縣級(jí)黨政關(guān)系的耦合模式
——基于D縣“四套班子”運(yùn)行過(guò)程的實(shí)證研究

□ 黃紅華

縣級(jí)黨政關(guān)系的耦合模式
——基于D縣“四套班子”運(yùn)行過(guò)程的實(shí)證研究

□ 黃紅華

地方黨政關(guān)系不能走“以黨代政”的老路，也不可能做到完全的“黨政分開”，而“黨政關(guān)系規(guī)范化”的提法也太過(guò)籠統(tǒng)，準(zhǔn)確界定地方黨政關(guān)系需要回歸到對(duì)“四套班子”運(yùn)行過(guò)程的實(shí)證研究中去。對(duì)浙江省 D縣的實(shí)證研究表明，黨政“四套班子”在施政過(guò)程中，并不存在嚴(yán)格的職能界分，而是在工作時(shí)間、工作內(nèi)容和工作流程方面具有顯著的耦合特征：“四套班子”間通過(guò)戰(zhàn)略部署時(shí)間的特定安排實(shí)現(xiàn)黨委的統(tǒng)領(lǐng)作用，在工作內(nèi)容方面表現(xiàn)為黨委、政府間的高度重合以及人大、政協(xié)對(duì)黨政事務(wù)的重點(diǎn)關(guān)注相結(jié)合，在工作流程方面表現(xiàn)為“四套班子”在決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)的協(xié)作和在執(zhí)行環(huán)節(jié)的分工。這種耦合模式具有一定的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，需要根據(jù)其特征進(jìn)行調(diào)整和改善。

黨政關(guān)系；耦合模式；“四套班子”；實(shí)證研究

在沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)的過(guò)程中，中國(guó)黨政關(guān)系的相關(guān)理論以及黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行的相關(guān)制度是最為核心的理論和制度之一，也是國(guó)家治理體系中的核心內(nèi)容之一，需要認(rèn)真研究。而要深入細(xì)致地了解我國(guó)黨政關(guān)系的真實(shí)樣態(tài)，提煉出中國(guó)特色黨政關(guān)系理論，不僅應(yīng)該從法律法規(guī)和制度文本著手，更重要的是通過(guò)實(shí)證研究，從黨政機(jī)關(guān)實(shí)際運(yùn)作過(guò)程的客觀描述入手，對(duì)其中各主體的角色、地位、作用以及他們之間的互動(dòng)過(guò)程進(jìn)行描述、分析和提煉?；诖?，本文擬通過(guò)對(duì)某一具體層級(jí)黨政關(guān)系的實(shí)證研究，對(duì)原有理論模型進(jìn)行檢驗(yàn)和修正，并提出能夠更好地反映地方黨政關(guān)系真實(shí)樣態(tài)的理論模型，并在分析其優(yōu)劣勢(shì)的基礎(chǔ)上探討改善我國(guó)地方黨政關(guān)系的可能路徑。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題的提出

黨政關(guān)系在西方學(xué)界是一個(gè)歷久彌新的話題。早在行政學(xué)形成之初，美國(guó)政治學(xué)家古德諾在《政治與行政》中，就已明確指出：國(guó)家的兩種主要功能是國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行，而且這兩種功能必須協(xié)調(diào)一致；如果在政府體制中不能達(dá)成二

者的協(xié)調(diào)，那就必須在政府之外提供這種協(xié)調(diào)。政府之外的這個(gè)地方就是政黨①弗蘭克·J·古德諾：《政治與行政：一個(gè)對(duì)政府的研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2012年版。。在古德諾那里，政黨充當(dāng)了國(guó)家意志表達(dá)和執(zhí)行的一種協(xié)調(diào)機(jī)制。在當(dāng)代，魯?shù)稀ぐ驳峦癜颜h視為社會(huì)與國(guó)家之間的聯(lián)系機(jī)制，他根據(jù)政黨控制社會(huì)、政府控制國(guó)家的不同程度，將政治體劃分為“黨治國(guó)家”、“克里斯馬傳統(tǒng)的軍事的統(tǒng)治”、“極端協(xié)商民主主義”和“無(wú)政府和無(wú)政黨的黑洞”四類②魯?shù)稀ぐ驳峦瘢骸墩h政府、國(guó)家與社會(huì)：描述它們的界限及相互關(guān)系》，載讓·布隆代爾、毛里齊奧·科塔：《政黨政府的性質(zhì)：一種比較性的歐洲視角》，北京大學(xué)出版社2006年版。。毛里齊奧·科塔則從職務(wù)任命、政策制定、政治恩賜三個(gè)維度為我們勾勒了更加復(fù)雜的黨政關(guān)系③毛里齊奧·科塔：《結(jié)論：從簡(jiǎn)單的政黨政府概念到一種更為復(fù)雜的政黨——政府關(guān)系觀念》，載讓·布隆代爾、毛里齊奧·科塔：《政黨政府的性質(zhì)：一種比較性的歐洲視角》，北京大學(xué)出版社2006年版。。

黨政關(guān)系也是國(guó)內(nèi)研究關(guān)注的熱點(diǎn)。國(guó)內(nèi)研究者在理論上把黨政關(guān)系劃分為“黨政不分、以黨代政、以黨治國(guó)”、“黨寓于政、黨融于政、黨在政中”、“黨作為社會(huì)和政府之間的橋梁，處于社會(huì)之外”、“黨政分開、黨在社會(huì)之中”四種模式④王貴秀：《理順黨政關(guān)系實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政》，《人大研究》，2005年第4期。，認(rèn)為我國(guó)黨政關(guān)系經(jīng)歷了“寓黨于政、依政治國(guó)”、“以黨代政、依黨治國(guó)”、“黨政分開、依黨治國(guó)”、“以黨統(tǒng)政、依法治國(guó)”四個(gè)階段⑤陳紅太：《從黨政關(guān)系的歷史變遷看中國(guó)政治體制變革的階段特征》，《浙江學(xué)刊》，2003年第6期。。在新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)過(guò)渡時(shí)期，我們?cè)趪?guó)家事務(wù)中實(shí)行了“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”，形成為一種高度集權(quán)、黨政不分、效率不高、缺乏有效監(jiān)督機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)體制，并最終發(fā)生了“文化大革命”那樣的浩劫。針對(duì)這種體制，提出了“黨政分開”的設(shè)想⑥龐松、韓鋼：《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史考察與改革展望》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，1987年第6期。。這一觀點(diǎn)在特定的歷史階段獲得了黨政干部較高程度的認(rèn)同，但人們同時(shí)也看到了黨政分開在實(shí)際操作過(guò)程中的困難⑦北京社會(huì)經(jīng)濟(jì)科學(xué)研究所黨政分開調(diào)研課題組：《黨政關(guān)系改革與干部隊(duì)伍意向》，《管理世界》，1989年第1期。以及邏輯上的不嚴(yán)謹(jǐn)⑧朱光磊、周振超：《“黨政關(guān)系規(guī)范化”與黨的執(zhí)政能力建設(shè)》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2005年第1期。；而國(guó)民黨訓(xùn)政時(shí)期黨政分開的地方黨治體制對(duì)黨治權(quán)威和黨治基礎(chǔ)的削弱⑨王奇生：《黨政關(guān)系：國(guó)民黨黨治在地方層級(jí)的運(yùn)作（1927－1937）》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2001年第3期。以及中共20世紀(jì)80年代中后期政治體制改革所遇到的困難則為“黨政分開”的弊端提供了歷史和現(xiàn)實(shí)的注腳。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，實(shí)踐界和理論界開始對(duì)“黨政分開”的提法進(jìn)行反思，并試圖從“依法治國(guó)”，“黨政關(guān)系規(guī)范化、民主化、科學(xué)化”等途徑尋求解答方案。有學(xué)者提出要以黨政職能的各自相對(duì)獨(dú)立為基礎(chǔ)，加強(qiáng)黨和國(guó)家的制度建設(shè)，推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的制度耦合、功能協(xié)調(diào)、過(guò)程統(tǒng)一⑩林尚立：《黨政關(guān)系建設(shè)的制度安排》，《理論參考》，2002年第8期。。也有學(xué)者提出了“嵌入型黨政關(guān)系”的概念，認(rèn)為我國(guó)黨政關(guān)系應(yīng)該且正在從合一型向嵌入型轉(zhuǎn)變。黨不再直接替代政府的行政職責(zé)，而是主要通過(guò)制度性嵌入，功能性嵌入、主體性嵌入、過(guò)程性嵌入等方式介入國(guó)家治理過(guò)程?劉杰：《黨政關(guān)系的歷史變遷與國(guó)家治理邏輯的變革》，《社會(huì)科學(xué)》，2011年第12期。。有學(xué)者進(jìn)一步補(bǔ)充說(shuō)，主體性嵌入不僅包括黨組織嵌入，而且包括人事嵌入?羅峰：《政黨在國(guó)家建構(gòu)中的人事嵌入：從革命到執(zhí)政的縱向考察》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第6期。。此外，依法治國(guó)被提到前所未有的高度，主張從依靠政策治理向依法治國(guó)過(guò)渡，因?yàn)殡m然執(zhí)政黨的政策與法律本質(zhì)上具有一致性，但形式上具有差異：政策調(diào)整往往缺乏明確性和系統(tǒng)性、政策缺少法律規(guī)范所具有的普遍性、穩(wěn)定性和國(guó)家強(qiáng)制性；同時(shí)，以政策代替法律，會(huì)為“以言代法”大開方便之門、不利于發(fā)揚(yáng)民主、會(huì)使黨的領(lǐng)導(dǎo)陷于國(guó)家事務(wù)的具體管理業(yè)務(wù)之中?孫國(guó)華、王立峰：《依法治國(guó)與改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式——以政策與法律關(guān)系為中心的考察》，《政治學(xué)研究》，2002年第4期。。還有人指出黨政關(guān)系的規(guī)范化，還有必要區(qū)分黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的執(zhí)政兩個(gè)基本概念：黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)的是人民群眾的擁護(hù)，而黨的執(zhí)政還是一種法律地位；黨的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)說(shuō)服、宣傳、引導(dǎo)、示范、領(lǐng)先實(shí)踐、組織行動(dòng)等手段實(shí)現(xiàn)，而黨的執(zhí)政則是通過(guò)法律和政令的途徑以強(qiáng)制手段推行的；黨的領(lǐng)導(dǎo)可以在法律不禁止的任何領(lǐng)域發(fā)

生，而黨的執(zhí)政處理的則是法律范圍內(nèi)的事務(wù)①?gòu)埡闵剑骸吨袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2004年第1期。。

值得指出的是，已有對(duì)黨政關(guān)系的研究多數(shù)限于中央層面，或者至少較少自覺(jué)關(guān)注地方層面。目前從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的角度對(duì)地方層面黨政關(guān)系做形象的描述性研究的代表作是樊紅敏的“政治行政化理論”。這一基于河南省某縣的實(shí)證研究指出：在縣域治理當(dāng)中，縣域核心行動(dòng)者以成立各種領(lǐng)導(dǎo)小組為組織策略，以任務(wù)分解、目標(biāo)管理為工具，以開展活動(dòng)為實(shí)施辦法，以包村包案為滲透方式，將全部的政治精英和政治機(jī)構(gòu)都動(dòng)員到行政過(guò)程中，對(duì)縣域進(jìn)行非制度化的行政整合，形成了“政治行政化”的黨政關(guān)系模式②樊紅敏：《政治行政化：縣域治理的結(jié)構(gòu)化邏輯——一把手日常行為的視角》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2013年第1期。。

從以上黨政關(guān)系的演變可以看出，“黨在法律框架下活動(dòng)，黨要依法治國(guó)”已成為共識(shí)，無(wú)論是“黨政合一”還是“黨政分開”都不再是黨政關(guān)系的可選模式，而“黨政關(guān)系規(guī)范化”則因?yàn)槿狈?duì)黨政真實(shí)關(guān)系的細(xì)致分析而只能籠統(tǒng)地用“法治化”、“程序化”、“民主化”、“科學(xué)化”等模糊字眼來(lái)概括?！扒度胄忘h政關(guān)系”理論雖然具體列舉了五種嵌入方式，但這種碎片化的嵌入形象與黨“統(tǒng)領(lǐng)全局”的現(xiàn)實(shí)地位是有差距的?！包h政關(guān)系的制度耦合”理論的已有研究對(duì)“制度耦合、功能協(xié)調(diào)、過(guò)程統(tǒng)一”等核心內(nèi)容的闡述也并不細(xì)致?！罢涡姓崩碚撾m然生動(dòng)地描述了縣域非制度化行政整合的動(dòng)態(tài)過(guò)程，卻對(duì)這一過(guò)程中“四套班子”的職責(zé)分工、角色扮演、互動(dòng)關(guān)系缺乏充分的描述，因而對(duì)于“黨政關(guān)系”中的一些重要信息多有遺漏。

總之，對(duì)黨政關(guān)系的認(rèn)識(shí)雖已走出在“黨政合一”與“黨政分開”之間進(jìn)行非此即彼的選擇階段，也提出了幾種越來(lái)越接近其現(xiàn)實(shí)形態(tài)的理論模型，但已有理論仍然難以明確回答以下關(guān)于“黨政關(guān)系”的重要問(wèn)題：政黨、人大、政府、政協(xié)在運(yùn)行過(guò)程中的實(shí)際核心職責(zé)和角色各是什么？他們之間的行為邊界在哪里，交叉領(lǐng)域又在哪里？在黨政運(yùn)行過(guò)程中，“四套班子”的哪種組合最能發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)？在黨政運(yùn)行的不同階段，各行為主體究竟是扮演著同樣重要的角色，還是各有側(cè)重？黨政關(guān)系的癥結(jié)何在，如何改善黨政關(guān)系？

針對(duì)這些疑問(wèn)，本文的目標(biāo)就是試圖通過(guò)對(duì)某一地方黨政“四套班子”某一年度運(yùn)行過(guò)程的考察，描述出“四套班子”在各階段的行為方式和過(guò)程，勾勒出各自扮演的角色功能和行為邊界，分析各自的優(yōu)劣勢(shì)以及可能出現(xiàn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)行為方式的各種組合特征，并由此推導(dǎo)出改善黨政關(guān)系的關(guān)鍵路徑。

二、案例分析：D縣“四套班子”的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程

浙江省D縣總面積900多平方公里，轄9鎮(zhèn)2鄉(xiāng)，總?cè)丝?0多萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力位列全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中段，2013年財(cái)政總收入55.7億元，其中地方財(cái)政收入31億元。雖然浙江實(shí)行的是省管縣體制、而且 D縣轄區(qū)面積偏小、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、財(cái)政實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)，縣情不一定在全國(guó)具有代表性，但在黨政關(guān)系方面卻與其它縣市沒(méi)有多少體制性差異。因此可以推論：本文的研究結(jié)論具有一定的普遍性，對(duì)于其它縣市也具有重要的參照價(jià)值。

本項(xiàng)研究使用的數(shù)據(jù)和資料包括：（1）D縣及其所在市和省黨委、人大、政府全體會(huì)議的公開報(bào)道，主要用于梳理出各種重要決策和戰(zhàn)略部署會(huì)議的召開時(shí)間；（2）D縣黨委常委會(huì)議、人大常委會(huì)議、政府常務(wù)會(huì)議和政協(xié)常委會(huì)議的會(huì)議紀(jì)要，主要用于梳理出“四套班子”常委（常務(wù)）會(huì)議的主要內(nèi)容；（3）作者在D縣掛職鍛煉一年期間的觀察筆記以及在此過(guò)程中收集的“四套班子”領(lǐng)導(dǎo)每周日程安排，主要用于描述D縣“四套班子”的運(yùn)行過(guò)程和特征。

（一）工作時(shí)間的銜接：黨委全體會(huì)議的統(tǒng)領(lǐng)作用

從黨組織角度看，D縣每屆黨代會(huì)只在選舉后第一年召開一次會(huì)議，即五年一次，因而對(duì)該縣每年工作部署只有間接影響。而黨委全體會(huì)議每年通常召開2－3次，因而能夠?qū)h政機(jī)關(guān)每年的戰(zhàn)略部署和總體工作產(chǎn)生直接和實(shí)際影響。相比之下，D縣人大代表和政協(xié)委員會(huì)議（兩會(huì)）每年召開一次，且時(shí)間均安排在每年的黨委全體會(huì)議之后。D縣政府全體會(huì)議則一般一年召開一次，

會(huì)期均安排在“兩會(huì)”以后?？梢?，從時(shí)間安排上看，黨委全體會(huì)議率先召開，接下來(lái)是人大和政協(xié)的“兩會(huì)”，再接下來(lái)是政府的全體會(huì)議，“四套班子”在時(shí)間上具有嚴(yán)格的銜接關(guān)系。由此可以推論，縣級(jí)“四套班子”之間在年度施政綱領(lǐng)和重大事項(xiàng)等方面具有嚴(yán)密的承接關(guān)系。

更為重要的是，D縣黨委全體會(huì)議與中央、省、市全委會(huì)在時(shí)間上也具有較好的銜接關(guān)系，而且縣委全體會(huì)議通常要學(xué)習(xí)和貫徹執(zhí)行上述各級(jí)全委會(huì)的精神。可以推論，不同層級(jí)四套領(lǐng)導(dǎo)班子之間的年度施政綱領(lǐng)和總體部署是通過(guò)黨委全體會(huì)議這條線承接下來(lái)的。

相比較而言，D縣“兩會(huì)”與省市級(jí)“兩會(huì)”在開會(huì)時(shí)間上沒(méi)有明顯的銜接關(guān)系：D縣不少年份的“兩會(huì)”時(shí)間與所在省“兩會(huì)”非常相近、甚至重疊，而且大多數(shù)年份里早于所在市“兩會(huì)”的時(shí)間。政府全體大會(huì)一般都在同級(jí)人大會(huì)議結(jié)束后進(jìn)行，所以D縣政府全體大會(huì)的時(shí)間也與省市兩級(jí)政府全體大會(huì)缺乏時(shí)間上的銜接關(guān)系。這樣的時(shí)間安排佐證了上述“不同層級(jí)黨政班子之間的年度施政綱領(lǐng)和總體部署是通過(guò)黨委全體會(huì)議這條線承接”的推論。也就是說(shuō)，只要上級(jí)“四套班子”在施政綱領(lǐng)和重要事項(xiàng)上保持一致，下級(jí)政府和“兩會(huì)”在制定、討論和實(shí)施施政綱領(lǐng)和重要事項(xiàng)的時(shí)候，就不必直接參考與遵循上級(jí)政府的要求和“兩會(huì)”的精神，而只要貫徹執(zhí)行上級(jí)黨委全體會(huì)議的精神即可。

總而言之，跨層級(jí)的黨委全體會(huì)議之間有嚴(yán)格的時(shí)間銜接性；而同級(jí)“四套班子”以縣黨委全體會(huì)議為首，其全體會(huì)議也具有較嚴(yán)格的時(shí)間銜接性（見圖1）。相比之下，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的不同層級(jí)人民代表大會(huì)之間，以及作為國(guó)家執(zhí)行機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的各級(jí)人民政府全體會(huì)議之間，并不存在時(shí)間上的嚴(yán)密銜接性。因而，僅從時(shí)間銜接角度看，我們可以暫時(shí)認(rèn)為無(wú)論是上下級(jí)之間還是同級(jí)“四套班子”之間，黨委全體會(huì)議都在統(tǒng)領(lǐng)全局和協(xié)調(diào)各方上面發(fā)揮著顯著的作用。這一統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用保證了不同層級(jí)“四套班子”中堅(jiān)持黨委的一元領(lǐng)導(dǎo)，保證了“人大”、“政府”、“政協(xié)”在議政、施政、參政總體安排上的一致性。

圖1 中共跨層級(jí)黨委全體會(huì)議以及同層級(jí)“四套班子”全體會(huì)議的時(shí)間銜接示意圖

（二）工作內(nèi)容的關(guān)聯(lián)：黨委政府高度重合、人大政協(xié)重點(diǎn)關(guān)注

如前文所述，同級(jí)“四套班子”全體會(huì)議在時(shí)間上有嚴(yán)密的承接性，而在工作內(nèi)容上他們也具有高度相似性，這一點(diǎn)可以從2011年 D縣黨委全會(huì)報(bào)告與政府在“兩會(huì)”上所作政府工作報(bào)告的相似度上可以看出：兩個(gè)工作報(bào)告都用了同樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，都指出需要平穩(wěn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、保持社會(huì)穩(wěn)定；所不同的是黨委全會(huì)報(bào)告強(qiáng)調(diào)通過(guò)黨建來(lái)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)和任務(wù)，而政府工作報(bào)告則強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府自身建設(shè)實(shí)現(xiàn)。

D縣黨委常委會(huì)議和政府常務(wù)會(huì)議在內(nèi)容方面的重合度：一般對(duì)于政府常務(wù)會(huì)議初步?jīng)Q定的規(guī)范性文件，縣委常委會(huì)議要進(jìn)一步討論，并根據(jù)會(huì)議精神發(fā)文；五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃、年度預(yù)算決算以及政府工作報(bào)告，都要提交縣委常委會(huì)議進(jìn)行討論；對(duì)于政府常務(wù)會(huì)議決定的一些重要實(shí)施意見和方案，縣委常委會(huì)議通常以聽取匯報(bào)為主，目的在于了解政府工作情況并提出要求，對(duì)于政府常規(guī)性和事務(wù)性的事項(xiàng)則通常不予干預(yù)；關(guān)于黨建黨務(wù)和黨直機(jī)關(guān)工作、干部任免與考核、換屆工作、三農(nóng)工作以及人大、政協(xié)、法院、檢察院的相關(guān)工作則屬于常委會(huì)議獨(dú)有的議題。當(dāng)然，書記在決定縣委常委會(huì)議議題的時(shí)候具有一定的主動(dòng)性，他（她）認(rèn)為較為重大的政府相關(guān)工作（比如重大項(xiàng)目的進(jìn)展），即使政府這邊沒(méi)有提上常務(wù)會(huì)議議程，書記也會(huì)要求在常委會(huì)聽取政府及相關(guān)部門的進(jìn)展匯報(bào)。黨委常委會(huì)議和政府常務(wù)會(huì)議議題高度重合，保障了黨委對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)、支持和監(jiān)督。

再來(lái)考察D縣人大和政協(xié)的議題：D縣人大常委會(huì)同期召開了4次會(huì)議，聽取審議的事項(xiàng)中與政府相關(guān)的包括：工業(yè)平臺(tái)建設(shè)情況、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作、城鄉(xiāng)污水處理一體化工作、《殘疾人保障法》執(zhí)法情況、副縣長(zhǎng)和局長(zhǎng)任免案，并在下半年聽取和審議了公安工作、為民辦實(shí)事項(xiàng)目、新農(nóng)村建設(shè)等方面工作。人大常委會(huì)針對(duì)政府相關(guān)工作報(bào)告提出的審議意見和建議都需要政府及其相關(guān)部門去落實(shí)，并匯報(bào)落實(shí)情況。2010年，D縣政協(xié)常委會(huì)選擇了工業(yè)區(qū)建設(shè)、就業(yè)工作、校園安全、保障房建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等作為民主監(jiān)督的內(nèi)容，并在行政村布局優(yōu)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)等領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)研，召開新農(nóng)村建設(shè)專題議政會(huì)，圍繞金融、經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等主題進(jìn)行專題建言。這些議題和活動(dòng)表明：人大常委會(huì)聽取和審議以及政協(xié)常委會(huì)調(diào)研、建言獻(xiàn)策和民主監(jiān)督的與政府相關(guān)的工作只占政府工作內(nèi)容列表的小部分；人大常委會(huì)審議內(nèi)容與黨委常委會(huì)關(guān)注的內(nèi)容更加接近，政協(xié)的選題自由度相對(duì)更大。

綜上所述，D縣黨政“四套班子”在工作內(nèi)容方面，黨委和政府具有高度重合的特征，而人大則通常會(huì)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下有重點(diǎn)地選擇一些政府事項(xiàng)進(jìn)行審議和監(jiān)督，政協(xié)也是有重點(diǎn)地選取一些事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督和建言。

（三）工作流程的協(xié)同：兩頭協(xié)作、中間分工

如前所述，D縣黨委、人大（政協(xié)）和政府全體會(huì)議存在時(shí)間上的嚴(yán)密銜接，工作內(nèi)容方面表現(xiàn)為黨委、政府議題的高度重合以及人大、政協(xié)的重點(diǎn)關(guān)注相結(jié)合。這樣的工作安排是為了使黨委的施政綱領(lǐng)能夠被政府所吸收，通過(guò)人大的法定權(quán)威轉(zhuǎn)換為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，并通過(guò)政府全體會(huì)議部署給政府相關(guān)職能部門，然后接受人大的監(jiān)督和政協(xié)的建言獻(xiàn)策。這種安排保障了上下級(jí)以及同級(jí)“四套班子”之間施政綱領(lǐng)和重要事項(xiàng)總體安排上的一致性。

那么，接下來(lái)需要考察的問(wèn)題是：黨委全體會(huì)議的報(bào)告如何擬定以確保黨政報(bào)告的內(nèi)容高度吻合？報(bào)告的施政綱領(lǐng)和重要事項(xiàng)的安排是如何得到貫徹實(shí)施的？各主體在相關(guān)流程中扮演著什么角色？我們將從“四套班子”工作流程角度進(jìn)行分析：

D縣“四套班子”的常規(guī)工作流程通常包括“任務(wù)提出—任務(wù)分解—任務(wù)執(zhí)行—工作督查—工作考核”等階段。任務(wù)的提出一般是年初縣委全體（擴(kuò)大）會(huì)議根據(jù)從中央到省、市黨委政府的相關(guān)工作精神，結(jié)合本地發(fā)展的戰(zhàn)略部署，確定當(dāng)年的主要工作任務(wù)?？h委全體會(huì)議的工作報(bào)告由縣委辦和縣委政策研究室聯(lián)合起草，經(jīng)過(guò)廣泛征求意見后由縣委常委會(huì)議進(jìn)行討論。由于縣委常委中常有2－3名縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員，而且人大常委會(huì)主任和政協(xié)主席均列席常委會(huì)議，因而政府、人大、政協(xié)的意見都能夠體現(xiàn)。任務(wù)的分解一般是縣委全體（擴(kuò)大）會(huì)議之后，由縣委、縣政府根據(jù)會(huì)議精神制作《年度工作要點(diǎn)》，對(duì)工作任務(wù)進(jìn)行分解。任務(wù)分解一般都要明確工作內(nèi)容、（縣級(jí)“四套班子”）責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、牽頭部門、責(zé)任人和責(zé)任單位等五個(gè)要素。各牽頭部門要求對(duì)該項(xiàng)目的貫徹實(shí)施負(fù)總責(zé)，各責(zé)任單位則被要求積極主動(dòng)配合，共同做好實(shí)施工作。任務(wù)的執(zhí)行主要由黨委部門和政府部門為主，后者任務(wù)更多。在多數(shù)任務(wù)執(zhí)行的過(guò)程中都需要不同部門的協(xié)調(diào)與合作。工作督查一般由縣委辦督查室和縣府辦督查科具體操作（D縣于2011年組建縣委縣府督察局，合署行使督查職責(zé)）。督查內(nèi)容包括對(duì)重要會(huì)議精神的傳達(dá)貫徹、指標(biāo)落實(shí)和措施落實(shí)情況，重要工作目標(biāo)完成和工作進(jìn)展情況。督查結(jié)果一般通過(guò)“督查工作通報(bào)”的形式，一面上報(bào)和抄送“四套班子”有關(guān)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，一面分發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和縣級(jí)機(jī)關(guān)各部門。除了這種專門的綜合性督查之外，政府的重點(diǎn)工程和項(xiàng)目通常會(huì)由“四套班子”中的某位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行日常監(jiān)督?？h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所監(jiān)督的工程和項(xiàng)目往往與其分管和聯(lián)系的領(lǐng)域沒(méi)有直接關(guān)系。也就是說(shuō)，這種監(jiān)督不是基于職能分工而設(shè)置，而是基于其科層權(quán)威而設(shè)置，即縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的工程和項(xiàng)目。工作考核包括對(duì)某一專項(xiàng)工作的考核和年度工作的綜合考評(píng)?？己私Y(jié)果與物質(zhì)精神獎(jiǎng)勵(lì)及晉升都有一定的關(guān)系。通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子考核、單位評(píng)議、社會(huì)綜治、新農(nóng)村建設(shè)等工作由縣委辦發(fā)文考核，政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和公共服務(wù)工作由縣府辦發(fā)文，考核結(jié)果由“四套班子”領(lǐng)導(dǎo)商議決定。

對(duì)“四套班子”上述工作流程的考察可以發(fā)現(xiàn)：第一，在D縣所有重要決策的過(guò)程中，“四套班子”領(lǐng)導(dǎo)成員都知曉，而且能夠廣泛交換意見，這

種機(jī)制有利于保障重要決策過(guò)程中的相互協(xié)調(diào)與一致。第二，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的管理職能，主要由黨委和政府相關(guān)部門來(lái)履行，以保證職能履行的專業(yè)性。第三，黨委和政府的部門（尤其是后者）在履行職務(wù)過(guò)程中通常由“四套班子”的領(lǐng)導(dǎo)成員通過(guò)科層權(quán)威來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，“四套班子”領(lǐng)導(dǎo)的這種“跨界”分工監(jiān)督，通常能夠緩解黨委政府領(lǐng)導(dǎo)精力有限、負(fù)擔(dān)過(guò)重帶來(lái)的壓力。第四，對(duì)工作的考核通常由黨委和政府辦公室及相關(guān)部門具體履行，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子決定，人大主要負(fù)責(zé)工作審議和任期評(píng)議，政協(xié)主要負(fù)責(zé)建言獻(xiàn)策和民主監(jiān)督。

總結(jié)而言，D縣“四套班子”在決策、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等流程中，出現(xiàn)“兩頭協(xié)作為主、中間分工為主”的規(guī)律：決策和監(jiān)督過(guò)程中“四套班子”密切協(xié)作，貫徹執(zhí)行主要由黨委和政府的相關(guān)部門分工實(shí)現(xiàn)，考核環(huán)節(jié)由黨政“兩辦”具體分工實(shí)施，由黨委主導(dǎo)、“四套班子”的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商決定。

三、討論：縣級(jí)黨政關(guān)系的模式與特征

（一）黨政關(guān)系耦合模式及其內(nèi)涵

從上文的案例分析，我們可以初步總結(jié)出D縣“四套班子”運(yùn)行機(jī)制：第一，在地方戰(zhàn)略部署時(shí)間安排方面，上級(jí)黨委全會(huì)、本級(jí)黨委全會(huì)、人大政協(xié)會(huì)議、政府全體會(huì)議的依次召開，保障了“四套班子”在上級(jí)和本級(jí)黨委全會(huì)的統(tǒng)領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)施政綱領(lǐng)的協(xié)調(diào)與銜接；第二，在工作內(nèi)容方面，通過(guò)黨委和政府研討主題的高度重合以及人大和政協(xié)有重點(diǎn)、有選擇的關(guān)注，既實(shí)現(xiàn)了“四套班子”間的工作關(guān)聯(lián)，又明確了施政過(guò)程中的“一線”和“二線”之間的邊界；第三，在工作流程方面，通過(guò)決策、監(jiān)督、考核環(huán)節(jié)的協(xié)作以及執(zhí)行環(huán)節(jié)的分工，實(shí)現(xiàn)了“四套班子”間的有效協(xié)同。換言之，“四套班子”的分工主要不是在工作內(nèi)容和領(lǐng)域方面，因?yàn)樗麄兌缄P(guān)涉政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的事務(wù)，但各自扮演的角色、發(fā)揮的作用是有差異的。黨政關(guān)系不是“分”或“合”的關(guān)系，也不是“嵌入”或者“規(guī)范化”的關(guān)系，而是在工作時(shí)間、工作內(nèi)容和工作流程方面的“耦合”模式。

這種機(jī)制與物理學(xué)中的“耦合機(jī)制”具有一定的相似性。耦合在物理學(xué)中通常指二個(gè)系統(tǒng)之間有交互作用。借用到地方黨政關(guān)系中，我們可以將其定義為：在施政過(guò)程中，地方黨政“四套班子”通過(guò)工作時(shí)間的銜接、工作內(nèi)容的關(guān)聯(lián)和工作流程的協(xié)同，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督、建議等環(huán)節(jié)中既有協(xié)作又有分工，共同影響黨政機(jī)關(guān)的運(yùn)行結(jié)果。

（二）黨政關(guān)系耦合模式的優(yōu)劣勢(shì)

在縣級(jí)黨政關(guān)系中，“四套班子”各有自己的優(yōu)劣勢(shì)。黨委的優(yōu)勢(shì)在于其作為執(zhí)政黨的權(quán)威性、具有干部任免權(quán)以及對(duì)政府具體事務(wù)的超脫性；政府的優(yōu)勢(shì)在于其職能部門多、專業(yè)性強(qiáng)、掌管財(cái)政、執(zhí)行效率高；人大和政協(xié)的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)具體公共管理事務(wù)的超脫性以及基于科層權(quán)威或?qū)I(yè)管理經(jīng)驗(yàn)（因?yàn)槿舜蠛驼f(xié)的領(lǐng)導(dǎo)通常分別為退居二線的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或資深的局辦領(lǐng)導(dǎo)）的監(jiān)督力。另一方面，“四套班子”也有各自的弱勢(shì)：黨委的弱勢(shì)是公共管理方面的專業(yè)性沒(méi)有政府強(qiáng)；政府的弱勢(shì)在于缺乏獨(dú)立的干部任免權(quán)、公共管理任務(wù)繁重、無(wú)暇開展深入系統(tǒng)的調(diào)研；人大和政協(xié)的弱勢(shì)則主要是專職人員少、執(zhí)行力較弱。為了揚(yáng)長(zhǎng)避短，“四套班子”需要由黨委統(tǒng)率，充分發(fā)揮各主體在人、財(cái)、事（項(xiàng)目）、專業(yè)、信息等方面的優(yōu)勢(shì)，在決策、執(zhí)行和監(jiān)督的不同階段各有側(cè)重地發(fā)揮作用，最終形成合力。

縣級(jí)黨政“四套班子”各自具備的優(yōu)勢(shì)，使得縣級(jí)黨委在施政過(guò)程中主要充當(dāng)了方向盤（確定發(fā)展方向、決定重大決策）、發(fā)動(dòng)機(jī)（進(jìn)行人事激勵(lì)）和聯(lián)絡(luò)器（統(tǒng)率其它三套班子）的角色，縣級(jí)政府則主要充當(dāng)了專業(yè)工作者、要素協(xié)調(diào)者和政策執(zhí)行者的角色，人大和政協(xié)則扮演了政策轉(zhuǎn)換者（將政黨政策轉(zhuǎn)換為國(guó)家意志）、施政監(jiān)督者和政策建議者的角色。

縣級(jí)黨政關(guān)系的這種“耦合”模式具有以下積極特征：第一，上下級(jí)黨委之間的政策銜接以及同級(jí)黨委對(duì)其它三套班子的統(tǒng)率確保了戰(zhàn)略決策和總體部署在縱向和橫向兩個(gè)方面的一致性。第二，由于黨委和政府議題的高度重合，造就了具有彈性的領(lǐng)導(dǎo)體制：在書記強(qiáng)勢(shì)、縣長(zhǎng)弱勢(shì)的情形下，黨委對(duì)政府事務(wù)的介入會(huì)更加具體；而書記放權(quán)、縣長(zhǎng)強(qiáng)勢(shì)的情況下，則政府的自主空間更大一些。第三，黨委和政府議題的高度重合，能夠較好地融效率（政府常務(wù)會(huì)議的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制）和民主（黨委常委會(huì)議的民主集中制）于一體，時(shí)效性強(qiáng)的事務(wù)可以由政府常務(wù)會(huì)議高效決策，重大事項(xiàng)

則通過(guò)政府的初步?jīng)Q策和黨委的復(fù)審把關(guān)相結(jié)合以確保政策的穩(wěn)健。第四，“四套班子”間的“兩頭協(xié)作、中間分工”有效地實(shí)現(xiàn)了決策的民主化和科學(xué)化、執(zhí)行的順暢與高效以及監(jiān)督的有力，最大限度地調(diào)動(dòng)了“四套班子”的人力資源。

當(dāng)然，這種耦合式黨政關(guān)系也具有某些消極特征：第一，上下級(jí)政府全體會(huì)議之間缺乏時(shí)間上的承接性，上級(jí)政府多數(shù)情況下是通過(guò)隨時(shí)召集會(huì)議和下發(fā)文件等形式要求下級(jí)貫徹其精神、落實(shí)其政策，增加了下級(jí)政府工作部署的不可預(yù)測(cè)性。這種工作部署的強(qiáng)制性和不可預(yù)測(cè)性有時(shí)會(huì)導(dǎo)致下級(jí)政府財(cái)政預(yù)算不可預(yù)期的調(diào)整，客觀上削弱了同級(jí)人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算調(diào)整的審議監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，來(lái)自政府系統(tǒng)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也會(huì)削弱地方人大的重大事項(xiàng)決策權(quán)和對(duì)同級(jí)地方政府的監(jiān)督權(quán)。如果再把上級(jí)黨委的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)考慮進(jìn)來(lái)，不難發(fā)現(xiàn)：黨委和政府系統(tǒng)自上而下的權(quán)威容易削弱同級(jí)人大對(duì)政府的任免、決策和監(jiān)督權(quán)。第二，黨政關(guān)系的彈性安排有可能發(fā)生黨委在強(qiáng)勢(shì)書記下對(duì)政府具體事務(wù)過(guò)度干預(yù)的情況，增加班子之間的內(nèi)耗；也有可能在官僚書記下發(fā)生黨委過(guò)度脫離公共管理問(wèn)題，導(dǎo)致黨建活動(dòng)流于形式、脫離實(shí)際工作。第三，“四套班子”如果不團(tuán)結(jié)，不能通力協(xié)作，容易產(chǎn)生苦樂(lè)不均、忙閑不勻的現(xiàn)象。

四、黨政關(guān)系的制度改善

基于以上分析，改善縣級(jí)黨政關(guān)系，就是要充分發(fā)揮耦合模式的優(yōu)勢(shì)，規(guī)避其弱勢(shì)；既要堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要落實(shí)縣級(jí)人大的地位和作用；既要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要防止個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的專斷。具體而言，改善路徑至少包括以下幾個(gè)方面：

第一，整合縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)的決策咨詢力量?？h級(jí)黨委政策研究部門應(yīng)該創(chuàng)設(shè)多元、靈活的整合機(jī)制，充分整合縣級(jí)“四套班子”領(lǐng)導(dǎo)下的戰(zhàn)略研究和決策咨詢力量，在政策草案制定的階段就吸收來(lái)自“四套班子”不同方面的意見。同時(shí)，規(guī)定凡是重要的決策，在起草階段必須召開由縣級(jí)黨委政策研究部門召集的、有黨委、政府、人大、政協(xié)和相關(guān)各界人士參加的決策咨詢或聽證會(huì)議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供建議和意見。

第二，對(duì)重要決策實(shí)行“創(chuàng)制權(quán)”與“復(fù)決權(quán)”相結(jié)合的制度，通過(guò)程序過(guò)濾確保決策的科學(xué)性。比如，由政府創(chuàng)制的重要施政決策，需要經(jīng)過(guò)黨委和人大的復(fù)決；由黨委創(chuàng)制的重要施政決策，需要由人大復(fù)決成為法定決策；由人大創(chuàng)制的重要決策，需要提交黨委備案，確保符合黨的大政方針。

第三，落實(shí)縣級(jí)人大作為當(dāng)?shù)貦?quán)力機(jī)關(guān)的地位。具體制度設(shè)計(jì)包括：與縣級(jí)政府首長(zhǎng)兼任副書記相似，縣級(jí)人大常委會(huì)主任也可兼任黨委副書記并進(jìn)入縣委常委，使縣級(jí)人大在縣級(jí)黨委常委會(huì)有更多的發(fā)言權(quán)和表決權(quán)。增強(qiáng)縣級(jí)人大財(cái)政預(yù)算的審議機(jī)構(gòu)建設(shè)與財(cái)政審計(jì)的職能。適當(dāng)縮小縣級(jí)人大的規(guī)模、優(yōu)化縣級(jí)人大代表的結(jié)構(gòu)、減少兼職代表的比例、積極探索和擴(kuò)大專職代表制。堅(jiān)持政府主要領(lǐng)導(dǎo)由黨委推薦的同時(shí)，落實(shí)人大對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督和罷免權(quán)。推進(jìn)央地政府間分權(quán)，確立各級(jí)政府的權(quán)力清單，增強(qiáng)地方財(cái)政預(yù)算的主動(dòng)性和可預(yù)測(cè)性。

第四，設(shè)置“四套班子”合署的監(jiān)督考評(píng)機(jī)構(gòu)，整合紀(jì)委、監(jiān)察、信訪、審計(jì)、績(jī)效評(píng)估等機(jī)構(gòu)的職能，設(shè)立“大監(jiān)督機(jī)制”①黃紅華：《大部制改革的一個(gè)新范例：杭州市綜合考評(píng)體制的“大監(jiān)督”模式研究》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第1期。。對(duì)政府業(yè)務(wù)進(jìn)行績(jī)效考核或者對(duì)政府干部進(jìn)行綜合考評(píng)，應(yīng)當(dāng)與“四套班子”的分工協(xié)作機(jī)制相匹配，充分考慮“四套班子”相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意見，尊重其監(jiān)督和評(píng)價(jià)權(quán)。

必須強(qiáng)調(diào)的是，上述黨政關(guān)系的耦合模型中，在四套班子之間似乎已經(jīng)形成了“領(lǐng)導(dǎo)、決策、建議、執(zhí)行、監(jiān)督、考核”的完整的管理環(huán)節(jié)，而不需要外部的參與。然而事實(shí)上，這種精英體制雖然在實(shí)現(xiàn)自上而下的領(lǐng)導(dǎo)和平行機(jī)關(guān)之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作方面已經(jīng)有相對(duì)完善的體制設(shè)計(jì)，但這種體制在制定和實(shí)施與群眾利益密切相關(guān)的政策時(shí)，仍然面臨挑戰(zhàn)。因此，在完善精英體制的同時(shí)，需要進(jìn)一步建立和完善自下而上以及上下互動(dòng)的“決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋、回應(yīng)”機(jī)制。從這個(gè)角度而言，基層自治和聽證制度是對(duì)精英體制的重要補(bǔ)充，它們共同構(gòu)成了相對(duì)完整的地方治理機(jī)制?！?/p>

（責(zé)任編輯：熊 覺(jué)）

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1007－9092（2015）01－0074－07

2014－05－26

黃紅華，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榈胤街卫?、社?huì)政策。

國(guó)家社科重大招標(biāo)項(xiàng)目“地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的制度化研究”（編號(hào)：13＆ZD040）、浙江省“之江青年社科學(xué)者”團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“社會(huì)建設(shè)視野中的地方政府管理創(chuàng)新”（編號(hào)：T8）、浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)支持項(xiàng)目。