建好國(guó)家公園，中國(guó)要跨過哪些坎？

中國(guó)建立國(guó)家公園體系，最大的難點(diǎn)在于突破舊體制，建立新體制；成敗的關(guān)鍵也在于能否從根本上解決體制的問題。中國(guó)準(zhǔn)備建立的國(guó)家公園體系脫胎于現(xiàn)存的自然保護(hù)地管理體制。

曾博偉

2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立國(guó)家公園體制”改革任務(wù)以來，截至2017年6月，一共在九省10個(gè)地方開展了國(guó)家公園試點(diǎn)。經(jīng)過近四年探索，2017年9月，中辦、國(guó)辦正式印發(fā)“建立國(guó)家公園體制總體方案”（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。這意味著建設(shè)中國(guó)國(guó)家公園的路線圖得以明確，中國(guó)國(guó)家公園體制改革的大幕也正式拉開。

生態(tài)之重

盡管在世界范圍內(nèi)，國(guó)家公園建立的初衷究竟是為了保護(hù)與眾不同的自然環(huán)境，還是為了給國(guó)民游憩和教育提供生態(tài)場(chǎng)所還存在爭(zhēng)論，但對(duì)中國(guó)而言，國(guó)家公園一開始就是從生態(tài)角度考慮的。

從文明演進(jìn)過程看，生態(tài)文明是比工業(yè)文明更高形態(tài)的文明。正如埃利亞斯在《文明的進(jìn)程》中表達(dá)的觀點(diǎn)：文明就在于有意識(shí)地更加嚴(yán)格、更加全面而又更加適度地控制自己的情感和行為。當(dāng)然，中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)更大程度是對(duì)過去高速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下以破壞環(huán)境、浪費(fèi)資源發(fā)展模式的調(diào)整甚至扭轉(zhuǎn)。

中央生態(tài)文明建設(shè)確定的頭號(hào)任務(wù)是“優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局”。從未來的發(fā)展趨勢(shì)看，國(guó)家公園體制將成為優(yōu)化國(guó)土空間的重要突破口，主要載體是實(shí)施“主體功能區(qū)”規(guī)劃。

國(guó)家“十一五規(guī)劃”中提出了“主體功能區(qū)”布局，并將所有國(guó)土劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類。落實(shí)“主體功能區(qū)”的最大難點(diǎn)，在于對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的管控。按照2011年全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)被納入限制開發(fā)區(qū)范疇；國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等被納入禁止開發(fā)區(qū)范疇。但從實(shí)踐看，由于缺少?gòu)?qiáng)有力的體制保障，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)生態(tài)破壞的情況依然比較嚴(yán)重。

正是在這一背景下，國(guó)家公園體制的提出，為這兩個(gè)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)提供了一個(gè)更有效的工作載體。按照“方案”對(duì)國(guó)家公園的定位，“國(guó)家公園是我國(guó)自然保護(hù)地最重要類型之一，屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)?！倍诰唧w的操作中，國(guó)家公園實(shí)際上已經(jīng)突破了全國(guó)主體功能區(qū)劃定的范疇，比如在“全國(guó)主體功能區(qū)”規(guī)劃中列入限制開發(fā)類的三江源、祁連山被納入國(guó)家公園體制試點(diǎn)，也就意味著未來這些區(qū)域?qū)凑战归_發(fā)區(qū)的要求實(shí)行更嚴(yán)格的保護(hù)。以國(guó)家公園為先導(dǎo)探索的更大范圍自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)機(jī)制將為國(guó)家的生態(tài)空間優(yōu)化提供更切實(shí)的支撐。

他山之石

除生態(tài)文明建設(shè)的需要，國(guó)外日趨成熟的國(guó)家公園管理制度也給中國(guó)提供了大量可供借鑒的參照系。自1872年世界上第一個(gè)國(guó)家公園黃石公園在美國(guó)誕生以來，全世界已經(jīng)有一百多個(gè)國(guó)家實(shí)行了國(guó)家公園制度。這些制度既有共性，也根據(jù)不同的國(guó)情而存在一定的差異性。

從設(shè)立目的看，多數(shù)國(guó)家公園都基本遵循了世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）“保護(hù)大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征”的原則，但在具體設(shè)立國(guó)家公園上，各國(guó)又各有側(cè)重，美國(guó)國(guó)家公園側(cè)重自然原野地，非洲側(cè)重野生動(dòng)物棲息地，歐洲側(cè)重人工半自然鄉(xiāng)村景觀。

從土地權(quán)屬看，以美國(guó)為代表的國(guó)家公園以國(guó)家所有為主，相對(duì)單一的權(quán)屬為國(guó)家公園的管理提供了便利；以英國(guó)為代表的國(guó)家公園，依然有大量居民居住其中并保持了其私人領(lǐng)地，這一方面給英國(guó)國(guó)家公園帶來了很大的難度，但也讓英國(guó)在國(guó)家公園內(nèi)社區(qū)利益協(xié)調(diào)方面積累了不少有益的經(jīng)驗(yàn)。

從管理方式看，比較典型的是以美國(guó)為代表的中央政府直接管理模式，這種模式通過隸屬內(nèi)政部的國(guó)家公園管理局來對(duì)58個(gè)國(guó)家公園行使管理權(quán)限，基本不受地方政府的制約；還有一種是以德國(guó)為代表的地方管理模式，在這種模式下，中央政府只負(fù)責(zé)立法、政策等宏觀事務(wù)，國(guó)家公園的權(quán)屬、經(jīng)營(yíng)及經(jīng)費(fèi)支撐都由地方政府負(fù)責(zé)；還有一種是混合型模式，比如縱向混合的日本國(guó)家公園，分國(guó)立、國(guó)定、道立不同的級(jí)別，由中央、地方各級(jí)分級(jí)管理；而橫向混合的英國(guó)國(guó)家公園管理局作為主管部門，對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行規(guī)劃、提供財(cái)政保障和制定相關(guān)政策，但具體工作仍根據(jù)不同的公園類型分別由遺產(chǎn)署、農(nóng)林部門等各個(gè)資源主管部門負(fù)責(zé)。

從法律制定看，多數(shù)國(guó)家都通過立法為國(guó)家公園提供法律保障。比如世界上最早的美國(guó)《黃石國(guó)家公園管理法》（1872年）、《國(guó)家公園管理局組織法》（1916年）等，德國(guó)的《聯(lián)邦自然保護(hù)法》（1976年），英國(guó)的《國(guó)家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》（1949年），日本的《自然公園法》（1957年），南非的《國(guó)家環(huán)境管理：保護(hù)地法》（2003年）。

這其中，美國(guó)的國(guó)家公園立法早、立法層級(jí)高、體系完善、操作性強(qiáng)，目前美國(guó)一共有六十多部法律對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行管理，這也使得美國(guó)成為世界國(guó)家公園管理的典范。

從發(fā)展導(dǎo)向看，公益性是絕大多數(shù)國(guó)家公園的選擇，這也意味著在大多數(shù)國(guó)家公園都實(shí)行低票價(jià)的政策。當(dāng)然，這并不意味著國(guó)家公園不能通過適度發(fā)展旅游業(yè)，或者帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展旅游業(yè)來增加經(jīng)濟(jì)收入。比如2014年，美國(guó)國(guó)家公園創(chuàng)造的直接和間接勞動(dòng)收入達(dá)到103億美元，產(chǎn)生了171億美元的經(jīng)濟(jì)附加值。此外，像南非等一些發(fā)展中國(guó)家，建立國(guó)家公園除了保護(hù)野生動(dòng)物資源的目的以外，也有發(fā)展旅游業(yè)、增加就業(yè)等很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)訴求。

盡管主導(dǎo)中國(guó)國(guó)家公園改革方案制定的國(guó)家發(fā)改委和美國(guó)保爾森基金會(huì)進(jìn)行了深入合作，但總體來看，中國(guó)《方案》選擇的國(guó)家公園道路并沒有完全照搬美國(guó)的做法，而是吸取了各國(guó)國(guó)家公園建設(shè)中相對(duì)成功的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)國(guó)情加以改造，以期走出一條既符合國(guó)際慣例，又具有中國(guó)特色的國(guó)家公園建設(shè)之路。

體制之要

中國(guó)建立國(guó)家公園體系，最大的難點(diǎn)在于突破舊體制，建立新體制；成敗的關(guān)鍵也在于能否從根本上解決體制的問題。中國(guó)準(zhǔn)備建立的國(guó)家公園體系脫胎于現(xiàn)存的自然保護(hù)地管理體制。

中國(guó)現(xiàn)存的自然保護(hù)地管理，大體包括三種模式：一是部門全面直接管理的模式，比較典型的是部分國(guó)有林場(chǎng)管理局，除了森林資源保護(hù)之外，還承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)行政事務(wù)的管理；二是部門管理與屬地管理相結(jié)合的模式，比較典型的是依據(jù)“自然保護(hù)區(qū)條例”和“風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例”設(shè)立的自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)，部門設(shè)立的相應(yīng)機(jī)構(gòu)主要進(jìn)行資源保護(hù)方面管理，地方則負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)其他的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)行政管理事務(wù)；三是行業(yè)引導(dǎo)與屬地管理相結(jié)合的模式，在這種模式下，主要的管理事務(wù)都由地方政府承擔(dān)，部門主要是通過授牌、摘牌、標(biāo)準(zhǔn)化等方式，引導(dǎo)地方按照行業(yè)發(fā)展和相關(guān)領(lǐng)域資源保護(hù)的要求進(jìn)行管理，比較典型的是等級(jí)旅游景區(qū)、地質(zhì)公園?？陀^而言，傳統(tǒng)的管理模式盡管存在種種弊端，但在發(fā)展的初期，傳統(tǒng)模式在平衡保護(hù)和發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用，這為我國(guó)的自然系統(tǒng)保護(hù)奠定了基礎(chǔ)，同樣也成為未來國(guó)家公園體制改革的起點(diǎn)。

具體來看，我國(guó)自然保護(hù)地的體制改革很關(guān)鍵，主要體現(xiàn)在四方面問題：第一個(gè)是部門之間如何更好協(xié)調(diào)，突出的表現(xiàn)就是“九龍治水”。1956年，中國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)通過一項(xiàng)建立自然保護(hù)區(qū)的議案；同年10月當(dāng)時(shí)的林業(yè)部草擬了《天然森林伐區(qū)（自然保護(hù)區(qū)）劃定草案》，并在廣東省肇慶建立了中國(guó)的第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)，這實(shí)際上也成為中國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)的起點(diǎn)。此后，各個(gè)部門都從自身角度出發(fā)，設(shè)立了不同類型的自然或者遺產(chǎn)保護(hù)地。一來同一個(gè)領(lǐng)域有多個(gè)部門管理，比如，根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理；國(guó)務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)。二來“一地多牌”的現(xiàn)象比比皆是，比如九寨溝既是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，也是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家森林公園，還是國(guó)家5A景區(qū)。

第二個(gè)問題是中央和地方之間的關(guān)系如何進(jìn)一步理順，一方面國(guó)家相關(guān)部門代表中央政府行使資源保護(hù)的職能；另一方面地方政府在轄區(qū)內(nèi)的自然保護(hù)地既有發(fā)展的沖動(dòng)，也有發(fā)展的壓力。如何拿捏好二者之間的關(guān)系，存在很大的困難。加之，在大多數(shù)自然保護(hù)地，各級(jí)部門投入的保護(hù)經(jīng)費(fèi)有限，許多財(cái)力緊張的地方政府很難將資源保護(hù)進(jìn)行到底。

第三個(gè)問題是自然保護(hù)地與區(qū)域內(nèi)居民之間利益的平衡，與美國(guó)國(guó)家公園不同，中國(guó)大多數(shù)自然保護(hù)地都有居民在其中居住，如何在保護(hù)好自然資源的同時(shí)，解決這部分居民的生產(chǎn)生活問題，同樣非常棘手。

第四個(gè)問題是跨行政區(qū)域的自然保護(hù)地管理問題，自然保護(hù)地的分布并不依從現(xiàn)有的行政區(qū)劃，跨區(qū)縣、跨市州，甚至跨省的自然保護(hù)地比比皆是。從理想的角度，自然資源的保護(hù)和利用應(yīng)該統(tǒng)一，但行政區(qū)劃的分割又是不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)情況。這些都是未來中國(guó)國(guó)家公園體制必須回答和解決的問題。

未來之路

總體來看，方案較好地體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，比較充分地借鑒了國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也較好地處理了各方面的利益訴求。盡管目標(biāo)、思路和路徑已經(jīng)明確，但未來要真正行之有效地建立起科學(xué)的國(guó)家公園體制，還有許多問題需要解決。這其中比較重要的問題主要有四個(gè)方面：

一是如何設(shè)立國(guó)家公園。從國(guó)際慣例來看，多數(shù)國(guó)家公園都是由中央政府為主，根據(jù)生態(tài)保護(hù)的需要直接進(jìn)行認(rèn)定。而目前中國(guó)先期的十個(gè)試點(diǎn)國(guó)家公園主要是由地方政府主動(dòng)申請(qǐng)，中央層面批準(zhǔn)后進(jìn)行實(shí)施；還有一些直接就是之前相關(guān)部門試點(diǎn)的單位轉(zhuǎn)化而來，比如林業(yè)部門主導(dǎo)的云南普達(dá)措國(guó)家公園和環(huán)保部門主導(dǎo)的錢江源國(guó)家公園。關(guān)于是自上而下，還是自下而上推動(dòng)國(guó)家公園設(shè)立，在“方案”中沒有明確。從地方現(xiàn)實(shí)的利益選擇看，如果自下而上地申報(bào)，對(duì)于生態(tài)壓力大、利益矛盾多、經(jīng)濟(jì)效益少的自然保護(hù)地，地方更有動(dòng)力申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國(guó)家公園；但對(duì)于目前旅游等相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，如果其大幅削減相關(guān)經(jīng)濟(jì)來源后，國(guó)家的經(jīng)費(fèi)投入保障又達(dá)不到過去通過市場(chǎng)掙到的收入，地方推動(dòng)設(shè)立國(guó)家公園的動(dòng)力就會(huì)不足，這在一些知名的風(fēng)景名勝區(qū)、5A景區(qū)比較突出。在這樣的背景下，如果中央強(qiáng)行劃定國(guó)家公園，又沒有解決好地方積極性的問題，可能會(huì)給未來的發(fā)展帶來諸多問題。

二是如何適度發(fā)展旅游。從推動(dòng)中國(guó)國(guó)家公園的歷程看，旅游一直是一個(gè)無法回避的問題。十八屆三中全會(huì)確定建立國(guó)家公園制度以后，在國(guó)家層面體現(xiàn)國(guó)家公園要求的第一個(gè)文件就是2014年8月“國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見”，其中提出，“穩(wěn)步推進(jìn)建立國(guó)家公園體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家自然和文化遺產(chǎn)地更有效的保護(hù)和利用”。與世界各國(guó)將國(guó)家公園同時(shí)作為國(guó)民游憩地的慣例一樣，“方案”也明確國(guó)家公園可以在保護(hù)生態(tài)的前提下開展自然觀光、旅游。此外，盡管旅游法對(duì)旅游景區(qū)最大承載量做出了規(guī)定，但未來在國(guó)家公園中，應(yīng)該將旅游規(guī)?？刂频绞裁闯潭?，哪些必要的旅游設(shè)施應(yīng)該建設(shè)，哪些破壞環(huán)境的旅游設(shè)施應(yīng)該拆除，門票價(jià)格如何確定，旅游收入如何分配，國(guó)家公園周邊的旅游產(chǎn)業(yè)應(yīng)該如何布局，都是需要回答的問題。目前，像云南普達(dá)措等地在處理自然保護(hù)和旅游業(yè)發(fā)展方面做了很好的探索，但是真正形成二者之間的良性互動(dòng)還有很長(zhǎng)的路要走。

三是如何進(jìn)一步理順體制?！斗桨浮访鞔_將解決交叉重疊、多頭管理的碎片化問題，建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制作為主要目標(biāo)。但在具體的體制改革中，依然還會(huì)有不少的問題需要解決。比如，目前牽頭國(guó)家公園改革的部門是發(fā)改委，但按照現(xiàn)行的“自然保護(hù)區(qū)條例”，環(huán)保部門又是自然保護(hù)區(qū)綜合管理的牽頭部門，未來設(shè)立統(tǒng)一行使國(guó)家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)的管理部門，如何協(xié)調(diào)好各部門現(xiàn)有的管理格局，同時(shí)如何讓現(xiàn)有的資源管理部門更好地參與其中，都是無法回避的問題。

再比如，《方案》要求“國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使”。目前，試點(diǎn)的國(guó)家公園，大都是由中央政府委托地方政府行使管理權(quán)，未來哪些國(guó)家公園由中央政府行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，哪些由省級(jí)政府代理行使也還有許多不確定的地方。

四是如何建立法制體系。完善法制體系是中國(guó)國(guó)家公園的必由之路，但具體的路徑還需要探索。目前中國(guó)并沒有專門的國(guó)家公園法律，一種方式是“高舉高打”，先由人大通過國(guó)家立法權(quán)起草國(guó)家公園法，或者涵蓋國(guó)家公園的全面的自然保護(hù)地法律，在此基礎(chǔ)上再對(duì)層級(jí)相對(duì)更低的行政法規(guī)、地方性法規(guī)進(jìn)行修訂、完善和補(bǔ)充；另一種方式是“循序漸進(jìn)”，先從老的行政法規(guī)修訂、新的行政法規(guī)制定、推動(dòng)立法性法規(guī)制定做起，待時(shí)機(jī)成熟再上升到人大立法層次。

中國(guó)國(guó)家公園制度的建立是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)工程，也是中國(guó)改革進(jìn)程中的一塊“硬骨頭”。未來的方向已經(jīng)確定，只要從大處著眼，從小處著手，最大限度地傾聽各方意見，最大限度地兼顧各方利益，中國(guó)就有希望走出一條規(guī)范高效的國(guó)家公園之路。

（作者為北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院教師，本文部分觀點(diǎn)得益于北京林業(yè)大學(xué)張玉鈞教授，特此致謝）