論檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的特殊性

摘 要 《民事訴訟法》與《行政訴訟法》2017年6月的修訂，授予了人民檢察院提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度在全國(guó)正式鋪開。理論和實(shí)務(wù)中頗具爭(zhēng)議的是檢察院在該類訴訟中的主體身份問題，此爭(zhēng)議引出一系列因主體地位不同而致的程序和實(shí)體問題。部分學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟與他類訴訟并無不同，但事實(shí)上檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，在調(diào)查核實(shí)權(quán)、證據(jù)證明、訴訟執(zhí)行等方面均具有顯著的特殊性，應(yīng)當(dāng)受到重視。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 調(diào)查核實(shí)權(quán) 證據(jù)證明 執(zhí)行監(jiān)督

作者簡(jiǎn)介：謝琨，河南省鄭州市二七區(qū)人民檢察院檢察員，研究方向：訴訟法學(xué)、民商法學(xué)、司法制度。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.049

經(jīng)過在十三個(gè)省市為期兩年的試點(diǎn)①，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度在2017年6月27日以全國(guó)人大修法的方式正式確認(rèn)，使長(zhǎng)期以來存在的全國(guó)人大將以擴(kuò)大試點(diǎn)、以決定形式授權(quán)還是以修法方式確認(rèn)制度的爭(zhēng)論歸于消弭②，檢察機(jī)關(guān)以訴訟方式保護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益進(jìn)入了新的歷史時(shí)期，在全國(guó)范圍內(nèi)將出現(xiàn)大量人民檢察院提起的公益訴訟。但檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份和地位如何，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟與其他訴訟在多大程度上存在差異則仍存在廣泛爭(zhēng)議。如劉藝教授認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序與一般訴訟相比十分特殊，與公益組織等提起的公益訴訟也有差異，具有最后保障的特性，且檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與其他主體差異明顯③。江偉教授認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟也是訴訟，要契合訴訟的特點(diǎn)，從廣義訴訟的原理出發(fā)，以“原告人說”為宜④。筆者認(rèn)同前者觀點(diǎn)。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的特殊性探因

《民事訴訟法》在2012年修訂時(shí)首次對(duì)公益訴訟制度進(jìn)行了概括性規(guī)定⑤，而行政訴訟法在2014年修訂時(shí)并未規(guī)定行政公益訴訟。全國(guó)人大常委會(huì)雖然作出《授權(quán)決定》但并未規(guī)定細(xì)則，最高檢察院和最高法院制定的《試點(diǎn)方案》、《實(shí)施辦法》是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的辦案依據(jù)。從這些依據(jù)的規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，其最初的權(quán)力來源是：檢察機(jī)關(guān)代表著國(guó)家和社會(huì)公共利益。因此檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的首要屬性為公益性而非監(jiān)督性。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，成為公益訴訟的起訴主體，存在既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的問題⑥。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，是在不存在符合法定條件的民事公益訴訟的主體，或者相關(guān)主體不依法提起民事公益訴訟，相關(guān)的公共利益仍被侵害或相關(guān)損失仍未挽回的情況下方才提起的；檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，是在相關(guān)行政主體經(jīng)過督促履職或糾正違法通知后仍然怠于履職或不依法履職，致使國(guó)家利益或社會(huì)公益仍處于受侵害或損失未挽回情況下方可提起的，或有嚴(yán)格的前置條件，或有必經(jīng)的訴前程序，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家和社會(huì)公益代表，對(duì)“兩益”保護(hù)的“兜底性”，其作為“兩益”最后防線，提起公益訴訟的必要性決定了不存在所謂的既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的問題。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，異于其他主體提起公益訴訟，原因有三，即公益保護(hù)的兜底性、司法權(quán)力保護(hù)公共權(quán)利的專有性、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的唯一性。

首先，前文已述及，檢察機(jī)關(guān)是“兩益”最后防線，只有在符合前置條件，確有必要的前提下才能提起公益訴訟，此時(shí)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益已經(jīng)處于長(zhǎng)期受損且缺乏保護(hù)的危險(xiǎn)之中，必須及時(shí)有效的制止“兩益”受損，使行政機(jī)關(guān)依法履職或使相關(guān)侵權(quán)人停止侵權(quán)、賠償損失等。此種情形客觀存在的嚴(yán)重性與迫切性要求檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟必須達(dá)到較好的法律效果與社會(huì)效果，其訴訟結(jié)果必須與其他主體提起公益訴訟“敗訴多勝訴少”、“敗了官司勝了輿論”的現(xiàn)實(shí)有重大區(qū)別。

其次，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是唯一主動(dòng)地以司法權(quán)力保護(hù)公共權(quán)利的制度。人民法院在審判中雖然也應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益⑦，但訴訟本身具有被動(dòng)性和中立性，法院不可能主動(dòng)提起訴訟，更不可能在訴訟過程中傾向性保護(hù)某種利益，否則會(huì)喪失公正性；社會(huì)公益組織，如環(huán)保組織和消費(fèi)者協(xié)會(huì)等，雖然能一定程度代表公益，并可主動(dòng)提起訴訟，但其并非以公權(quán)力保護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益，仍屬于民間主體主導(dǎo)的公益保護(hù)；其他國(guó)家機(jī)關(guān)雖然有部分有法定職責(zé)保護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公益，但一方面其并非司法機(jī)關(guān)，在司法能力上仍有欠缺，且主要是采取行政干預(yù)手段保護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公益，而并非采取訴訟方式⑧。另一方面確有部分行政主體在法定授權(quán)內(nèi)可以提起公益訴訟，但范圍狹窄，不能成為保護(hù)公益的主要力量⑨。

最后，檢察機(jī)關(guān)是唯一由憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督范圍涵蓋法律執(zhí)行與實(shí)施的全過程。檢察機(jī)關(guān)不僅可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職，也可以支持和督促有關(guān)主體提起公益訴訟，并對(duì)法院審理公益保護(hù)案件的審判和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)公益保護(hù)的各個(gè)方面均有涉及，且依托法律監(jiān)督各項(xiàng)機(jī)制，具有較強(qiáng)的力度。

二、人民檢察院提起公益訴訟特殊性的外部表現(xiàn)

檢察機(jī)關(guān)提起民事和行政公益訴訟，既不同于一般的訴訟，也不同于其他主體提起的公益訴訟，具有顯著的特殊性。

關(guān)于訴訟主體。檢察機(jī)關(guān)不同于其他訴訟主體，在公益訴訟中不以原告身份參與訴訟，而是以公益訴訟人身份提起公益訴訟⑩。提交證據(jù)材料的內(nèi)容是“污染環(huán)境、破壞生態(tài)、在食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益行為的初步證明材料。”而最高法院關(guān)于審理環(huán)境和消費(fèi)兩個(gè)領(lǐng)域的公益訴訟司法解釋，則分別對(duì)其他主體提起公益訴訟需提交的證據(jù)材料明確為：證明破壞環(huán)境造成污染或侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益等的“初步證據(jù)”。需要注意的是，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的內(nèi)容目前限于環(huán)境污染與食品藥品安全領(lǐng)域的涉眾型消費(fèi)者權(quán)益案件，其范圍小于其他主體可提起的范圍；“初步證據(jù)”和“初步證明材料”在證明能力上有重大不同，前者要求符合證據(jù)特征并達(dá)到證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，從而由法院判定其證明力以完成證明，而后者僅僅符合證明材料的標(biāo)準(zhǔn)即可，其標(biāo)準(zhǔn)低于證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，法院將結(jié)合證明材料展開調(diào)查，以查明案件事實(shí)。endprint

關(guān)于前置程序。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前必須履行訴前程序，方式是以檢察建議或糾正違法通知督促行政機(jī)關(guān)依法履職，屬于檢察機(jī)關(guān)特有的法律監(jiān)督權(quán)力。其他主體能否提起行政公益訴訟在理論上存在爭(zhēng)議，但現(xiàn)有法律僅授予了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力。行政相對(duì)人在自身權(quán)益受損后提起行政訴訟，進(jìn)而影響社會(huì)公益，仍帶有主觀訴訟的成分，不應(yīng)認(rèn)為是以客觀訴訟為特征的公益訴訟。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的特有方式是督促或支持相關(guān)主體依法起訴，在支持起訴中發(fā)揮建議、咨詢、協(xié)調(diào)等作用，無合法主體或主體不起訴的，檢察機(jī)關(guān)才能提起民事公益訴訟。

關(guān)于調(diào)查核實(shí)權(quán)。調(diào)查核實(shí)權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)基于履行法律監(jiān)督職責(zé)的需要，在民事訴訟法律監(jiān)督活動(dòng)中向案件當(dāng)事人或者案外人進(jìn)行證據(jù)調(diào)查和案情核實(shí)的權(quán)力 。調(diào)查核實(shí)權(quán)為檢察機(jī)關(guān)特有，非指唯有檢察機(jī)關(guān)可以調(diào)查取證，而是指檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)屬于一種公權(quán)力，與一般民間取證行為性質(zhì)不同。具體而言，其特殊性體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)所取證據(jù)不需要訴訟另一方當(dāng)事人在場(chǎng)，不需要相關(guān)基層組織見證，所取得證據(jù)可以直接在訴訟中使用。需要明確的是，直接在訴訟中使用并不意味著該證據(jù)必然達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)，而是指其符合證據(jù)的形式要件。而在其他訴訟中，如果一方當(dāng)事人調(diào)查取證，其真實(shí)性必然受到質(zhì)疑，而法庭調(diào)取證據(jù)一般可以直接作證據(jù)使用，但現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)的還需雙方當(dāng)事人在場(chǎng)，因此檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)所得證據(jù)在形式上效力更高。

關(guān)于證據(jù)證明。凡是存在爭(zhēng)議的訴訟必然涉及證據(jù)和證明，而凡存在待證事實(shí)，就比如涉及證實(shí)或證偽的證明標(biāo)準(zhǔn)。民事訴訟中一般證明標(biāo)準(zhǔn)為證明待證事實(shí)存在高度可能性，行政訴訟中采取舉證責(zé)任倒置，但舉證責(zé)任與證明標(biāo)準(zhǔn)分屬兩個(gè)概念，前者是對(duì)無法滿足舉證責(zé)任需承擔(dān)不利后果的規(guī)則，后者是證據(jù)能力達(dá)到何種程度得證案件事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在民事和行政公益訴訟中，法定的證明標(biāo)準(zhǔn)均低于一般公益訴訟。例如在民事公益訴訟中，僅需證明侵權(quán)行為存在及危害結(jié)果發(fā)生即可，而行政公益訴訟中，僅需證明行政機(jī)關(guān)存在違法作為或不作為情形，并危害了公益。對(duì)因果關(guān)系的細(xì)節(jié)證成，損害后果的詳細(xì)計(jì)算，法律并非要求完成證明。盡管在實(shí)務(wù)中，檢察機(jī)關(guān)往往委托鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)損害結(jié)果進(jìn)行鑒定，但這并非法定的必須程序。

關(guān)于救濟(jì)程序。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，認(rèn)為判決確有錯(cuò)誤的，使用的是抗訴程序，其他主體則使用上訴程序 。對(duì)于該項(xiàng)程序是否有違我國(guó)兩審終審制的訴訟制度，筆者認(rèn)為，如果檢察機(jī)關(guān)使用的是上訴權(quán)，則該權(quán)屬于訴訟權(quán)利而非權(quán)力，與人民檢察院在公益訴訟中使用的是公權(quán)力性質(zhì)不符，而使公益訴訟需經(jīng)過一審、二審、再審審查后再進(jìn)入訴訟監(jiān)督程序，實(shí)際上產(chǎn)生了不必要的訴累，不符合公益訴訟需要保護(hù)利益的嚴(yán)重性和緊迫性的客觀實(shí)際，且對(duì)方當(dāng)事人如對(duì)案件結(jié)果不服可以提起上訴，并未違反兩審終審制。因此，將檢察機(jī)關(guān)一審后的救濟(jì)程序直接認(rèn)為是訴訟監(jiān)督程序，將抗訴環(huán)節(jié)前提，有利于公益訴訟案件的公正審理。需要特別指出的是，如果公益訴訟的被告提出上訴，后提出再審，最后提出申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予受理，使其訴訟救濟(jì)程序終止于法院再審環(huán)節(jié)。因檢察機(jī)關(guān)對(duì)該公益訴訟案件的觀點(diǎn)已經(jīng)明確，且該決定由檢察機(jī)關(guān)作出而非某工作人員作出，因此應(yīng)當(dāng)維持檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中作用的統(tǒng)一性。

關(guān)于執(zhí)行程序。法律明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院的民事執(zhí)行和行政執(zhí)行活動(dòng)有監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)可以在民事公益訴訟案件中，對(duì)相關(guān)責(zé)任人有履行能力而拒不執(zhí)行生效判決的，監(jiān)督法院加大執(zhí)行力度，甚至督促法院對(duì)符合條件的被執(zhí)行人追究拒不履行判決、裁定罪的刑事責(zé)任。

三、應(yīng)從制度層面明確體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的特殊性

雖然檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的特殊性已經(jīng)在訴訟主體、證據(jù)證明、調(diào)查核實(shí)等方面彰顯，但現(xiàn)有的公益訴訟制度對(duì)檢察機(jī)關(guān)的特殊性從卻缺乏有效確認(rèn)。

當(dāng)前人民法院在審理檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)的主要依據(jù)是《法院實(shí)施辦法》，該辦法勾勒了人民法院審理檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的基本輪廓，但是缺乏細(xì)節(jié)規(guī)定，且屬于對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)定，在《民事訴訟法》與《行政訴訟法》已明確人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟的情況下，有不合時(shí)宜之嫌。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)定》、《行政公益訴訟案件辦案指南》和《民事公益訴訟案件辦案指南》等工作文件正在征求意見，但人民法院仍未出臺(tái)有關(guān)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的辦案細(xì)則，可以預(yù)見，在今后一段時(shí)間內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件量將會(huì)顯著增長(zhǎng)，而該領(lǐng)域存在制度“真空期”，需要引起重視。

首先，在制定《公益訴訟法》條件尚不具備的情況下，最高法院應(yīng)在《法院實(shí)施辦法》的基礎(chǔ)上，及時(shí)制定具體細(xì)則，在細(xì)則中對(duì)檢察機(jī)關(guān)起訴條件、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)程序等進(jìn)行特別規(guī)定，以便于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件順利審理。

其次，“兩高”應(yīng)及時(shí)溝通協(xié)調(diào)程序性問題，如應(yīng)以傳票方式或以出庭通知方式通知檢察機(jī)關(guān)派員出庭、檢察機(jī)關(guān)派員出庭是否需持授權(quán)委托書、檢察機(jī)關(guān)出示證據(jù)是否屬于舉證、庭審調(diào)查是否組織互相發(fā)問、庭審辯論是否書面進(jìn)行等細(xì)節(jié)問題溝通一致后制定相關(guān)工作細(xì)則。

再次，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中提供證據(jù)的有限責(zé)任，并同時(shí)擴(kuò)大法院依職權(quán)調(diào)查的范圍。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中，提供初步證明材料與舉證的一大區(qū)別是是否將在無法充分證明案件待證事實(shí)存在的情況下承擔(dān)舉證不能的不利后果，筆者認(rèn)為，法院在此類公益訴訟中要一定程度上減少被動(dòng)性，主動(dòng)查明案件事實(shí)，并結(jié)合現(xiàn)有證據(jù)，在達(dá)到自由心證的情況下果斷認(rèn)定法律事實(shí)，明確作出判決。沿用傳統(tǒng)訴訟被動(dòng)性，而對(duì)檢察機(jī)關(guān)提供證據(jù)的證明力過度苛責(zé)，且怠于查明案件事實(shí)，會(huì)客觀上導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的繼續(xù)受損。

總體而言，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的特殊性源于其代表的“兩益”及其司法屬性及監(jiān)督屬性，廣泛地體現(xiàn)在訴訟的各個(gè)方面，在具體操作規(guī)程尚未明確的情況下，重視檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的特殊性，并在制度設(shè)計(jì)層面認(rèn)真考慮特殊性在規(guī)則設(shè)置中的體現(xiàn)，有重要的現(xiàn)實(shí)意義。endprint

注釋：

《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（2015年7月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過）.

胡衛(wèi)列、田凱.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)情況研究.行政法學(xué)研究.2017（2）.

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江偉、楊劍.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟若干問題探討.國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào).2005（5）.

《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

章禮明.檢察機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告.法學(xué).2011（6）.

如《民法總則》第一百三十二條規(guī)定，民事主體不得濫用民事權(quán)利損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益。《合同法》第五十二條規(guī)定一方以欺詐、脅迫手段訂立合同，損害國(guó)家利益的，或損壞社會(huì)公共利益的，合同無效。

如國(guó)資委對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)屬于行政行為，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院非訴執(zhí)行亦非訴訟程序，屬于行政行為的一種司法延伸。

如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第30條規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。

《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》法發(fā)（2016）6號(hào)，第四條。

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《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第十條、第十九條規(guī)定，對(duì)人民法院作出的民事、行政公益訴訟判決、裁定，當(dāng)事人依法提起上訴、人民檢察院依法提起抗訴或者其他當(dāng)事人依法申請(qǐng)?jiān)賹徢曳戏梢?guī)定的，分別按照民事（行政）訴訟法規(guī)定的第二審程序、審判監(jiān)督程序?qū)徖怼?/p>

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