政府預(yù)算管理制度建設(shè)與國家治理體系現(xiàn)代化

□ 韋 森

政府預(yù)算管理制度建設(shè)與國家治理體系現(xiàn)代化

□ 韋 森

文章論述了目前中國政府預(yù)算管理制度建設(shè)和國家治理體系現(xiàn)代化的一些問題和設(shè)想。第一部分討論政府預(yù)算管理制度如何體現(xiàn)現(xiàn)代民主政治的實(shí)質(zhì)與理念，首先論述了中國當(dāng)前財(cái)稅體制和預(yù)算管理體制的問題和需要改革的必要性，接著論述現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)；第二部分討論我國預(yù)算法修改的進(jìn)程和進(jìn)步意義；第三部分討論對未來中國國家治理體系建設(shè)的愿景，即實(shí)現(xiàn)從“稅收法定”走向“預(yù)算法定”，并提出了幾點(diǎn)具體的改革設(shè)想。

預(yù)算法；預(yù)算管理制度；國家治理體系；稅收法定；預(yù)算法定

中共十八大報(bào)告第四部分“加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”第一條“全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革”中指出：“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度?！钡谖宀糠帧皥?jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”的第一條又提出：“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力……加強(qiáng)對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！雹?012年11月8日胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》。十八大報(bào)告關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革兩個(gè)第一條均把財(cái)政體制改革和國家預(yù)算管理制度的改革列在首位，這充分說明了當(dāng)前中國政府已經(jīng)開始意識(shí)到財(cái)稅體制改革和國家預(yù)算管理制度建設(shè)的重要性。

繼十八大報(bào)告之后，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第27條也提出：“健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。落實(shí)稅收法定原則?！雹?013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。把“落實(shí)稅收法定原則”寫入中共十八屆三中全會(huì)決議，是中國改

革的一項(xiàng)重大理論突破，也預(yù)示著中國國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重要改革。

以下本文從中國當(dāng)前財(cái)稅體制和預(yù)算管理體制的問題入手，說明現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)，回顧我國預(yù)算法修改的進(jìn)程，分析其進(jìn)步意義，并為國家預(yù)算管理制度從“稅收法定”走向“預(yù)算法定”提出幾點(diǎn)具體的改革設(shè)想。

一、政府預(yù)算管理制度如何體現(xiàn)現(xiàn)代民主政治的實(shí)質(zhì)與理念

（一）我國財(cái)稅體制改革迫在眉睫

自1994年我國實(shí)行分稅制改革以來，政府的各項(xiàng)財(cái)政收入已經(jīng)連續(xù)多年超高速增長。從圖1中可以看到，自1994年到2013年這差不多20年間，中國政府財(cái)政收支增長率一直遠(yuǎn)高于GDP增長率。

圖11978－2013年我國 GDP增長率與財(cái)政收支增長率（%）

由于在每年的《政府工作報(bào)告》中，財(cái)政收入的增長速度是按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算的，而 GDP則是按不變價(jià)格計(jì)算的，為了剔除價(jià)格中的不可比因素，在圖2中，我們使用了名義 GDP來與政府財(cái)政收入的增長進(jìn)行比較。即使如此，我們也可以看出，在1994年以后，中國政府的財(cái)政收支增速在很多年份是 GDP增速的1.5倍以上。

圖2 我國名義GDP增長率與財(cái)政收支增長率（%）

中國政府連續(xù)多年財(cái)政收入超高速增長的一個(gè)結(jié)果是：政府財(cái)政收入占國民收入的份額不斷增加，相比較而言，城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民的收入占國民收入的比例不斷下降。把政府財(cái)政收入數(shù)據(jù)和居民收入數(shù)據(jù)對比來看，就可以看到政府財(cái)政收入在1994年以后的增速是多么驚人，與居民收入之間的差距也越來越大。如圖3所示，自1994年之后，政府財(cái)政收入的規(guī)模增加了19倍多，而城鎮(zhèn)居民的收入只增加了7倍左右，農(nóng)村居民的收入則只增加了6倍左右。中國政府財(cái)政收入的超高速增長，已經(jīng)導(dǎo)致國民收入三大組成部分即工資收入、政府收入和企業(yè)收入的比例嚴(yán)重失衡。這種國民收入比例的嚴(yán)重失衡，一方面表現(xiàn)為在中國經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期居民消費(fèi)增速相對較慢，另一方面又表現(xiàn)為政府基礎(chǔ)設(shè)施投資高速增長，政府官員腐敗尋租大面積地發(fā)生而屢治不果，以及政府和機(jī)關(guān)存款的不斷攀高。

圖31994年分稅制改革后政府財(cái)政收入與居民收入增長對比①數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫。

如圖4所示，中國政府財(cái)政存款不斷攀高。2001年，中國各級(jí)政府存款還只有不到5000億，但是到2013年時(shí)，中國各級(jí)政府財(cái)政存款已經(jīng)超過了4萬億。

圖4 貨幣當(dāng)局政府存款月度數(shù)據(jù)（單位：億元）

隨著政府存款金額不斷攀高，政府部門年底突擊花錢的現(xiàn)象則年年發(fā)生。從圖5中，我們可以清楚地看出，2008年以來，每年12月份政府突擊花錢的現(xiàn)象愈演愈烈。2010年后，每年的12月份政府年底突擊花錢都超過了2萬億元。這本身就說明我們的財(cái)政體制有著很大的問題。這無疑也與近些年來中國政府財(cái)政收入超高速增長密切相關(guān)。

圖5 各級(jí)政府年底突擊花錢

為什么政府財(cái)政收入近些年來超高速增長？在我之前的一篇文章中就曾經(jīng)指出，自1994年實(shí)行分稅制改革以來，中國政府的財(cái)政收入超高速增長，大致有四個(gè)原因：

第一，中央政府決策層，包括財(cái)政部、國稅局一直有較強(qiáng)增加稅收收入的沖動(dòng)和實(shí)際指令。近些年來，盡管在《福布斯》雜志公布的世界一些主要國家的稅負(fù)痛苦指數(shù)排行榜中中國的排名一直位列前三甲，但是財(cái)政部和國稅局一再對此加以否認(rèn)，并一直認(rèn)為中國的宏觀稅負(fù)不高，因而從來沒有真正把減稅富民作為自己的政策選項(xiàng)。國稅局和財(cái)政部的這一整體政策導(dǎo)向，與中共十七大報(bào)告提出并在中國政府的“十二五規(guī)劃”中所確立的“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重”這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)似乎是相悖的。因?yàn)?，從國民收入初次分配中政府稅收、勞?dòng)者報(bào)酬和企業(yè)營業(yè)盈余三分法來看，如果中國稅收增長的彈性系數(shù)總體上仍繼續(xù)保持大于1的態(tài)勢，只會(huì)減少勞動(dòng)者收入和企業(yè)盈余份額。換句話說，在中國經(jīng)濟(jì)高速增長期，即使國民收入的“蛋糕”被不斷做大，如果政府稅收仍保持持續(xù)的超高速增長，居民收入和企業(yè)利潤的相對份額必定會(huì)相應(yīng)減少。據(jù)此來看，財(cái)政部和國稅局的基本政策導(dǎo)向和行政目標(biāo)，是推動(dòng)近些年中國政府稅收超高速增長來自上頭的主要?jiǎng)恿Α?/p>

第二，到目前為止各級(jí)政府包括財(cái)稅部門的領(lǐng)導(dǎo)人，還沒有從根本上認(rèn)識(shí)到，在任何社會(huì)中政府稅收都只是一種“必要的惡”，因而并不是稅征收得越多越好。由于對稅收的這一本質(zhì)并沒有確當(dāng)認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致各級(jí)政府和財(cái)稅部門的官員多年來一直認(rèn)為政府的財(cái)政收入是越多越好?，F(xiàn)在大多數(shù)地方政府在報(bào)政績時(shí)，一個(gè)是會(huì)報(bào)本地區(qū)的GDP增加了多少，另一個(gè)就是會(huì)報(bào)政府稅收和財(cái)政收入增加了多少。在這一錯(cuò)誤觀念的引領(lǐng)下，2000年以來，按照每年政府工作報(bào)告中當(dāng)年財(cái)稅增長目標(biāo)和當(dāng)年實(shí)際完成情況，中國政府的財(cái)政收入差不多每年都完成了當(dāng)年預(yù)算目標(biāo)的170%以上，有好幾個(gè)年頭都超過了預(yù)算目標(biāo)的200%甚至300%。這一現(xiàn)象迄今為止竟然沒有引起決策層、經(jīng)濟(jì)學(xué)家們和社會(huì)各界的注意。正是因?yàn)楦骷?jí)政府均把稅收增長當(dāng)做一個(gè)政績來考核、來炫耀，把稅收的高速增加視為自己工作的成就，導(dǎo)致各級(jí)財(cái)稅部門總是層層加碼。匯集到一起，使過去十多年全國的稅收增長差不多每年都是 GDP增速的兩倍上下。

第三，按照前國家稅務(wù)總局局長和前財(cái)政部長謝旭人的說法，中國稅務(wù)部門的信息化對中國近些年稅收的連年快速增加起了很大的作用。在稅務(wù)系統(tǒng)信息化中，自1994年3月開始實(shí)行并在近些年不斷完善的“金稅工程”貢獻(xiàn)巨大。通過引入現(xiàn)代計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及數(shù)字密碼和電子信息存儲(chǔ)技術(shù)等手段，“金稅工程”大幅度減少了企業(yè)和個(gè)人的逃稅。據(jù)有關(guān)專家研究，在金稅工程前期三個(gè)緊密銜接的子系統(tǒng)——既“增值稅計(jì)算機(jī)稽核系統(tǒng)、增值稅專用發(fā)票防偽稅控系統(tǒng)和稅控收款機(jī)系統(tǒng)”——基礎(chǔ)上，經(jīng)過第二和第三期建設(shè)，目前金稅工程在主體軟件CTAIS（中國稅務(wù)信息管理系統(tǒng)）建立了有35個(gè)模塊的管理、征收、稽查、處罰、執(zhí)行、救濟(jì)、監(jiān)控七個(gè)子系統(tǒng)，并在稅務(wù)系統(tǒng)信息化建設(shè)過程中形成了數(shù)萬人的信息技術(shù)隊(duì)伍。目前，國稅系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)已經(jīng)覆蓋了全國區(qū)縣（含）以上國稅機(jī)關(guān)，形成了總局、省局、地市局、區(qū)縣局的四級(jí)廣域網(wǎng)。有了如此發(fā)達(dá)的金稅工程和如此龐大的稅務(wù)征收人員和信息技術(shù)隊(duì)伍，稅收征收率（實(shí)征稅收與應(yīng)征稅收的百分比）不斷提高，應(yīng)該是自然的。這應(yīng)該是近些年中國稅收總量和宏觀稅負(fù)快速增加的一個(gè)主要原因。

第四，各級(jí)稅務(wù)部門為了完成上級(jí)交給的征稅目標(biāo)，不少地方采取了超額征稅部分留成發(fā)獎(jiǎng)金的激勵(lì)制度。從激勵(lì)經(jīng)濟(jì)學(xué)上來說，這是一個(gè)很強(qiáng)的激勵(lì)兼容機(jī)制。在此激勵(lì)機(jī)制中，每一個(gè)稅務(wù)局和稅務(wù)人員在征稅時(shí)，往往只考慮完成和超額完成自己的征稅目標(biāo)，以期得到更多的留成和得到更多獎(jiǎng)金，而很少考慮到他所要征的納稅人的福利減少問題，更不可能意識(shí)到自己從每個(gè)納稅人那里征到更多的稅，在宏觀經(jīng)濟(jì)上是在“邊際地”減少國內(nèi)需求和減弱企業(yè)的競爭力，并會(huì)造成一定的社會(huì)福利凈損失。龐大的稅務(wù)人員和信息技術(shù)隊(duì)伍，先進(jìn)的“金稅工程”的網(wǎng)絡(luò)信息設(shè)備和技術(shù)，加上激勵(lì)兼容的征稅獎(jiǎng)懲制度等，無疑是推動(dòng)近些年中國稅收高速增長和宏觀稅負(fù)不斷提高的一個(gè)重要因素。

由于以上四個(gè)因素，導(dǎo)致中國政府財(cái)政收入的實(shí)際增長都超過自己年初所定目標(biāo)的150%以上，有些年份甚至超過300%（見表1）：

表1 政府稅收預(yù)算增幅與實(shí)際增幅①資料來源：2000－2013年度歷年政府預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案報(bào)告。

由此我們可以看出，這些年中國財(cái)政收入超高速增長，主要在我們國家的現(xiàn)行制度安排對政府征稅和增加其他財(cái)政收入根本沒有任何約束和制衡機(jī)制。這是當(dāng)今中國社會(huì)中許多社會(huì)與經(jīng)濟(jì)問題產(chǎn)生的根源。因此，這些年來，我們一再呼吁，未來中國現(xiàn)代國家制度建設(shè)，要從預(yù)算民主建設(shè)入手，把預(yù)算民主作為中國政治體制改革的邏輯起點(diǎn)。

（二）稅收法定原則

要理解預(yù)算民主，首先要了解“稅收法定原則”。近幾年中央提出“政府預(yù)算要公開、透明”，十八大報(bào)告中也提出 “加強(qiáng)人大對政府全口徑預(yù)算監(jiān)督”是政治體制改革主要任務(wù)之一?！岸愂辗ǘㄔ瓌t”實(shí)際上正是這兩項(xiàng)改革的理論基礎(chǔ)。

在法學(xué)和政治學(xué)的基本原理中，一個(gè)君主或政府任何時(shí)候的征稅實(shí)質(zhì)上看都是國家政權(quán)對私人產(chǎn)權(quán)的一種強(qiáng)制剝奪和攫取，因而說到底是政府公權(quán)力對個(gè)人私權(quán)利的某種“侵犯”。用稅法學(xué)家的專業(yè)話語來說，稅收是國家為實(shí)現(xiàn)其公共職能而憑借政治權(quán)力依法強(qiáng)制、無償?shù)貜乃饺撕推髽I(yè)那里獲取財(cái)政收入的一種活動(dòng)和手段，因而，對納稅人來說，稅收完全是納稅人對政府的一種無對價(jià)的給付。

正因?yàn)槎愂照f到底是一種公權(quán)力對納稅人私權(quán)利的一種干預(yù)和侵犯，是納稅人一種無對價(jià)的給付，保護(hù)納稅人不受君主和政府公權(quán)力的任意攫掠，就成了現(xiàn)代憲政民主的一種核心理念。即使從政治學(xué)中的“社會(huì)契約論”以及稅法學(xué)中的“利益交換說”來看待國家征稅，從而把稅收視作人民為向國家求得對其產(chǎn)權(quán)等的保護(hù)而支付的一種“必要的價(jià)格”，那納稅人也有權(quán)知道自己支付的稅金到底被如何地使用了。納稅人通過自己所選出的代表，通過一定法定程序?qū)φ呢?cái)政行為進(jìn)行監(jiān)控和審理，以確保其使用的得當(dāng)，就成了現(xiàn)代憲政民主政治的一種基本政治安排。通過一定稅收立法和一定的法律程序來保護(hù)納稅人的權(quán)益，也就成了現(xiàn)代憲政民主政治的最基本和最核心的問題。

回顧人類近現(xiàn)代史，整個(gè)英國的憲政進(jìn)程都是圍繞著限制國王的征稅權(quán)而展開的。不僅如此，荷蘭的建國、法國大革命以及美國的獨(dú)立也都是由政府征稅問題引發(fā)。也就是說，沿著“稅收法定”（StatutoryTaxation）這一核心政治理念，發(fā)端了近代以來憲政民主政制的構(gòu)建。按照稅收（憲）法定主義，為防止政府部門財(cái)政稅收權(quán)的濫用，必須以權(quán)力制約權(quán)力。由此各國的政治安排大多是政府征稅的決定權(quán)力必須要由議會(huì)來行使，這樣才能使人民相信自己的私有產(chǎn)權(quán)不會(huì)被政府恣意侵犯。這也就構(gòu)成“稅收法定原則”的基本內(nèi)容和根本要求。

根據(jù)現(xiàn)代稅收法定原則的基本精神，在現(xiàn)代

大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家，以及發(fā)展中國家如馬來西亞、菲律賓、印度尼西亞、斯里蘭卡、約旦等國的憲法中均有類似“非經(jīng)法律規(guī)定，不得征稅”的明確條款，因而，可以認(rèn)為稅收（憲）法定已經(jīng)成了現(xiàn)代民主政治中的一條普世原則。根據(jù)這一原則，在世界上許多國家，要新增一個(gè)稅種，或提高一種既有稅種的稅率，往往是件非常麻煩和困難的事。這往往要經(jīng)過議會(huì)多輪激烈辯論，并常常會(huì)引起納稅人的各種抵制、抗議甚至游行示威。因此，在加拿大、新西蘭、澳大利亞和世界上許多其他國家，常常有經(jīng)過幾屆政府激烈爭論爭吵，一種新稅仍不能開始征收或一種既有稅種無法被提高的情形。借鑒這些歷史和國際經(jīng)驗(yàn)，明確稅收立法權(quán)，使國家的稅收收入和財(cái)政支出的規(guī)模和基本用途均由人大通過法定程序加以規(guī)范，從而使納稅人的基本權(quán)利得到充分的尊重和保護(hù)，同樣也是我國現(xiàn)代國家制度建構(gòu)的一項(xiàng)基本內(nèi)容。一個(gè)更為深層的考慮是，隨著個(gè)人收入和企業(yè)所得稅的征收和增加，隨著人們納稅人意識(shí)的增加，要讓“無代表不納稅”這一憲政民主政治的基本口號(hào)變成每一個(gè)納稅人都知曉的道理。

（三）預(yù)算民主原則

預(yù)算民主（budgeting democracy），即國家立法機(jī)關(guān)對政府財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督、審議、制衡和審計(jì)，是現(xiàn)代民主政治的一個(gè)重要或核心組成部分。從某種程度上來說，這是衡量一個(gè)國家是否已經(jīng)走向現(xiàn)代化國家的重要標(biāo)識(shí)之一。從西方議會(huì)的發(fā)展史來看，議會(huì)之所以產(chǎn)生，很大程度上是圍繞著監(jiān)督和制衡政府如何征稅、如何花錢而產(chǎn)生的，而這一制度沿革到當(dāng)代，西方民主國家議會(huì)的一項(xiàng)主要功能就是監(jiān)督和控制政府預(yù)算。有研究發(fā)現(xiàn)，西方國家立法機(jī)關(guān)（包括參議院和眾議院）一般都將超過60%的時(shí)間用在審核和討論政府的各種預(yù)算上。

然而“預(yù)算民主”與“政府內(nèi)部權(quán)力制衡”的理念目前在中國還亟待“新啟蒙”：盡管政府預(yù)算監(jiān)督是現(xiàn)代民主國家政治與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的一項(xiàng)基本內(nèi)容和最重要組成部分，但是，西方各國政府的財(cái)政預(yù)算是如何制定出來，又是如何執(zhí)行和實(shí)施的，立法機(jī)關(guān)是如何監(jiān)督、制衡、控制和審計(jì)政府預(yù)算的，在立法機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算監(jiān)督方面到底有哪些制度安排，在各國立法機(jī)構(gòu)中又有哪些實(shí)際運(yùn)作的機(jī)構(gòu)設(shè)置，以及各國政府的預(yù)算監(jiān)督體制又有何異同。對于這些問題，除了一些財(cái)政學(xué)和政治學(xué)的少數(shù)專家外，國內(nèi)其他學(xué)界、政府決策層乃至社會(huì)各界人士大都知之甚少。

“預(yù)算民主”實(shí)際上不僅僅是個(gè)預(yù)算法修訂問題?！邦A(yù)算民主”，也就意味著政府征收任何稅種和花錢都要得到實(shí)質(zhì)性的制衡。與“預(yù)算民主”強(qiáng)調(diào)權(quán)力的制衡相反，“全權(quán)政府”的主要表現(xiàn)為政府征稅和政府花錢得不到實(shí)質(zhì)性的制約，政府擁有對財(cái)稅的無約束的征收和支配權(quán)。政府的財(cái)稅權(quán)得不到實(shí)質(zhì)性的制衡和約束，政府官員大面積的貪腐就會(huì)不斷發(fā)生且屢治不果，與政府財(cái)權(quán)相關(guān)聯(lián)的種種社會(huì)問題也無法從制度上根本加以解決。

由此看來，落實(shí)中共十八大報(bào)告關(guān)于政治體制改革的第一條，加強(qiáng)各級(jí)人大對政府全口徑預(yù)算的審查和監(jiān)督，應(yīng)該是當(dāng)下中國政治體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。只有管住政府預(yù)算收支，實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化，才能建立起根治政府官員腐敗的制度機(jī)制。因此，國家預(yù)算制度的改革和建設(shè)，實(shí)為中國國家制度現(xiàn)代化根本大計(jì)。這本身是超越《預(yù)算法》修改問題的。

我們的共和國成立至今僅65年，加上過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后，缺乏管理國家預(yù)算，約束和制衡政府如何征稅如何花錢的經(jīng)驗(yàn)。但是隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，中國的GDP已經(jīng)躋身世界第二，寬口徑的政府財(cái)政收入也直逼美國，在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，借助這次修改《預(yù)算法》的契機(jī)，真正建立起完備的現(xiàn)代國家預(yù)算管理制度，推進(jìn)中國國家制度和國家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)儼然成為未來中國政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革的一條根本之道。

二、預(yù)算法修改艱難歷程與新預(yù)算法的進(jìn)步意義

提到中國預(yù)算法的修改歷程，不得不感慨這絕對是一次值得載入史冊的“十年修法”。2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議召開專門會(huì)議，終于表決高票通過了預(yù)算法的修改四審稿。

經(jīng)過十年多的修訂過程，在人大立法機(jī)構(gòu)的努力下，集合社會(huì)各界的廣泛參與和討論，乃至政府部門之間的修法博弈，新的預(yù)算法已經(jīng)取得了

長足的進(jìn)步。這次預(yù)算法修改的進(jìn)步意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，修改歷時(shí)之長、社會(huì)各界參與度之廣史無前例，說明人民的權(quán)利意識(shí)在覺醒。

第二，包括2012年8月31日十一屆全國人大28次會(huì)議未審議二審稿、10月29次會(huì)議沒通過二審稿，30次會(huì)議決定不再審議，十二屆全國人大在2014年4月審議三審稿沒通過，乃至8月31日審議四審稿到最后通過，全國人大常委會(huì)、人大代表發(fā)言和討論之熱烈及修改意見數(shù)量之眾多，在中國當(dāng)代立法和修法史上也是前所未有的。

第三，這次新的預(yù)算法修改已經(jīng)觸及到了現(xiàn)有體制的天花板，在立法宗旨上，基本已經(jīng)演變成為一個(gè)人大的控權(quán)法，而不是財(cái)政部門內(nèi)部財(cái)政資金的管理法。

第四，在條文規(guī)定上強(qiáng)化了人大對政府預(yù)算的監(jiān)督、審查和制衡。

第五，為未來中國的稅收法定和預(yù)算民主樹立了下一步改革的路標(biāo)。

我們可以通過一個(gè)具體的例子來看新舊預(yù)算法的差別：1994年的預(yù)算法二審稿第一條規(guī)定“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！比龑徃搴托峦ㄟ^的四審稿第一條則修訂為“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！边@就說明，新通過的《預(yù)算法》立法宗旨已經(jīng)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。

圖6 預(yù)算法修訂歷程概覽

三、未來中國國家治理體系建設(shè)的愿景——從稅收法定走向預(yù)算法定

按照中共十八大報(bào)告的規(guī)定，預(yù)算與財(cái)政體制改革當(dāng)是中國經(jīng)濟(jì)與政治體制改革中最重要的部分。加強(qiáng)國家立法機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算進(jìn)行全口徑的預(yù)算監(jiān)督、制衡和審計(jì)，并在此方面建立和健全人大的功能機(jī)構(gòu)設(shè)置，并在立法上作出制度保障，當(dāng)是財(cái)政體制改革乃至全部政治體制改革的最核心內(nèi)容和最重要的組成部分。

現(xiàn)在，要借《預(yù)算法》修改通過的東風(fēng)，進(jìn)一步推進(jìn)從“稅收法定”到“預(yù)算法定”的改革。慢慢做到作為國家立法機(jī)關(guān)的全國人大對政府財(cái)政預(yù)算的實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督，全程參與政府預(yù)算的制定、實(shí)施、制衡乃至對預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)。這應(yīng)該是中國國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)重要步驟。

這一步驟具體來說可以通過以下幾個(gè)方面推進(jìn)：

第一，“做實(shí)”人大，在各級(jí)人大常設(shè)實(shí)體化的“人大預(yù)算委員會(huì)”，全程參與預(yù)算的制定和實(shí)施過程。要落實(shí)十八大報(bào)告提出的改革目標(biāo)，加強(qiáng)人大“對一府兩院的監(jiān)督，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，必須在人大和政府制度上和建制上進(jìn)行真正的改革，并重新起草和制定與之相匹配的帶有現(xiàn)代預(yù)算民主精神的《預(yù)算法》。單憑按文件規(guī)定“政府預(yù)算公開、透明”的做作用有限，關(guān)鍵還是要在建制上予以保證。比如可考慮建立真正實(shí)體化和常設(shè)的各級(jí)人大預(yù)算委員會(huì)，把“預(yù)算工委”作為其常設(shè)機(jī)構(gòu)，增加其的編制，做到所有財(cái)政支出由預(yù)算委員會(huì)筆筆審議批準(zhǔn)復(fù)核預(yù)算后財(cái)政部門才能支出。像美國參議院和眾議院的“撥款委員會(huì)”一樣建立一個(gè)全程參與政府預(yù)算的編制、實(shí)施和決算的人大內(nèi)部的“機(jī)構(gòu)”。

第二，強(qiáng)化財(cái)政部的財(cái)政收支的統(tǒng)籌權(quán)力，財(cái)政部門提交的預(yù)算案一旦在人大通過，即為“法定”，黨政領(lǐng)導(dǎo)和其他部門不得干預(yù)財(cái)政部門按預(yù)算收支的全部財(cái)權(quán)。另外，進(jìn)行財(cái)政體制改革，使中央和地方的支出責(zé)任與事權(quán)相匹配。預(yù)算法制訂之后如何落實(shí)的問題在很大程度上已經(jīng)超越了財(cái)政部本身的權(quán)利范圍。目前我國政府預(yù)算的制定和財(cái)政支出權(quán)大部分屬于“發(fā)改委”，還有部分屬于“中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組”，另一部分屬于財(cái)政部。從長遠(yuǎn)來看，國家預(yù)算到底如何制定，預(yù)算局機(jī)構(gòu)

應(yīng)該設(shè)在哪里，都是未來要考慮和研究的課題。但是不管如何，將來的“預(yù)算辦公室”都應(yīng)該把“發(fā)改委”這個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺留機(jī)構(gòu)的部分功能并入進(jìn)來。將來如果發(fā)改委繼續(xù)存在的話，應(yīng)該只研究改革，而不再是“跑委錢進(jìn)”的機(jī)構(gòu)。

第三，升格“審計(jì)署”，建立獨(dú)立的審計(jì)督察機(jī)構(gòu)來監(jiān)督“一府兩院”的財(cái)政收支情況。比如，在人大建立人大監(jiān)督審計(jì)委員會(huì)，把審計(jì)署、反貪局、甚至國家統(tǒng)計(jì)局設(shè)在人大“監(jiān)審委”下，或至少應(yīng)該從國家建制上把審計(jì)署從國務(wù)院獨(dú)立出來。可考慮像英國的國家審計(jì)署（NationalAuditOffice，簡稱 NAO）或美國的審計(jì)總署（GeneralAuditOffice，簡稱GAO）那樣，由國家主席提名，人大和政協(xié)大會(huì)投票批準(zhǔn)的一個(gè)完全獨(dú)立的“審計(jì)督察院”。同時(shí)在財(cái)政部內(nèi)部也可考慮保留或設(shè)一個(gè)“審計(jì)局”或“審計(jì)署”。作為雙保險(xiǎn)制度，還可以考慮部分參考日本的五院制：參議院、眾議院、最高法院、最高檢察院、審計(jì)督察院，但各個(gè)院受制于人大的一個(gè)“專門委員會(huì)”。

第四，完善“財(cái)政資金的國庫集中支付制度”。貫徹新的《預(yù)算法》，財(cái)政部需與央行合作完善政府財(cái)政收支的“國庫集中支付制度”，即現(xiàn)有的“單一國庫賬戶”體制。國務(wù)院最近的常務(wù)會(huì)議規(guī)定在兩年內(nèi)逐步清理各地的“財(cái)政專戶”，一般不再設(shè)“財(cái)政專戶”，就是一項(xiàng)重要的實(shí)質(zhì)性改革。取消了財(cái)政專戶，使得所有政府財(cái)政收支入出央行的“單一國庫賬戶”。政府各部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政收支支付賬戶必須做到“零余額”。完善財(cái)政資金國庫集中支付制度后，央行應(yīng)該與財(cái)政部積極配合，做好“經(jīng)營庫款”的職能，落實(shí)2006年財(cái)政部與央行聯(lián)合發(fā)布的“央行國庫現(xiàn)金管理暫行辦法”（財(cái)庫37號(hào)）盡可能提高財(cái)政資金的使用效率。

綜上幾點(diǎn)，我們認(rèn)為，未來的政治體制改革要以立法機(jī)構(gòu)與政府的“權(quán)力制衡”為基本精神，以改善中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力和建設(shè)以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“現(xiàn)代國家治理體系”為最終目標(biāo)，以“預(yù)算民主”建設(shè)為軸心，落實(shí)“稅收法定原則”，并逐漸從“稅收法定”走向“預(yù)算法定”。從稅收法定到預(yù)算法定方面推進(jìn)中國的國家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。現(xiàn)在，應(yīng)該要根據(jù)中共十八大報(bào)告關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革第一條、十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的相關(guān)改革目標(biāo)，從最高決策層通盤考慮，逐步建立起完備的國家預(yù)算管理制度，并同時(shí)進(jìn)行財(cái)稅體制改革，最終才能實(shí)現(xiàn)我們建設(shè)現(xiàn)代化國家的目標(biāo)?！?/p>

（責(zé)任編輯：石洪斌）

F812.2

A

1007－9092（2015）01－0005－07

2014－12－10

韋森，原名李維森，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)與比較制度分析。本文根據(jù)韋森教授于2014年10月28日在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院“CMRC中國經(jīng)濟(jì)觀察”第39次季度報(bào)告會(huì)以及2014年12月7日在復(fù)旦大學(xué)高研院“全面深化改革時(shí)代與國家治理體系現(xiàn)代化學(xué)術(shù)論壇”上做的主題講演整理而成。