淺談基層檢察院如何加強(qiáng)對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督

摘 要 檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督是檢察職能的重要組成部分。因其刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督事后監(jiān)督的滯后性、文證審查的片面性等原因?qū)е滦淌聢?zhí)法活動(dòng)不規(guī)范發(fā)現(xiàn)難、發(fā)現(xiàn)后糾正難等問(wèn)題?？h級(jí)公安機(jī)關(guān)大部分案件集中在公安派出所，加強(qiáng)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督是基層依法治理的必然要求，是司法規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)需要，是提升檢察監(jiān)督能力的迫切需要。目前，基層檢察院對(duì)公安派出所的刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督存在信息不暢、監(jiān)督手段缺乏剛性、監(jiān)督效果不佳等問(wèn)題，基層檢察院需構(gòu)建以派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室、檢察官辦公室、員額檢察官直接聯(lián)系方式為內(nèi)容的檢力下沉監(jiān)督模式，通過(guò)暢通信息渠道、搭建交流溝通平臺(tái)、強(qiáng)化監(jiān)督手段等方式加強(qiáng)派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督。

關(guān)鍵詞 檢察監(jiān)督 派出所 必要性 執(zhí)法

作者簡(jiǎn)介：雷紅英，四川省樂(lè)至縣人民檢察院，研究方向：刑事訴訟法。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.124

當(dāng)前，司法改革正進(jìn)入深水區(qū)，職務(wù)犯罪偵查職能的轉(zhuǎn)隸給檢察機(jī)關(guān)的工作提出了重大挑戰(zhàn)。公安派出所作為公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，緊貼基層，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)大部分案件的辦理都由公安派出所完成，其在維護(hù)農(nóng)村治安穩(wěn)定中發(fā)揮著舉足輕重的作用。進(jìn)一步加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮自身職能作用的現(xiàn)實(shí)需求，也是司法規(guī)范化的迫切需要?；鶎訖z察院如何將監(jiān)督力量下沉并延伸到基層的派出所，確保派出所依法全面地履行職責(zé)，從而更好地維護(hù)農(nóng)村公平正義和保障農(nóng)民群眾合法權(quán)益，是新時(shí)期檢察工作面臨的重大課題。筆者試就如何加強(qiáng)對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督談一些粗淺的認(rèn)識(shí)和看法。

一、加強(qiáng)對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的必要性分析

（一）是推進(jìn)基層依法治理的必然要求

黨的十八屆四中全會(huì)提出，推進(jìn)基層治理法治化，加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化基層法治隊(duì)伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制。2015年最高檢《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)（2013- 2017 年工作規(guī)劃）》提出，“建立對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制”?；鶎邮欠ㄖ谓ㄔO(shè)的主要陣地，公安派出所是縣級(jí)公安機(jī)關(guān)辦理的刑事犯罪案件的主體。加強(qiáng)對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)更好發(fā)揮法律監(jiān)督職能，維護(hù)基層司法公正，推進(jìn)基層治理法治化的重要手段。

（二）是司法規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前，由于基層公安機(jī)關(guān)新進(jìn)公安干警較多，工作經(jīng)驗(yàn)不足、法律素養(yǎng)參差不齊、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督機(jī)制缺失等原因，公安派出所在從事刑事執(zhí)法的過(guò)程中，不同程度地存在偵查行為不規(guī)范、辦案程序存在瑕疵、固定證據(jù)能力不足、案件補(bǔ)充偵查率高等問(wèn)題。另一方面，人民群眾對(duì)司法規(guī)范化的要求越來(lái)越高。因此，基層檢察院應(yīng)針對(duì)公安派出所執(zhí)法不嚴(yán)格、不規(guī)范等問(wèn)題，幫助其建章立制，堵塞管理漏洞，全面加強(qiáng)和規(guī)范派出所的執(zhí)法活動(dòng)。

（三）是提升法律監(jiān)督能力和水平的迫切要求

檢察機(jī)關(guān)因人力不足、空間局限、銜接不暢等制約，發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)違法線索主要采取審查公安機(jī)關(guān)移送的案件材料這種被動(dòng)監(jiān)督和事后監(jiān)督的方式，以向偵查人員口頭糾正違法和書面糾正違法兩種監(jiān)督手段，監(jiān)督效果欠佳，不規(guī)范問(wèn)題屢禁屢犯。因此，加強(qiáng)對(duì)派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，克服時(shí)間、空間局限，提升同步監(jiān)督能力，是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力的現(xiàn)實(shí)需要。

二、存在的問(wèn)題

當(dāng)前，基層檢察院通過(guò)提前介入偵查、引導(dǎo)取證等形式，對(duì)派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督取得了一定成效，但由于監(jiān)督信息渠道不暢、手段不多、人員力量不足等原因，主要存在以下幾個(gè)方面問(wèn)題：

（一）監(jiān)督信息尚未實(shí)現(xiàn)共享

目前，基層政法系統(tǒng)案件信息共享平臺(tái)尚未建立，監(jiān)督公安派出所刑事執(zhí)法工作，仍然采取現(xiàn)場(chǎng)巡查、調(diào)閱案卷材料、召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議等傳統(tǒng)的工作方式，這就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)需要投入較多的人力、物力和財(cái)力。因基層檢察院人力有限、巡查時(shí)間有限，導(dǎo)致監(jiān)督工作開(kāi)展參差不齊。

（二）監(jiān)督手段缺乏剛性

發(fā)《糾正違法通知書》、《檢察建議書》是基層檢察院監(jiān)督、規(guī)范公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的主要方式。按照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第571條的規(guī)定，如果檢察機(jī)關(guān)提出的糾正意見(jiàn)不被接受，公安機(jī)關(guān)要求復(fù)查的，應(yīng)當(dāng)在收到公安機(jī)關(guān)的書面意見(jiàn)后七日以內(nèi)進(jìn)行復(fù)查。經(jīng)過(guò)復(fù)查，認(rèn)為糾正違法意見(jiàn)正確的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上一級(jí)人民檢察院報(bào)告；上一級(jí)人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為下級(jí)人民檢察院的糾正意見(jiàn)正確的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知同級(jí)公安機(jī)關(guān)督促下級(jí)公安機(jī)關(guān)糾正。從整個(gè)監(jiān)督方式來(lái)看，最終的威懾力來(lái)源于上級(jí)公安機(jī)關(guān)。單從檢察機(jī)關(guān)的角度，不僅程序繁瑣，也無(wú)實(shí)際的強(qiáng)制力。因缺乏剛性的強(qiáng)制手段，檢察監(jiān)督的權(quán)威性將受到嚴(yán)重影響。

（三）監(jiān)督效果有待增強(qiáng)

近年來(lái)，基層檢察院逐步重視對(duì)公安派出所的刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督。但由于人力有限、工作量大、重視程度不一等影響，受現(xiàn)有條件的限制，對(duì)公安派出所的監(jiān)督尚處于起步階段。

三、加強(qiáng)對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督對(duì)策建議

（一）突出監(jiān)督重點(diǎn)

以往檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督大多集中在對(duì)案件的審查中，監(jiān)督檢查集中在縣級(jí)公安部門。要監(jiān)督關(guān)口前移，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)是對(duì)公安派出所監(jiān)督內(nèi)容。同時(shí)，應(yīng)突出以下重點(diǎn)：

一是對(duì)公安派出所刑事立案的監(jiān)督。即對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案行為的監(jiān)督、應(yīng)當(dāng)立案而不立案行為的監(jiān)督、對(duì)立案監(jiān)督后偵查行為的監(jiān)督，切實(shí)解決立后不偵、捕后不偵、偵而不結(jié)等問(wèn)題。

二是對(duì)刑事偵查活動(dòng)的監(jiān)督。如對(duì)證據(jù)來(lái)源合法性的監(jiān)督，對(duì)搜查、查封、扣押、凍結(jié)等財(cái)產(chǎn)性偵查措施的監(jiān)督，對(duì)漏罪漏犯的監(jiān)督，對(duì)羈押和辦案期限的監(jiān)督，對(duì)刑事撤案活動(dòng)的監(jiān)督等。

三是對(duì)公安派出所刑事和解案件的監(jiān)督。針對(duì)違背和解程序?yàn)E用和解，將不符合條件的案件納入刑事和解；違背當(dāng)事人意愿強(qiáng)行和解；利用和解逃避偵查責(zé)任，大事化小、小事化了等問(wèn)題重點(diǎn)監(jiān)督。endprint

四是對(duì)派出所不作為和不積極作為行為的監(jiān)督。

（二）創(chuàng)新工作方式

以往，對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督主要以偵查監(jiān)督部門為主，公訴部門、控告申訴部門、刑事執(zhí)行部門等為補(bǔ)充。由于偵查監(jiān)督部門長(zhǎng)期存在事多人少矛盾，監(jiān)督效果難以提升。目前，司法責(zé)任制改革已基本完成，員額檢察官履職基本到位。面臨新形勢(shì)，對(duì)公安派出所的刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督形式也應(yīng)適當(dāng)調(diào)整。建議：

一是發(fā)揮派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室員額檢察官的監(jiān)督作用。在已經(jīng)設(shè)立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的基層檢察院，將監(jiān)督關(guān)口前置，利用派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室貼近基層的有利因素，充分發(fā)揮派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室員額檢察官的作用加強(qiáng)對(duì)公安派出所的監(jiān)督。

二是設(shè)立檢察官辦公室。加強(qiáng)公、檢協(xié)作溝通，在案件量大的公安派出所所在地設(shè)立檢察官辦公室，按照就近辦公原則，加強(qiáng)對(duì)派出所的執(zhí)法監(jiān)督。

三是建立檢察官直接聯(lián)系公安派出所工作方式。通過(guò)員額制檢察官定點(diǎn)聯(lián)系公安派出所，明確責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督。

（三）健全監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制

1.暢通信息渠道

一是建立刑事案件信息共享平臺(tái)。大力加強(qiáng)信息化建設(shè)，積極搭建公、檢、法信息互通電子平臺(tái)。公安派出所將所有刑事案件的立案、偵查、采取強(qiáng)制措施及結(jié)案移送等情況，傳送到信息共享平臺(tái)中自覺(jué)接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督由事后到事中、由被動(dòng)到主動(dòng)的轉(zhuǎn)變。

二是健全聯(lián)席會(huì)議制度。定期召開(kāi)由檢察院、公安機(jī)關(guān)主管刑檢、刑偵工作的領(lǐng)導(dǎo)及員額檢察官共同參加的聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)相關(guān)工作情況，探討法律適用、執(zhí)法規(guī)范、配合協(xié)作等問(wèn)題，及時(shí)解決工作中遇到的新情況、新問(wèn)題，促進(jìn)公安派出所規(guī)范執(zhí)法，提升辦案質(zhì)效。

三是建立執(zhí)法信息通報(bào)制度。將本月刑事立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督情況向公安派出所通報(bào)，以公開(kāi)的方式引起公安機(jī)關(guān)從上到下對(duì)刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的重視，督促整改落實(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督效果。

2.健全提前介入、引導(dǎo)偵查機(jī)制

對(duì)于未成年人涉嫌犯罪的刑事案件、重大疑難復(fù)雜案件和新型犯罪等案件，堅(jiān)持適度引導(dǎo)，提前適時(shí)介入偵查，既主動(dòng)把握案情，及時(shí)納入監(jiān)督范圍，又引導(dǎo)公安派出所調(diào)查取證，就案件定性、證據(jù)固定等提出中肯的意見(jiàn)和建議，從而形成打擊犯罪的合力，提升辦案質(zhì)量。

3.建立巡查監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督制度

通過(guò)定期進(jìn)行巡查監(jiān)督、進(jìn)村入戶巡訪回訪等方式，對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)公安派出所辦理類案進(jìn)行監(jiān)督引導(dǎo)、監(jiān)督檢查，明確執(zhí)法辦案標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)調(diào)閱案卷、查看資料、與當(dāng)事人交流、與辦案人員溝通、傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)等方式進(jìn)行監(jiān)督檢查，及發(fā)現(xiàn)公安派出所執(zhí)法辦案中存在的問(wèn)題，提出糾正意見(jiàn)。通過(guò)分析轄區(qū)內(nèi)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)的動(dòng)態(tài)變化和整體情況，掌握刑事案件發(fā)案、破案的規(guī)律，就執(zhí)法辦案提出有針對(duì)性的檢察建議，提高刑事案件的辦案質(zhì)效。

4.暢通舉報(bào)、控告、申訴通道

群眾的舉報(bào)、控告以及申訴是檢察機(jī)關(guān)目前進(jìn)行立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督職能的重要信息來(lái)源。堅(jiān)持定期走訪。在接受公民和有關(guān)單位舉報(bào)、控告時(shí)獲得案件線索的同時(shí)，應(yīng)主動(dòng)走訪基層干部群眾、企業(yè)和學(xué)校，并且將這種走訪演變成一種制度化、常態(tài)化的工作模式。

5.監(jiān)督糾正方式多元化。

一是口頭糾正。發(fā)現(xiàn)公安派出所在執(zhí)法活動(dòng)中 出現(xiàn)的輕微違法、程序瑕疵等，及時(shí)以口頭方式提出糾正意見(jiàn)。

二是書面通報(bào)。對(duì)公安派出所在執(zhí)法活動(dòng)中一段時(shí)間普遍性存在的問(wèn)題，進(jìn)行梳理、分析、總結(jié)，以通報(bào)的形式提出整改建議。

三是發(fā)法律文書。對(duì)公安派出所某一個(gè)案中出現(xiàn)的嚴(yán)重的違法情形或者針對(duì)公安派出所刑事辦案活動(dòng)中經(jīng)常性、普遍性的違法問(wèn)題，向派出所的派出機(jī)關(guān)發(fā)出《糾正違法通知書》、《檢察建議》等法律文書。

參考文獻(xiàn)：

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