí)地方人大常務(wù)委員會(huì)有權(quán)審查、撤銷下一級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定。

第二是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，即由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府作為規(guī)范審查機(jī)關(guān)構(gòu)成的系統(tǒng)。根據(jù)《立法法》第八十八條和《地方組織法》第五十九條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；省級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；縣級(jí)以上的各級(jí)地方人民政府有權(quán)改變和撤銷下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。

第三是司法機(jī)關(guān)系統(tǒng)，即由最高人民法院和高級(jí)人民法院作為規(guī)范審查機(jī)關(guān)構(gòu)成的系統(tǒng)。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見》第九條的規(guī)定，最高人民法院發(fā)現(xiàn)高級(jí)人民法院制定的審判業(yè)務(wù)文件與現(xiàn)行法律、司法解釋相抵觸的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其糾正。

2.同層級(jí)的橫向結(jié)構(gòu)

第一是以全國(guó)人大常委會(huì)為中心的結(jié)構(gòu)。全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)有權(quán)審查并撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)(《立法法》第八十八條第二項(xiàng))，有權(quán)審查和處理同法律規(guī)定相抵觸的最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋(《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》第二十三條、第二十四條)。而且，在法律的規(guī)定不一致時(shí)，適用法律的法院無規(guī)范審查權(quán)，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)上報(bào)最高人民法院送請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決[最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱《適用法律規(guī)范紀(jì)要》)第九條]；在地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見，如果國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決(《立法法》第八十六條第一款第二項(xiàng))。

第二是以最高行政機(jī)關(guān)為中心的結(jié)構(gòu)。在行政案件審理過程中，行政法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的，不能確定新的一般規(guī)定是否允許舊的規(guī)定繼續(xù)適用的，人民法院應(yīng)當(dāng)中止行政案件的審理，逐級(jí)上報(bào)最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決(《適用法律規(guī)范紀(jì)要》第九條)；人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國(guó)務(wù)院部委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決(《行政訴訟法》第五十三條第二款)。

第三是以地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為中心的結(jié)構(gòu)。地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章(《立法法》第八十八條第五項(xiàng))，具體審查方式包括備案審查與抽象個(gè)案審查。另外，在行政訴訟中，地方性法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的，不能確定新的一般規(guī)定是否允許舊的規(guī)定繼續(xù)適用的，人民法院應(yīng)當(dāng)中止行政案件的審理，由高級(jí)人民法院送請(qǐng)制定機(jī)關(guān)裁決(《適用法律規(guī)范紀(jì)要》第九條)。

第四是以地方各級(jí)人民政府為中心的結(jié)構(gòu)。與各級(jí)地方人民政府同層級(jí)并受其審查的規(guī)范制定機(jī)關(guān)，僅見于《適用法律規(guī)范紀(jì)要》第九條的規(guī)定。該條規(guī)定，省級(jí)人民政府制定的其他規(guī)范性文件新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的，不能確定新的一般規(guī)定是否允許舊的規(guī)定繼續(xù)適用的，人民法院應(yīng)當(dāng)中止行政案件的審理，由高級(jí)人民法院送請(qǐng)制定機(jī)關(guān)裁決。

三、規(guī)范審查權(quán)的動(dòng)態(tài)運(yùn)作機(jī)制

綜合規(guī)范審查權(quán)的單個(gè)邏輯結(jié)構(gòu)及其縱橫網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可知，我國(guó)以憲法為首的眾多立法規(guī)定了我國(guó)縱橫交織的規(guī)范審查權(quán)力體系。單個(gè)規(guī)范審查權(quán)力在運(yùn)作過程中，大體上由四個(gè)相銜接的階段構(gòu)成。每個(gè)階段運(yùn)作的權(quán)力分別是啟動(dòng)權(quán)(相當(dāng)于訴訟法上的起訴權(quán))、受理權(quán)(相當(dāng)于訴訟法上的受理權(quán))、判斷權(quán)與決定權(quán)[6]。根據(jù)前文的描述，在現(xiàn)行制度內(nèi)單個(gè)規(guī)范審查權(quán)力在運(yùn)作中，既有啟動(dòng)權(quán)與審查權(quán)的聯(lián)動(dòng)、規(guī)范審查內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間受理權(quán)、判斷權(quán)與決定權(quán)之間的分工合作，也有各國(guó)家機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)作。

(一)啟動(dòng)機(jī)制

規(guī)范審查權(quán)有被動(dòng)行使與主動(dòng)行使之分。所謂主動(dòng)行使即規(guī)范審查機(jī)關(guān)自行決定行使規(guī)范審查權(quán)。鑒于現(xiàn)行法并未明確規(guī)定“不告不理原則”，我國(guó)的規(guī)范審查機(jī)關(guān)若認(rèn)為其有權(quán)審查的被審規(guī)范存在合法性問題的，主動(dòng)進(jìn)行審查也并無不當(dāng)之處。相對(duì)于主動(dòng)審查啟動(dòng)機(jī)制的隱含，現(xiàn)行法明確規(guī)定了被動(dòng)審查的啟動(dòng)機(jī)制。

1.備案審查權(quán)的啟動(dòng)機(jī)制

備案審查是我國(guó)規(guī)范審查機(jī)關(guān)的常規(guī)工作。現(xiàn)行法規(guī)定，規(guī)范制定機(jī)關(guān)制定的被審規(guī)范應(yīng)當(dāng)自公布之時(shí)起若干日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)的相關(guān)機(jī)構(gòu)報(bào)送審查機(jī)關(guān)備案。備案的材料一般包括備案報(bào)告、公布令狀或文號(hào)、說明材料等。具體負(fù)責(zé)接收的是審查機(jī)關(guān)的有關(guān)機(jī)構(gòu)，例如，接收行政法規(guī)備案的是全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書一局(《法規(guī)備案審查工作程序》第二至五條)，接收其他規(guī)范備案的一般是審查機(jī)關(guān)所屬的法制辦公室。根據(jù)有備必審的原則，制定機(jī)關(guān)的報(bào)備就是啟動(dòng)備案審查的機(jī)制。

2.抽象個(gè)案審查權(quán)的啟動(dòng)機(jī)制

抽象個(gè)案審查權(quán)的運(yùn)作，在被動(dòng)規(guī)范審查的情況下，需要法定的公民、組織行使規(guī)范審查啟動(dòng)權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行法定的規(guī)范審查啟動(dòng)權(quán)有兩類：一是要求審查權(quán)，二是建議審查權(quán)。根據(jù)《立法法》《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法針對(duì)不同被審規(guī)范與根據(jù)規(guī)范，規(guī)定了下列規(guī)范審查啟動(dòng)機(jī)制。

第一，就行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否同憲法或者法律相抵觸，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)享有書面要求全國(guó)人大常委會(huì)審查的權(quán)力；此外，其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民享有書面建議全國(guó)人大常委會(huì)審查的權(quán)利。

第二，就地方性法規(guī)與行政法規(guī)是否相抵觸，或者規(guī)章以及國(guó)務(wù)院部門、省級(jí)政府和較大市政府的其他行政規(guī)范性文件同法律、行政法規(guī)相抵觸的問題，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民享有書面建議國(guó)務(wù)院審查的權(quán)利。

第三，就最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋是否同法律規(guī)定相抵觸，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)享有書面要求全國(guó)人大常委會(huì)審查的權(quán)力；最高人民法院、最高人民檢察院享有書面要求全國(guó)人大常委會(huì)審查對(duì)方的權(quán)力；此外，其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民享有書面建議全國(guó)人大常委會(huì)審查的權(quán)利。

3．附帶個(gè)案審查權(quán)的啟動(dòng)機(jī)制

在行政復(fù)議中，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的其他行政規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該文件的審查申請(qǐng)。在行政訴訟中，公民、法人或者其他組織不享有明確要求法院審查行政依據(jù)合法性的權(quán)利，但可以在訴訟請(qǐng)求中作為被訴具體行政行為不成立或者無效的理由提出。如果法院審查認(rèn)為其理由成立的，可能會(huì)啟動(dòng)法院的逐級(jí)上報(bào)機(jī)制，并最后交由規(guī)范審查機(jī)關(guān)審查。

(二)受理機(jī)制

常規(guī)備案審查、抽象個(gè)案審查與附帶個(gè)案審查的受理機(jī)制存在較大不同。只要規(guī)范制定機(jī)關(guān)報(bào)備，規(guī)范審查機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)接收備案，并移交審查機(jī)關(guān)所屬的有關(guān)部門進(jìn)行審查。而抽象個(gè)案審查則要看啟動(dòng)主體享有的是要求審查權(quán)，還是建議審查權(quán)，如果是前者規(guī)范審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理，如果是后者還需視情況決定是否受理。對(duì)于附帶個(gè)案審查而言，其受理權(quán)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)或法院相應(yīng)享有，二者須依據(jù)行政復(fù)議法與行政訴訟法的規(guī)定加以審理。

(三)判斷機(jī)制

判斷權(quán)是規(guī)范審查機(jī)關(guān)適用審查基準(zhǔn)判斷被審規(guī)范合法性的權(quán)力。在規(guī)范審查權(quán)的整個(gè)運(yùn)作邏輯中，判斷權(quán)實(shí)質(zhì)上是最為關(guān)鍵的權(quán)力。在現(xiàn)行法內(nèi)，備案審查與抽象個(gè)案審查的判斷權(quán)，名義上由規(guī)范審查機(jī)關(guān)享有，實(shí)際上由其內(nèi)部的專業(yè)機(jī)構(gòu)行使。具體而言，全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)的規(guī)范審查判斷權(quán)由法律委員會(huì)和專門委員會(huì)行使，國(guó)務(wù)院的由國(guó)務(wù)院法制辦公室行使，地方各級(jí)人民政府的由其法制辦公室行使。就行政復(fù)議機(jī)關(guān)附帶審查而言，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)審查的，由其法制辦公室行使；本機(jī)關(guān)無權(quán)審查的，應(yīng)當(dāng)依法移送有規(guī)范審查權(quán)的審查機(jī)關(guān)。

另外，根據(jù)最高人民法院《適用法律規(guī)范紀(jì)要》和《關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》，法院在審理行政案件時(shí)，認(rèn)為作為行政行為依據(jù)的規(guī)章、具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件存在合法性問題的，審理該案的法院有權(quán)作出是否合法有效的判斷。但認(rèn)為法律、法規(guī)、規(guī)章之間的規(guī)定不一致，不能適用法律沖突規(guī)則解決的，可以逐級(jí)向上級(jí)請(qǐng)示，并且應(yīng)當(dāng)經(jīng)審判委員會(huì)討論提出傾向性意見。審判委員會(huì)此時(shí)有初步判斷權(quán)。

(四)決定機(jī)制

決定權(quán)是根據(jù)判斷結(jié)果，最終認(rèn)定被審規(guī)范是否合法，并公開宣布處理結(jié)果的權(quán)力。對(duì)于審查結(jié)果，現(xiàn)行法規(guī)定由名義上的審查機(jī)關(guān)而非其內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)作出。在常規(guī)備案審查中，具體負(fù)責(zé)審查工作的機(jī)構(gòu)得出的審查意見，需經(jīng)機(jī)構(gòu)首長(zhǎng)同意后交審查機(jī)關(guān)作出最后決定；審查決定由具體負(fù)責(zé)審查的機(jī)構(gòu)送交被審規(guī)范的制定機(jī)關(guān)。抽象個(gè)案審查的結(jié)果，還要看規(guī)范制定機(jī)關(guān)的反應(yīng)。如果制定機(jī)關(guān)拒絕規(guī)范審查判斷機(jī)構(gòu)的意見的，則由規(guī)范審查機(jī)關(guān)的最高機(jī)構(gòu)(如委員長(zhǎng)會(huì)議、政府全體會(huì)議)決定是否改變或撤銷不合法的被審規(guī)范。由于法院不享有完整的規(guī)范審查權(quán)，除最高人民法院對(duì)高級(jí)人民法院具體應(yīng)用法律的司法解釋等被審規(guī)范有決定權(quán)外，各級(jí)法院并不享有規(guī)范審查的決定權(quán)。

(五)協(xié)作機(jī)制

規(guī)范審查權(quán)運(yùn)作的協(xié)作機(jī)制，是我國(guó)規(guī)范審查制度的特色部分，共有兩方面的內(nèi)容。

第一是審查機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu)與制定機(jī)關(guān)的協(xié)作。相關(guān)規(guī)范審查立法一般都規(guī)定審查機(jī)關(guān)的具體工作機(jī)構(gòu)在認(rèn)為被審規(guī)范不合法的情況下，可以(有的規(guī)定應(yīng)當(dāng))向制定機(jī)關(guān)提出修改、撤銷或者廢止等自行糾正的意見。如果制定機(jī)關(guān)在法定日期內(nèi)按建議自行糾正并把結(jié)果報(bào)送審查工作機(jī)構(gòu)的，規(guī)范審查工作即終止。規(guī)范審查機(jī)構(gòu)不再行使改變或撤銷的最后決定權(quán)。實(shí)踐中常出現(xiàn)孫志剛案中的情況，制定機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)問題后主動(dòng)修改或者廢止問題規(guī)范。

第二是規(guī)范審查機(jī)關(guān)之間的協(xié)作。這種情況出現(xiàn)在審查機(jī)關(guān)有啟動(dòng)權(quán)、受理權(quán)和判斷權(quán)，但無決定權(quán)的條件下。共有三種情況：其一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審查被審規(guī)范時(shí)，如果無權(quán)處理，就應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的備案監(jiān)督機(jī)關(guān)。其二，人民法院在法律適用過程中，不能決定被審規(guī)范的合法性的，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)上報(bào)，由上級(jí)法院決定。上級(jí)法院(如最高人民法院)需要轉(zhuǎn)送有權(quán)審查機(jī)關(guān)(如國(guó)務(wù)院或全國(guó)人大常委會(huì))作出審查決定。其三，在地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致、不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見，在國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的情況下，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)裁決。

四、總體特性與發(fā)展方向

放眼我國(guó)規(guī)范審查的權(quán)力系統(tǒng)，幾乎所有的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與法院都有權(quán)審查其主管下的機(jī)關(guān)制定的規(guī)范。原因在于，規(guī)范審查權(quán)在現(xiàn)行憲法框架下分屬于三類脈絡(luò)：首先，根據(jù)現(xiàn)行憲法第二條、第三條、第九十六條、第一百零四條、第一百二十八條、第一百三十三條的規(guī)定，最高及地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)范審查權(quán)衍生于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，即人大法律監(jiān)督權(quán)；其次，根據(jù)現(xiàn)行憲法第八十五條、第八十九條、第一百零八條的規(guī)定，中央及地方各級(jí)政府的規(guī)范審查權(quán)衍生于上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；第三，根據(jù)現(xiàn)行憲法第一百二十六條、第一百二十七條、第一百二十九條的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)的規(guī)范審查權(quán)衍生于法院的審判權(quán)?？傊?，我國(guó)的規(guī)范審查權(quán)實(shí)際上是人大監(jiān)督權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和司法權(quán)的衍生權(quán)力。這是認(rèn)識(shí)我國(guó)規(guī)范審查權(quán)的根本，也是理解現(xiàn)行規(guī)范審查制度的基礎(chǔ)。

正因處于人民代表大會(huì)制度的政權(quán)組織形式下及單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)享有全面監(jiān)督、審查其他國(guó)家機(jī)關(guān)及下級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范的權(quán)力,國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)其進(jìn)行全面審查(含合法性審查與適當(dāng)性審查)。同樣是因?yàn)樘幱谶@樣的憲制框架下，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)全面領(lǐng)導(dǎo)管理其所屬部門及下級(jí)所有行政機(jī)關(guān)，所以也有權(quán)全面審查被領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范。還是因?yàn)樘幱谶@樣的權(quán)力格局中，我國(guó)法院僅能在審理具體案件的過程中，并且在法律適用之際，才能基于其享有的審判權(quán)附帶地、間接地和具體地審查有關(guān)規(guī)范的合法性。從實(shí)踐來看，法院在此種審查過程中所行使的規(guī)范審查權(quán)力是不完整的權(quán)力。因?yàn)?，相?duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的規(guī)范審查權(quán)力，法院享有的規(guī)范審查權(quán)力基本上限于啟動(dòng)權(quán)、判斷權(quán)，以及一般情況下的選擇適用權(quán)[7]。我國(guó)法院既無權(quán)宣告違法規(guī)范的無效，更無權(quán)改變或撤銷之。

然而，作為審判權(quán)的衍化體，法院的規(guī)范審查權(quán)在邏輯上應(yīng)當(dāng)由疑問權(quán)、判斷權(quán)、選用權(quán)及評(píng)述權(quán)構(gòu)成。為了提高法院在規(guī)范審查工作中的權(quán)威地位，使法院能夠抵抗其他國(guó)家機(jī)關(guān)事實(shí)上的壓力及不當(dāng)影響，在法院不能獨(dú)立有效地通過規(guī)范審查而發(fā)揮其對(duì)立法和行政的制約功能時(shí)，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)目前的審判實(shí)踐中借鑒美國(guó)司法審查中的嚴(yán)格司法審查精神，所以過早地討論司法謙抑的問題是沒有積極意義的，同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)確立所謂的司法謙抑采取謹(jǐn)慎態(tài)度[8]。因此，相較于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)的司法審查權(quán)限及司法審查效力而言，改進(jìn)我國(guó)規(guī)范審查制度的內(nèi)容之一應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)和完善法院的規(guī)范審查權(quán)力。

需要注意的是，無論是建立健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的規(guī)范審查權(quán)力，還是加強(qiáng)和完善法院的規(guī)范審查權(quán)力，這些都限于以國(guó)家機(jī)關(guān)主體的規(guī)范審查層面。在這一層面上，前文所述的復(fù)數(shù)規(guī)范審查權(quán)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，以及規(guī)范審查的受理機(jī)制、判斷機(jī)制、決定機(jī)制和協(xié)作機(jī)制所呈現(xiàn)出的、我國(guó)規(guī)范審查機(jī)制的整體特性昭示人們，我國(guó)規(guī)范審查權(quán)在整體上是國(guó)家機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)的自組織權(quán)力，作為私方的公民、法人和其他組織很少有權(quán)參與。不要說常規(guī)備案審查中作為私方的公民、法人和其他組織缺場(chǎng)，即使在他們享有啟動(dòng)權(quán)的個(gè)案審查中，在現(xiàn)行制度內(nèi)它們?cè)趯彶榕袛?、處理決定過程中也無權(quán)出場(chǎng)發(fā)言，規(guī)范審查權(quán)并未被公民用作監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)抽象行為[9]的手段。職是之故，我國(guó)規(guī)范審查制度雖然發(fā)揮著保障憲法和法律尊嚴(yán)、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的功能，但其實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督國(guó)家權(quán)力、保障基本權(quán)利的功能基本缺失，總體上看，該制度并未達(dá)到現(xiàn)行憲法所規(guī)定的法制統(tǒng)合與人權(quán)保障的價(jià)值要求[10]。

在現(xiàn)代憲法學(xué)關(guān)于國(guó)家權(quán)力與公民基本權(quán)利二分的架構(gòu)下，除了健全權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的審查制度、加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的審查力度之外，還需要弘揚(yáng)公民的法制精神，利用公民的護(hù)法情節(jié)和“法感情”[11]，注重公民和其他社會(huì)組織在規(guī)范審查中的能動(dòng)作用。筆者認(rèn)為，在國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)范審查權(quán)力受到現(xiàn)行憲法及其相關(guān)法剛性限制的情況下，通過賦予公民、法人和其他組織強(qiáng)有力的啟動(dòng)權(quán)、更多的陳述權(quán)和辯論權(quán)的方式，以解決他們?cè)谝?guī)范審查活動(dòng)中普遍缺場(chǎng)、基本無作用的問題，將是我國(guó)規(guī)范審查權(quán)力體系發(fā)展、完善的基本方向，也是發(fā)揮我國(guó)規(guī)范審查應(yīng)有之人權(quán)保障功能的必然選擇！

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[責(zé)任編輯孫景峰]

OntheStructureandOperationMechanismofChineseStateOrgans’NormsReviewPower

YUAN Yong

(Henan Normal University,Xinxiang 453007,China)

A network structure and a complicate operation mechanism of Chinese state organs’ norms review power have been constructed by Chinese current legislation. There are three branches of the power, one is the people’s congress and its standing committees’ power which stem from the former’s legality supervision power, another is central and local governments’ powers which derive from the governments’ administration leadership, and the third is Courts’ power which is one kind of judicial review power. On the survey of their operation mechanism, a conclusion can be reached, that is the powers are exercised as self-organizing power among the state organs to which reconcile their legislation action. Because of the citizens’ absence of the review, the objectives of the review prescribed by China’s Constitution are still not achieved, which are maintaining the unification of legal system and protecting basic civil rights.

norms review;norms review power;structure;operation mechanism

D921

A

1000-2359(2012)02-0066-05

袁勇(1978-)，河南商丘人，河南師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事公法學(xué)研究。

河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(2010-QN-064)

2011-09-19