官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國際經(jīng)驗(yàn)
——基于20個(gè)國家的比較分析

□ 李松鋒

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國際經(jīng)驗(yàn)
——基于20個(gè)國家的比較分析

□ 李松鋒

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被譽(yù)為是腐敗的“天敵”和“克星”，深得我國學(xué)者和民眾青睞。但財(cái)產(chǎn)申報(bào)是一項(xiàng)復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)，從世界上20個(gè)實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國家來看，無論是立法形式、申報(bào)主體、受理機(jī)構(gòu)、信息管理等都呈現(xiàn)出不同的制度樣式。盡管有一定的規(guī)律可循，譬如多數(shù)國家并未有專門的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法，而是將該制度融入到反腐敗法律之中；大多數(shù)國家會限定財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體，而不是要求所有公職人員都需要申報(bào)財(cái)產(chǎn)；許多國家成立專門機(jī)構(gòu)受理公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，且將申報(bào)信息予以公開，但是，并沒有任何一種方式能成為所有國家都必須恪守的信條。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立還必須基于本國國情，選擇適合本國的制度路徑。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)；國際經(jīng)驗(yàn)；制度移植；比較研究

一、引 言

如何從制度上預(yù)防腐敗是當(dāng)今中國的熱點(diǎn)難題。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被譽(yù)為是腐敗的“天敵”和“克星”，①孟凡麟：《職務(wù)犯罪問題研究》，甘肅人民出版社2003年版，第316頁。被學(xué)者們認(rèn)為是一種行之有效且具有普遍意義的反腐利器，②屠振宇：《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中的隱私權(quán)保護(hù)》，《法商研究》，2011年第1期。深得我國學(xué)者和民眾青睞。有學(xué)者描述官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，稱其對官員來說“是一種刮骨療瘡之痛，是一把懸在其頭頂上的達(dá)摩克利斯之劍”。③沈瑞英：《財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒與有效建構(gòu)》，《探索與爭鳴》，2010年第4期。因此，呼吁中國政府“做出政治上的決斷，并在政治決斷的基礎(chǔ)上，將制度建設(shè)納入立法的議程”。④王錫鋅：《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度：立法、實(shí)踐與制度完善》，《中國法律》，2010年第4期。對此，我們還需要深入了解這項(xiàng)制度的具體情況，為未來選擇做好知識儲備。

目前國內(nèi)有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)國際經(jīng)驗(yàn)的研究并不鮮見，涉及到多個(gè)國家的制度與實(shí)踐，但這些研究還存在一些不足。至少有以下三點(diǎn)：首先，整體來說，我們目前對國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的研究不是有余，而是不足。大多數(shù)文章或報(bào)道多是籠統(tǒng)、抽象地介紹國外的相關(guān)做法，缺乏具體、詳細(xì)的介紹、說明和比較。⑤林華：《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法研究述評》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2014年第3期。其次，不同研究者從自己熟知的國際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)談對我國的啟示，實(shí)際上就是把某個(gè)國家的制度直接作為我們借鑒的對象，忽視了

“特色”與“共識”之間的區(qū)別，放大了自己所選擇的那個(gè)域外經(jīng)驗(yàn)。①這樣的例子很多，譬如涂永珍：《美國財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法實(shí)踐及對我們的啟示》，《中國改革報(bào)》，2008年1月30日第6版；杜永明：《俄羅斯官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及啟示》，《檢察日報(bào)》，2009年7月28日第7版；孔凡河：《韓國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的路徑變遷及啟示》，《行政論壇》，2010年第6期；陳振：《澳門新財(cái)產(chǎn)申報(bào)法及其對內(nèi)地的啟示》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2013年第3期。最后，絕大多數(shù)研究都是只關(guān)注某一個(gè)國家，做專門的介紹和研究，這固然幫助我們豐富域外經(jīng)驗(yàn)，且借助不同研究者的合力推進(jìn)對國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的研究，但這種分散化的研究容易造成只見樹木，不見森林的弊病，易于忽視這項(xiàng)制度的多樣性和復(fù)雜性。②也有一些基于不同國別的比較研究。參見曹貴寶、劉宏勛、劉書贈：《加美韓新等國家和地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及經(jīng)驗(yàn)的借鑒與啟示》，《邯鄲學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第2期；劉桂蘭、郝繼明：《國外官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的典型特征及對我國的啟示》，《行政與法》，2011年第3期；劉再春：《發(fā)達(dá)國家官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及其啟示》，《理論探索》，2011年第3期；蘇靜：《亞洲地區(qū)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度概覽》，《中國監(jiān)察》，2013年第1期；張深遠(yuǎn)：《國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度：經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2013年第4期；張深遠(yuǎn)：《國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的形式、內(nèi)容與原則》，《商業(yè)時(shí)代》，2014年第6期。這些研究開創(chuàng)了國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的比較研究，盡管都只是初步分析，但已經(jīng)有了比較研究的意識和嘗試。只是這些研究多選擇了制度類型相近的國家進(jìn)行比較，一定程度上減損了比較的意義。

為推進(jìn)中國官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，制度移植是最便捷的方法，吸取和借鑒國外相關(guān)制度及實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)很有必要，而制度移植的前提是透徹了解國外相關(guān)制度的全貌，特別是制度的多樣化形態(tài)。有鑒于此，本文選取當(dāng)前國內(nèi)有所簡介且實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的20個(gè)國家，對其在該領(lǐng)域的制度建設(shè)進(jìn)行比較分析。這20個(gè)國家分別是美國、英國、加拿大、法國、瑞典、土耳其、德國、西班牙、澳大利亞、俄羅斯、日本、韓國、新加坡、印度、印度尼西亞、泰國、菲律賓、越南、巴西和坦桑尼亞。同時(shí)，在適當(dāng)時(shí)候會參考港、澳、臺地區(qū)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，作為比較對象。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)是一項(xiàng)復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)，可比較的內(nèi)容很多，但囿于篇幅所限，本文僅選取與中國當(dāng)下討論這一制度較為密切的問題展開比較分析。具體而言，本文主要圍繞以下問題展開：財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的主要形式，制度的建立完善過程，申報(bào)主體，受理機(jī)構(gòu)，申報(bào)信息的管理等。

需要交代的是，因?yàn)樯婕皣鴦e較多，作者學(xué)力有限，文中信息多是在二手資料基礎(chǔ)上進(jìn)行研究。盡管本文主要依據(jù)業(yè)界較為權(quán)威的資料，分別是中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究所”課題組編寫的《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》③中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版。和中央紀(jì)委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司編譯的《國外防治腐敗與公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律選編》，④中央紀(jì)委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司編譯：《國外防治腐敗與公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律選編》，中國方正出版社2012年版。站在“巨人”的肩膀上進(jìn)行研究。同時(shí)，還力爭參考相關(guān)研究文獻(xiàn)，分別予以佐證，但仍無法逃脫基于二手資料研究的缺憾。

二、財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法形式

制定專門的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律在中國一直不乏支持者。中國學(xué)者對制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的呼聲很高，⑤張杰、左袖陽：《我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)狀、問題及完善途徑》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第5期；柴曉宇：《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法探討》，《人大研究》，2012年第4期；梁平、于子潔：《中國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建構(gòu)趨向及實(shí)現(xiàn)路徑》，《廉政文化研究》，2012年第5期。全國人大代表韓德云從2006年至2012年連續(xù)7年在“兩會”上提出“建議公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法”的議案，⑥《韓德云七年死磕官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開》，《中國青年報(bào)》，2012年3月9日第4版。甚至早在2008年，中國一些退休高官和左派知識分子聯(lián)名上書中央要求盡快制定《縣處級以上公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公布法》。但是，實(shí)際上，從采納財(cái)產(chǎn)申報(bào)或公示制度的各國情況來看，并不是每個(gè)國家都針對公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示進(jìn)行專門立法。

在建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國家中，立法形式主要有四種：

第一，有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律規(guī)定散見于多個(gè)法律規(guī)定之中。比如澳大利亞涉及公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的法律就達(dá)13部之多。⑦房寧、周少來：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第3頁。

第二，在統(tǒng)一的反腐敗法中將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為治理腐敗的重要手段并作原則性規(guī)定。例如俄羅斯聯(lián)邦的《反腐敗法》第八條規(guī)定了“國家和

自治地方的工作人員提交有關(guān)收入、財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)性債務(wù)信息的義務(wù)”。越南《反腐敗法》第十四條規(guī)定，掌握一定職權(quán)者須如實(shí)申報(bào)本人房地產(chǎn)和其他大宗財(cái)產(chǎn)。①中央紀(jì)委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司編譯：《國外防治腐敗與公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律選編》，中國方正出版社2012年版，第11頁。

第三，制定專門的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法。本文選定的20個(gè)國家中，專門為財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的有印度、印度尼西亞、法國、土耳其、巴西和泰國。

第四，在公職人員行為準(zhǔn)則中對財(cái)產(chǎn)申報(bào)作出規(guī)定，將其作為對公職人員的道德紀(jì)律要求，典型代表是美國、韓國和日本。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推進(jìn)并不局限于制定專門的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律。實(shí)際上，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的成效，不僅取決于制度本身的科學(xué)性，也取決于制度的“周邊環(huán)境”，即配套法律制度的完善。②張深遠(yuǎn)：《國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度：經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2013年第4期。簡言之，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立和有效運(yùn)行，絕非一部財(cái)產(chǎn)申報(bào)法所能承載的。因此，在呼吁和推動財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到整個(gè)反腐敗工程的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，而不能僅僅專注于一部法律的制定。

三、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立歷程

任何一項(xiàng)制度的變革都是對舊有制度的革命，是不同利益博弈的過程，因此，都需要時(shí)間供利益各方不斷協(xié)商與磨合。③有關(guān)中國政府決策模式研究的經(jīng)典著作參見王紹光、樊鵬：《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》，中國人民大學(xué)出版社2013年版。我國對官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的探索可追溯于上世紀(jì)80年代末，真正從制度上嘗試財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度則源自1995年中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》。但至今未能形成有效的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度這一現(xiàn)實(shí)令許多學(xué)者感到憂慮，④汪玉凱：《財(cái)產(chǎn)申報(bào)：二十多年難有結(jié)果的改革》，《炎黃春秋》，2009年第7期；許耀桐：《官員財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)的五個(gè)“度”》，《中國黨政干部論壇》，2013年第2期。甚至明確要求“有必要加快立法速度，爭取在最近一年內(nèi)，盡快出臺我國的《官員財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)法》，形成官員財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)制度。”⑤許耀桐：《官員財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)的五個(gè)“度”》，《中國黨政干部論壇》，2013年第2期。當(dāng)然，也有一些學(xué)者提出需要謹(jǐn)慎的觀點(diǎn)，參見王明高：《官員財(cái)產(chǎn)公開切忌急于求成》，《中國黨政干部論壇》，2013年第2期；任建明：《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有限反腐作用及推行策略》，《中國黨政干部論壇》，2013年第2期。

國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建設(shè)也都經(jīng)歷過漫長的發(fā)展歷程。美國從20世紀(jì)上半葉就開始對政治候選人探索性試行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但直到1978年才開始實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，試驗(yàn)運(yùn)行達(dá)半個(gè)多世紀(jì)之久。英國則早在1883年就通過《凈化選舉防止腐敗法》，依據(jù)該法規(guī)定，如果官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其正常收入之間存在差距，就必須做出解釋和說明，⑥徐華娟：《英國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的最初設(shè)立》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2013年6月24日第9版。但直到1974年下議院通過的《行為規(guī)范》才對議員的利益登記制度作了明確規(guī)定，⑦張磊：《英國利益登記與聲明制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第28頁。期間跨度達(dá)近百年。

以本文研究的20個(gè)國家為例，發(fā)達(dá)國家財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立普遍用時(shí)較長。除了前文提到的英、美兩國之外，法國也是經(jīng)過漫長的實(shí)踐探索，才在1988年通過的《政治生活財(cái)務(wù)透明法》中規(guī)定了官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。西班牙從1983年開始防范公職人員可能出現(xiàn)的公私利益沖突，到2006年，中央政府設(shè)立利益沖突辦公室專司官員收入財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作，耗時(shí)23年。俄羅斯從1992年的總統(tǒng)令到2008年的《反腐敗法》，用了16年。韓國從1960年嘗試建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度到1993年大幅修訂《公職者倫理法》，基本確定財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，用了33年。

當(dāng)然，一些后進(jìn)國家在建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度方面則進(jìn)展迅速。印度尼西亞從1998年蘇哈托時(shí)代結(jié)束，開始出臺系列反腐倡廉法律，到2005年肅貪委員會制定《關(guān)于國家官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的登記、稽查和公開的規(guī)定》，用時(shí)只有7年。⑧許利平：《印度尼西亞公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第122頁。泰國1996年開始推行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，第二年就將其寫入憲法，從而在國家根本大法的層面上為公

職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度提供了法理基礎(chǔ)。①周方冶：《泰國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第130頁。

發(fā)達(dá)國家作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的探索者，一般用時(shí)較長。因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家較早走上民主化道路，一直在探索如何有效制約權(quán)力，控制腐敗，而財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相對來說還是比較新近的制度創(chuàng)造。盡管財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度可以追溯至1766年的瑞典，但真正建立完善的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度都是上個(gè)世紀(jì)60年代以后的事情。后進(jìn)國家借助制度移植，參考先進(jìn)的國際經(jīng)驗(yàn)，則可以少走彎路，節(jié)約時(shí)間。

但是，即便是制度移植，也有一個(gè)水土適應(yīng)問題。日本社會學(xué)學(xué)者上村邦彥曾經(jīng)表示，“財(cái)產(chǎn)公開制度從被確定到立法、執(zhí)行、反復(fù)完善，這個(gè)過程最起碼要5年以上。”“東方國家的文化傳統(tǒng)中有很多不透明的東西，而整個(gè)社會的公開和透明，配合官員財(cái)產(chǎn)公開，才能有效防止和懲治腐敗。”②溫憲等：《國外官員財(cái)產(chǎn)公示制度調(diào)查（上）：發(fā)達(dá)國家用百年打磨財(cái)產(chǎn)公示》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》，2013年1月30日第7版。因此，在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)方面，我們還需了解這一制度的復(fù)雜性，切不可操之過急。

四、財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體

針對我國目前運(yùn)行的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，批評者多認(rèn)為申報(bào)主體范圍太窄。目前有效的文件是2010年中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，涵蓋的主體是黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位和國有企業(yè)等部門中的副縣（處）級（含縣處級副職）以上領(lǐng)導(dǎo)干部，以及大型、特大型、中型國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員。同時(shí)還包括副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部。

批評者認(rèn)為這個(gè)范圍太窄的理由是，當(dāng)代中國政府“規(guī)模巨大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜”，“國家機(jī)關(guān)工作人員或是國家干部廣泛分布在黨、政、軍、法系統(tǒng)以及各種社會團(tuán)體和企事業(yè)單位，而且諸多官員還擁有多重身份。此外，許多職能部門或特殊職業(yè)的工作人員事實(shí)上擁有較多的資源分配機(jī)會或是與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域密切相關(guān)，上述人員都游離于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度之外”。③劉志勇：《中國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)：現(xiàn)狀及對策》，《政治學(xué)研究》，2012年第4期。再就是軍事開支在國家財(cái)政支出中所占比重較大，規(guī)定一定級別的軍官申報(bào)財(cái)產(chǎn)也十分必要。④周佑勇、劉艷紅：《我國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的探討》，《社會科學(xué)研究》，1997年第6期。因此，有許多學(xué)者建議將申報(bào)主體擴(kuò)大到所有國家工作人員，以與“貪污賄賂罪”、“巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪”的主體相一致。⑤參見張碧安、鐘金：《我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的缺陷及立法完善》，《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2002年第2期；王明高、胡祥勇：《中國家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立與健全》，《湖南社會科學(xué)》，2004年第1期；黎慈：《論我國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有效構(gòu)建》，《新疆社科論壇》，2009年第3期；劉旭東：《新時(shí)期我國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)踐及其完善措施》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2009年第3期。這些批評貌似有理，但實(shí)則忽視了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本精神。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，需要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍大都有限，需要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公開的主體范圍那就更小。美國大約有30余萬聯(lián)邦政府官員需要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，但只有約2.5萬名高級公職人員和政府雇員要申報(bào)并公示其財(cái)產(chǎn)。⑥陳承新：《美國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第19頁。法國受政治生活財(cái)務(wù)透明委員會監(jiān)督的人員約在6000人左右。⑦胡振良、楊清清、劉晨：《法國政治生活財(cái)務(wù)監(jiān)督制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第38頁。西班牙2008年時(shí)在超過61萬名公共機(jī)構(gòu)任職者中僅有409名高級官員需要申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息。⑧中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第57頁。日本的財(cái)產(chǎn)公開制度只適用于政治家，總?cè)藬?shù)不足5000人。對于通過國家和地方公務(wù)員考試錄用的人員，約有340萬人，則不實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開制度。⑨周石丹：《日本政治家財(cái)產(chǎn)公開制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第85頁。韓國有財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)的人數(shù)約18.8萬人，占韓國所有公職人員的18.8%，但財(cái)產(chǎn)公示義

務(wù)者約有1800人，占韓國全體公務(wù)人員的0.18%。①王曉玲：《韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開義務(wù)》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第95－99頁。此外，以法國為例的少數(shù)國家，只限于官員本人申報(bào)財(cái)產(chǎn)和收入，“其配偶、有民事連帶合同允許的同居人以及未成年子女的收入和財(cái)產(chǎn)不需要申報(bào)，是受隱私權(quán)保護(hù)的”。②胡振良、楊清清、劉晨：《法國政治生活財(cái)務(wù)監(jiān)督制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第45頁。

(4)名師示范。以名師牽頭，聘請?zhí)珎}及周邊地區(qū)企業(yè)的技術(shù)能手，共同建立名師工作室：①協(xié)同企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品研發(fā)；②通過工作室的平臺培養(yǎng)“師傅型”教師；③為地方企業(yè)提供專門人才，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)；④提供專業(yè)技術(shù)咨詢指導(dǎo)服務(wù)。

國外進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體范圍有限的理由主要有二：第一，國外公職人員可分為政務(wù)官和事務(wù)官。政務(wù)官是通過選舉和政治任命產(chǎn)生，定性為職業(yè)政治家，接受人民的委托，理應(yīng)向人民負(fù)責(zé)。因此，其包括財(cái)產(chǎn)權(quán)益在內(nèi)的個(gè)人隱私在與公共利益或公眾的知情權(quán)進(jìn)行權(quán)衡時(shí)會受到一定的限制。而事務(wù)官多是通過公務(wù)員考試從事公共服務(wù)的事務(wù)性工作，一般不實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開。第二，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度若想發(fā)揮有效作用，需要對申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行審核，甚至進(jìn)一步調(diào)查。這是一項(xiàng)耗時(shí)耗力的工作。大量官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)勢必導(dǎo)致需要大量人力物力承擔(dān)審核職能，增加行政成本，且減弱制度效力。所以，僅限定少數(shù)政治官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)，有助于該制度的切實(shí)有效運(yùn)行。

當(dāng)然，這種做法也有例外。新加坡的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度最顯著的特點(diǎn)就是只要求公務(wù)員申報(bào)，而不涉及政治家。其原因是，新加坡議會政治存在腐敗的風(fēng)險(xiǎn)較小，提高政府部門的清廉程度則成為新加坡治理腐敗的重點(diǎn)。由此也可以看出，制度沒有普遍性，不同國家應(yīng)結(jié)合自身情況，制定真正符合本國國情的制度才是根本之策。

五、財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)

任何一項(xiàng)制度的建立都需要有明確的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)履行。各國受理財(cái)產(chǎn)申報(bào)的機(jī)構(gòu)各不相同。但大致來說，基本有四種情況：第一，成立專門的受理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)申報(bào)事務(wù)。諸如西班牙的“利益沖突辦公室”，法國的政治生活財(cái)務(wù)透明委員會等。第二，由申報(bào)人的上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理。第三，由申報(bào)者本人所在的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理。第四，則是由議會內(nèi)專設(shè)部門或工作人員負(fù)責(zé)，這主要是諸如英國、澳大利亞等議會制國家采納的做法。

以本文選定的20個(gè)國家為例。較多國家選擇了專設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。具體信息如表1所示。當(dāng)然，每個(gè)國家的具體實(shí)施策略仍有不同。譬如，同是專設(shè)機(jī)構(gòu)受理財(cái)產(chǎn)申報(bào)，但性質(zhì)上不盡相同。有的是專門設(shè)立一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，典型如法國的政治生活財(cái)務(wù)透明委員會。有的是隸屬于內(nèi)閣的下屬機(jī)構(gòu)，如西班牙的利益沖突辦公室是內(nèi)閣公共行政部的下屬機(jī)構(gòu)。

表1 各國財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)一覽表

從表1可以看出，大多數(shù)國家設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理。這固然有助于推動財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的落實(shí)以及申報(bào)之后的審核和調(diào)查。但如何定位財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)以及如何協(xié)調(diào)財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)與反腐敗機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，則又成了一個(gè)問題。有的國家由專門的反腐敗機(jī)構(gòu)（如廉政公署）受理公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，但大多數(shù)專設(shè)機(jī)構(gòu)（如韓國、西班牙、法國等）則是獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)，這就需要協(xié)調(diào)不同部門之間的職能和權(quán)限。

六、財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息的管理

公示是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的核心內(nèi)容之一。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的關(guān)鍵是公開，讓人民群眾真正了解公職人員的收入狀況并對其進(jìn)行監(jiān)督?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎笔谴蠹叶炷茉?shù)母裱浴Ｎ覈壳爸醒胗嘘P(guān)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)文件最受人詬病之處恰在于不公開，因此，許多地方試點(diǎn)都以公開為最大亮點(diǎn)。民眾對未來官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的最大期待也是公開。

從世界各國的制度設(shè)計(jì)來看，公開確實(shí)是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的主要方向，但這仍然不是該制度中的鐵律。比如清廉程度相對較高的新加坡，則選

表2 各國財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息公開情況一覽表

從表2可以看出，絕大多數(shù)國家選擇公開官員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)信息，甚至將該項(xiàng)制度直接定位為財(cái)產(chǎn)公開（公示）制度。不公開的國家僅有新加坡、土耳其和巴西。從透明國際歷年清廉指數(shù)排行榜來看，這三個(gè)國家中只有新加坡屬于較為清廉的國家，而土耳其和巴西的廉潔程度都相對較低。當(dāng)然，并不能因此就把公開與否和清廉程度劃等號。只能說，對于這項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)來說，大多數(shù)國家選擇了公開，而僅有少數(shù)國家選擇不公開。

美國、西班牙、印度尼西亞和泰國則采取分類公開的方式。這又分為兩種情況。一種是僅公開高層級官員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)信息，普通公職人員則只申報(bào)，不公開。譬如，美國要求凡擔(dān)負(fù)重要決策權(quán)和指揮權(quán)的官員、高級科技人員、咨詢顧問人員等必須公開申報(bào)本人及其配偶和撫養(yǎng)子女的財(cái)產(chǎn)狀況。秘密申報(bào)的人員適用于中、下級官員和雇員，一般由各單位自行確定。①陳承新：《美國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第22頁。另一種情況是對公職人員申報(bào)的信息進(jìn)行分類公開。大多是公開公職人員的工資等收入，對于房產(chǎn)信息以及可能涉及個(gè)人隱私的信息則不予公開。譬如，西班牙公眾可以通過政府網(wǎng)查詢到主要高級官員的姓名、財(cái)產(chǎn)以及個(gè)人債務(wù)關(guān)系等信息，但是不動產(chǎn)的地址和數(shù)量信息則不對外公開。②樊鵬：《西班牙公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第59頁。

七、結(jié) 語

除了立法形式、制度的設(shè)立歷程、申報(bào)主體、受理機(jī)構(gòu)、信息管理等內(nèi)容外，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的具體內(nèi)容，申報(bào)的時(shí)間和方式，相關(guān)的法律責(zé)任等信息都有可比較之處。從中都能看出這一制度的復(fù)雜性和地域性。但整體來說，申報(bào)內(nèi)容多是以收入為核心的財(cái)產(chǎn)信息，個(gè)別國家還要求提供詳細(xì)具體的收入來源和證明材料。申報(bào)時(shí)間多因地制宜，各不相同，但申報(bào)方式基本都分為三種，分別是入職申報(bào)，在職期間的年度申報(bào)和離職申報(bào)。個(gè)別國家要求離職后一定年限內(nèi)還要繼續(xù)申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息，以防期權(quán)腐敗。由于對申報(bào)信息的核查費(fèi)時(shí)費(fèi)力，所以從申報(bào)信息中發(fā)現(xiàn)腐敗線索的幾率很低，但如果有瞞報(bào)情況，多數(shù)國家以犯罪論。

基于上述分析，從20個(gè)實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國際經(jīng)驗(yàn)中，可以看出幾點(diǎn)啟示，值得我們在推行這項(xiàng)制度時(shí)予以思考。

第一，限于申報(bào)信息的管理成本高，對防腐反腐的作用有限，極少有國家實(shí)行大范圍的官員財(cái)產(chǎn)公開。多數(shù)國家僅選擇部分官員申報(bào)并公示財(cái)產(chǎn)，以期能集中力量做好管理工作。如前所述，大多數(shù)國家需要申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息的官員僅占公職人員的很少一部分比例，以減少制度成本，提高制度效能。

第二，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的發(fā)展演變歷程中，率先公示財(cái)產(chǎn)的多是高層級官員。法國1988年的《政治生活財(cái)務(wù)透明法》規(guī)定需要財(cái)產(chǎn)申報(bào)的官員主要是總理、部長、國務(wù)秘書和地方一把手（大區(qū)區(qū)長、主席、市長），后又逐步適用于國家議員、歐洲議員和國有企業(yè)的負(fù)責(zé)人。③中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第39頁。俄羅斯在1997年生效的《俄羅斯聯(lián)邦政府法》中規(guī)定總理、副總理和各聯(lián)邦部長每年向俄羅斯稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)，后又在2008年制訂了《反腐敗法》，將財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體擴(kuò)展至聯(lián)邦國家公務(wù)人員以及非營利性

質(zhì)的國有公司負(fù)責(zé)人等。①徐海燕：《俄羅斯財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第74－77頁。日本雖然是在地方自治體層面率先嘗試政治家財(cái)產(chǎn)公開制度，但緊接著，恰好受洛克希德事件的影響，盡管還沒有法律要求，但內(nèi)閣總理中曾根康弘和各個(gè)大臣便公開了各自的財(cái)產(chǎn)。②周石丹：《日本政治家財(cái)產(chǎn)公開制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第86－88頁。誠如俄羅斯反腐敗專家所言，“如果說基層腐?。ㄈ粘Ｉ畹氖聞?wù)性的）是在腐蝕國家機(jī)關(guān)和社會，其主要后果只是增加了對民眾的非法稅收，哄抬了社會服務(wù)的價(jià)格；那么上層的腐敗，則會改變社會發(fā)展的優(yōu)先次序，扭曲國家的真正利益，最終阻礙國家的發(fā)展，破壞社會的穩(wěn)定?！雹坌旌Ｑ啵骸抖砹_斯財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第71頁。從這一點(diǎn)來說，鮮有國家從基層開始實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度。

第三，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立并非一蹴而就，都需要經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展完善。俄羅斯從1992年制定《有關(guān)反對國家行政體系內(nèi)腐敗行為》到2008年《反腐敗法》的出臺，經(jīng)過了16年的改革完善。韓國自1960年起就嘗試建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但直至1993年這一制度才成熟和穩(wěn)定下來。④王曉玲：《韓國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第94頁。該制度相對較為成熟的國家，大都經(jīng)歷過15年以上的試驗(yàn)完善期。

第四，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在一定程度上具有預(yù)防腐敗的作用，但不應(yīng)將其神化。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度更多是發(fā)揮征信、預(yù)防和警示作用。從新加坡財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的初衷和實(shí)際措施來看，財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料主要是備查，但是內(nèi)容全面詳細(xì)的申報(bào)，能夠提醒公務(wù)員謹(jǐn)慎取得任何財(cái)產(chǎn)，約束個(gè)人的經(jīng)濟(jì)行為。⑤郭靜：《新加坡財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度》，中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組編著：《國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第110頁。從本文研究的20個(gè)國家來看，盡管都實(shí)行了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但廉潔程度則各不相同。依照透明國際的清廉指數(shù)，有些國家的清廉程度還遜于中國。實(shí)際上，廉潔程度較高的國家，主要是與其政治文化、行政體制，甚至經(jīng)濟(jì)水平、人口規(guī)模等諸多因素都有關(guān)系。所以說，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度并非治理腐敗的靈丹妙藥。實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)雖然能夠提醒公職人員，約束其經(jīng)濟(jì)行為，但也不應(yīng)夸大其作用。對此，任建明教授已經(jīng)指出，當(dāng)前我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度熱的背后可能是對這項(xiàng)制度的誤讀。⑥任建明：《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有限反腐作用及推行策略》，《中國黨政干部論壇》，2013年第2期。

總而言之，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是一項(xiàng)復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)，其有效運(yùn)行又依賴相關(guān)配套的制度建設(shè)。從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，不存在任何一條普遍適用的規(guī)則。制度建設(shè)還需要結(jié)合本國國情，循序漸進(jìn)，選擇適合本國的制度設(shè)計(jì)?！?/p>

（責(zé)任編輯：胡曉慧）

D523.4

A

1007－9092（2015）01－0081－07

2014－08－20

李松鋒，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，助理研究員，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榉锤瘮∨c廉政建設(shè)，憲法制度。