財政分權視角下預算軟約束對地方政府債務規(guī)模的影響

郭 平,江姍姍

(湖南大學 經(jīng)濟與貿(mào)易學院，湖南 長沙 410079)

財政分權視角下預算軟約束對地方政府債務規(guī)模的影響

郭 平,江姍姍

(湖南大學 經(jīng)濟與貿(mào)易學院，湖南 長沙 410079)

基于全國31省(區(qū)、市)2003-2014年的相關樣本面板數(shù)據(jù)，利用靜態(tài)、動態(tài)廣義矩(GMM)和門檻模型分析財政分權、預算軟約束對地方政府債務規(guī)模的影響，結果表明：在中國式分權背景下，財政分權、預算軟約束對地方政府債務規(guī)模的影響均成正相關性。但預算軟約束對地方政府債務規(guī)模的影響存在基于財政分權的雙門檻效應，當財政分權水平較低時，預算軟約束的增加縮小了地方政府債務規(guī)模；當財政分權高于一定水平時，預算軟約束擴大了地方政府債務規(guī)模。最后根據(jù)研究結果提出了優(yōu)化治理地方政府債務規(guī)模的政策建議。

財政分權；預算軟約束；地方政府債務；面板門檻模型

一 、引 言

近年來，中國地方政府債務規(guī)模的發(fā)展態(tài)勢引起了國內(nèi)外的廣泛關注。中國從改革開放初期就有了各地方政府舉債的事例，但當時地方債務也因中國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的前期而受到嚴格的控制。在此情況下，融資平臺成為了地方政府重要的舉債形式，紛紛以發(fā)行城投債來滿足地方政府的融資需求[1]。2014年修訂后的新《預算法》首次從法律上規(guī)范了地方政府適度舉債的行徑。賦予地方政府適度舉債權的目的，不僅在于規(guī)范地方政府債務，也利于地方政府債務風險的控制，但與此同時也擴大了地方政府債務的規(guī)模。截至2015年底，地方政府債務余額共計16萬億元，占同時期全國GDP比重的23.6%，這一比重遠超美國的13 %～16%。從以上數(shù)據(jù)來看，目前中國地方政府債務規(guī)模相當大，國家的財政和經(jīng)濟安全面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，地方政府債務的風險控制已然成為中國未來經(jīng)濟社會健康與持續(xù)發(fā)展的重要影響因素[2]。

地方政府財力原本較薄弱，1994年分稅制改革后，財權向上集中事權層層下放，地方政府承擔大部分的事權支出責任，在財力有限的情況下，地方財政收支失衡，原本財力薄弱的地方政府財政變得更加困難，被動選擇預算外的各種途徑進行融資。地方政府是基本公共產(chǎn)品的主要提供者，這些支出項目如醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、教育、支農(nóng)惠農(nóng)建設以及城市基本建設和維護等支出往往是硬性的。分稅制改革之后，地方政府的支出責任存在著加重的趨勢，從2003年開始至2014年，這一比率一直在持續(xù)上升，并在2014年達到了近10年來的最高水平。而地方政府的財政自給率由93% 以上降到60%左右。 為緩解地方政府財政收支矛盾的逐步尖銳，最高效、最快捷的途徑便是舉債。政府以自身信譽作擔保發(fā)行債券的同時建立所屬企業(yè)，雙管齊下，快速補足財政資金缺口以發(fā)展地方經(jīng)濟?？梢姡敊嗯c支出責任不匹配刺激地方政府債務規(guī)模的擴大。

另一方面，中國當前的政治體制不允許地方政府破產(chǎn)。當?shù)胤截斦霈F(xiàn)赤字情況，中央政府會對其進行救助[3]。 預算軟約束則是中央對地方政府實施救助的主要表現(xiàn)。兩次大規(guī)模救助分別在1998年與2009年進行，相對于前者而言，2009年的救助由地方政府負責執(zhí)行，實際上是將財政支出責任由中央轉(zhuǎn)移到地方，增加了中央政府給予地方政府救助的概率，進而助長了地方政府的軟預算約束。預算軟約束的存在激勵了地方政府以舉借債務的方式發(fā)展地方經(jīng)濟，進一步擴張了地方政府債務規(guī)模。

基于預算軟約束、財政分權的角度，本文試圖探索中國地方政府債務規(guī)模持續(xù)膨脹的原因，對地方政府債務規(guī)模的控制以及規(guī)范其風險管理具有十分重要的意義。

二、文獻綜述

地方政府有必要擁有一定的借債權來維持社會收入分配的公平性以及資源配置的有效性。在債務成因方面，Pradhan等研究表明，地方政府債務源自財政分權造成的上下級政府財權和事權的不對等，使得原本屬于中央政府應承擔的公共支出下放到地方政府，迫使原本財力薄弱的地方政府不得不舉債用于公共支出[4]。但也有研究并不贊同上述觀點。Oates W E認為，財政分權的特點是其影響財政支出規(guī)模的關鍵，若地方政府沒有過多地依賴“公共池資源”，財政分權在一定程度上會遏制地方政府的支出規(guī)模和地方政府的債務規(guī)模，反之，財政分權將激勵地方政府支出并進一步激勵地方政府債務規(guī)模的膨脹[5]。國內(nèi)學術界一般認為財權與事權的不匹配是造成地方財政入不敷出的主要原因。龔強等認為，政府間財政體制的財權上移與事權下壓，使得地方政府在擁有有限財力的情況下卻承擔著大部分的支出責任，財權與事權的不匹配是形成地方政府債務的關鍵性因素[6]。王杰茹的研究表明，較低的收入分權、較高的支出分權將提高地方政府債務水平[7]。但也有一些持有不同觀點的研究。洪源等運用多元選擇 Logit模型，研究地方政府行為視角下，中國式財政分權、晉升激勵機制以及預算軟約束機制共同顯著影響地方政府債務規(guī)模水平[8]。 同時劉尚希認為，各地方由于自身財源的差異，在現(xiàn)行分稅制下不可能實現(xiàn)事權和財權的相匹配[9]。 時紅秀的研究基于部分地區(qū)的政府債務數(shù)據(jù)，也得出地方政府債務的積累不能完全由財權與事權的不匹配來解釋[10]。

在分析中央與地方政府之間的關系時，還會考慮到另一個概念——預算軟約束。預算軟約束理論來源于分析經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期政府與國有企業(yè)之間的關系。本意指當國有企業(yè)出現(xiàn)虧損時，政府會以追加投資的方式對其進行救助。后廣泛用于分析地方政府出現(xiàn)財政危機時中央政府對其實施破產(chǎn)救助，即說明地方政府存在軟預算約束。Goodspeed、Boadway等指出，預算軟約束激勵地方政府大規(guī)模舉借債務[11-12]。國內(nèi)學者李尚蒲等的研究也支持上述觀點[13]。姜子葉等認為預算軟約束助長了地方政府過度舉債的傾向，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中的中國，硬化預算軟約束是促進地方政府債務可持續(xù)發(fā)展的一個關鍵[14]。陳健認為，當?shù)胤秸d辦本地投資失敗而造成財政困難時，中央政府不會坐視不管，會提供相應的財政幫助。在此情況下，地方政府會有舉債的激勵，從而敢于不斷擴大債務規(guī)模[15]。衛(wèi)志民研究發(fā)現(xiàn)，在雙重預算軟約束的情況下，地方政府債務規(guī)模不斷膨脹，商業(yè)銀行和地方政府同時受舉債激勵，前者貸款給地方政府融資平臺公司，后者進行大規(guī)模舉債[16]。

從上述文獻可以看出，當前國內(nèi)外對于地方政府債務已有大量的研究，但各個學者基于不同的角度提出了不同的觀點。而且當前國內(nèi)對于三者之間關系的研究主要在理論層面上，尤其是預算軟約束，因為其衡量指標很少，鮮有利用實證方法來驗證預算軟約束對地方政府債務規(guī)模的影響。與國內(nèi)已有文獻相比，本文的創(chuàng)新點主要體現(xiàn)在：第一，本文在考察財政分權、預算軟約束與地方政府債務規(guī)模之間關系時，得出預算軟約束對地方政府債務規(guī)模的影響存在基于財政分權的雙門檻效應。第二，以往研究預算軟約束與地方政府債務規(guī)模之間的關系主要停留在理論分析上，尚缺乏基于地方政府的系統(tǒng)實證研究，本文通過實證檢驗預算軟約束與地方政府債務規(guī)模之間存在的正相關關系。

三、理論框架

(一)財政分權是地方政府債務規(guī)模擴大的主要驅(qū)動力

中國在財政包干制時期，財權下放到地方政府，中央政府的財政收入薄弱造成了中央宏觀調(diào)控能力不足，為扭轉(zhuǎn)這一局面實行了分稅制改革。向上集中財權增強了中央政府的財政收入能力，同時也削弱了地方政府的收入來源。地方政府依然是提供基本公共品的承擔者，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、支農(nóng)惠農(nóng)建設等，事權壓力不減卻增。尤其是2008年國際金融危機之后，國家出臺了一系列擴大內(nèi)需、調(diào)整結構、促進增長、改善民生的政策，加重了地方政府尤其是經(jīng)濟薄弱地方政府的財政支出壓力[17]。本文統(tǒng)計了相關數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)從2003—2014年，中國地方政府債務規(guī)模逐年擴大，從2003年的2.56萬億元增加到2014年的15.50萬億元。

分稅制的實行加大了地方政府的財政支出壓力，僅依靠預算內(nèi)財政收入和轉(zhuǎn)移支付已難以補齊財政收支缺口。在這種情況下，要想快速融入資金最高效的途徑便是舉債。綜上所述，地方政府在財權有限而事權壓力過大的情況下，只能通過舉債來補齊財政資金缺口，進而形成地方政府債務持續(xù)膨脹的普遍現(xiàn)象。

(二)預算軟約束是地方政府債務規(guī)模擴張的內(nèi)在激勵

在財政分權的實踐過程中，中國地方政府正如其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體，面對著不同程度的預算軟約束問題。在計劃經(jīng)濟時期，各級地方政府就已經(jīng)表現(xiàn)出“突破已有預算限制、實現(xiàn)規(guī)模與權力擴張，且通過游說上級部門力圖獲得預算外資源”的行為。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的深化，財政分權改革的推進進一步軟化了地方政府預算約束[18]。地方政府破產(chǎn)會影響到公立學校、社會保障體系等公共產(chǎn)品的正常運行，這與中央政府的目標相悖，增加中央政府政治成本。來自中央政府的援助，使得地方政府受激勵并加大對本地公共基礎設施建設的投入，從而陷入財政危機。地方政府通過舉借債務緩解這一危機，由此可見，預算軟約束的存在激勵了地方政府過度借債。

(三)財政分權、預算軟約束對地方政府債務規(guī)模的影響機制

財政分權體制下，中央政府與地方政府之間由于稅基交疊會產(chǎn)生縱向外部性，且這種縱向外部性容易導致以中央政府對地方政府進行轉(zhuǎn)移支付為特征的預算軟約束的出現(xiàn)[19]。中央政府在財政分權改革中處于主導地位，以自身利益最大化為目標來制定和調(diào)整相關政策，地方政府即使取得了獨立的經(jīng)濟利益，但份額相當少。中央政府的利己行為使得地方政府難以再相信中央政府，機會主義傾向下將預算內(nèi)收入轉(zhuǎn)化為非預算內(nèi)收入，而分權改革中的財權下移剛好增強了地方政府獲得非預算內(nèi)收入的權力。欠規(guī)范性的財政分權，使政府預算軟約束現(xiàn)象普遍存在，進而擴大了地方政府債務規(guī)模。

綜上可知，從理論角度可以解釋財政分權以及預算軟約束是影響地方政府債務規(guī)模持續(xù)膨脹的核心因素。下文將從實證角度進一步驗證二者是否是地方政府債務規(guī)模膨脹的主要驅(qū)動力和內(nèi)在激勵，以及二者共同作用對地方政府債務規(guī)模的影響力之大小。

四、財政分權、預算軟約束與地方政府債務規(guī)模的實證分析

(一)計量模型的設定

在分析地方政府債務規(guī)模的影響因素基礎上，我們可以借鑒洪源建立的地方政府債務規(guī)模的需求函數(shù)，結合上文的理論分析，將影響中國地方政府債務規(guī)模的函數(shù)表示為以下形式：

Debt=f(fd,sbc)=α0fdαsbcβ

(1)

在(1)式中，Debt為地方政府債務規(guī)模變量，fd代表財政分權變量，sbc代表預算軟約束變量。在此基礎上，考慮到后續(xù)的實證分析需要，我們將(1)式兩邊取對數(shù)，并加入控制變量和擾動項，得基礎計量回歸模型：

(2)

同時考慮到地方政府債務是一個動態(tài)過程，在檢驗財政分權和預算軟約束對其影響時，構建動態(tài)面板模型：

(3)

其中，i、t分別表示省(區(qū)、市)與年份，α0表示個體效應，Xit表示一組控制變量，μit表示各省觀測不到的個體異質(zhì)性，εit為殘差項。核心解釋變量為財政分權(fd)和預算軟約束(sbc)。財政分權指標有很多，根據(jù)本文的研究目的和已有的參考文獻，最終選取人均財政支出分權來考察財政分權對地方政府債務規(guī)模的影響。由于目前對政府預算軟約束的研究主要以理論為主，本文以本級地方政府的預算支出與其決算收入差額作為其衡量指標*人均省級財政支出分權=人均省級財政支出/(人均中央財政支出+人均省級財政支出)。被解釋變量為地方政府債務規(guī)模(Debt)，鑒于中國地方政府舉債是為了彌補用于基礎設施和公益性項目建設財政資金缺口，參考張憶東和李彥霖的計算方法，具體公式如下：

地方政府債務(Debt)=市政領域的固定資產(chǎn)投資(I)-土地出讓收入中用于投資的資金(L)-投資項目的盈利現(xiàn)金流入(P)-預算內(nèi)資金投入(B)

除了核心解釋變量財政分權和預算軟約束以外，還有一組控制變量影響地方政府債務。本文引入了人均實際GDP和人均實際GDP的平方項來考察經(jīng)濟發(fā)展水平對地方政府債務規(guī)模的線性與非線性影響。借鑒龔鋒、盧洪友的研究，選取市場化程度來考察市場發(fā)展程度對地方政府債務規(guī)模的影響。同時，還引入了人均固定資產(chǎn)投資，基礎設施建設資金主要來源于地方政府債務，因此人均固定資產(chǎn)投資的增加會促使地方政府債務規(guī)模的進一步膨脹。除此之外，本文還引入了人口增長率和財政收入這兩個變量。

(二)數(shù)據(jù)來源與數(shù)據(jù)處理

考慮數(shù)據(jù)的可得性，本文選取2003—2014年的數(shù)據(jù)進行計量分析。上述指標中涉及的數(shù)據(jù)來源于歷年的《中國統(tǒng)計年鑒》《中國固定資產(chǎn)統(tǒng)計年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》以及各省(區(qū)、市)的統(tǒng)計年鑒。各變量統(tǒng)計特征具體見表1。

表1 各變量的統(tǒng)計描述

(三)實證評估結果與分析

本文首先運用靜態(tài)面板模型分析財政分權和預算軟約束對地方政府債務規(guī)模的影響，考慮到地方政府債務路徑依賴的特征，再采用動態(tài)面板模型進行后續(xù)分析。為控制解釋變量的內(nèi)生性問題，本文設內(nèi)生變量為財政支出分權(fd)、人均實際GDP、人均實際GDP平方項以及財政收入4個變量*本文檢驗了其他解釋變量的內(nèi)生性，均未通過Sargan 過度識別檢驗。，并以內(nèi)生變量的滯后1、2期作為工具變量，利用二階段最小二乘法和廣義矩進行估計。同時本文采用了Sargan過度識別檢驗來檢驗工具變量的合理性，由過度識別檢驗可知，本文構造的工具變量是有效的。模型結果如表2。

表2 模型回歸結果

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%水平下顯著。

考慮到GMM估計能較好地控制異方差，進而得到更為穩(wěn)健的統(tǒng)計判斷，因此，本文主要以GMM估計結果進行分析。由GMM1一列可知，財政支出分權與地方政府債務規(guī)模之間顯著正相關，地方政府債務規(guī)模隨著財政支出分權每提高一個百分點，將增加1.016個百分點。說明財政支出分權是地方政府債務規(guī)模擴大的主要驅(qū)動力，即財權的上移和支出責任的下放激勵地方政府支出壓力的增加，從而伴隨著地方政府債務規(guī)模的不斷膨脹。

預算軟約束的系數(shù)數(shù)值相對較小，說明預算軟約束對地方政府債務規(guī)模的影響較小。以GMM1結果分析：地方政府債務規(guī)模隨著預算軟約束每提高一個百分點，將擴大0.055個百分點，說明預算軟約束與地方政府債務規(guī)模之間存在顯著的正相關關系。在中國不允許地方政府破產(chǎn)的政治體制前提下，當?shù)胤截斦霈F(xiàn)赤字時，中央政府會為其兜底。預算軟約束越大，地方政府舉借債務的動機就越強，從而表現(xiàn)為兩者之間顯著的正相關影響[14]。

對于控制變量，以GMM1的估算結果分析，人均實際GDP的系數(shù)為正，說明經(jīng)濟發(fā)展水平是影響地方政府債務規(guī)模的原因之一，人均實際GDP每增加一個百分點，地方政府債務規(guī)模擴大0.026個百分點，原因在于GDP代表地方政府償還債務的信譽，GDP越高地方政府越容易舉借新債。而其平方項的系數(shù)為負，證實了經(jīng)濟發(fā)展水平對地方政府債務規(guī)模的非線性作用。市場化程度對地方政府債務的影響為正但不顯著，原因是在市場經(jīng)濟發(fā)展不成熟的階段，地方政府承擔著較大的責任，這對于本身財力不足的地方政府而言，只能選擇舉借債務來融資發(fā)展市場。但中國尤其是中西部各地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)水平較低，相應的市場化程度也較低，進而說明市場化并不是推動地方政府債務規(guī)模擴張的主要原因[17]。人均固定資產(chǎn)投資對地方政府債務規(guī)模的作用顯著為正，原因在于地方政府債務大部分投向了基礎設施領域，尤其是2008年金融危機爆發(fā)后，各地政府加大對道路交通等一系列基礎設施建設的投入，迫使地方政府加大債務規(guī)模來滿足固定投資的需求。人口增長率和財政收入的系數(shù)顯著為正，說明人口增長率越高、財政收入越高，地方政府舉借債務的能力就越高，前者主要考慮到人口規(guī)模的增加與公共服務均等化目標剛性有關，可能的原因是人口密集的地區(qū)，對于基礎公共服務如水電、道路交通等的需求較多，因此財政支出壓力更大。同時，民生方面如義務教育、醫(yī)療保險以及養(yǎng)老保險等財政支出需求也在增大[20]。 后者主要考慮到財政收入的增加會增強其償還債務的能力。

同時，從GMM2的結果可以看出，加入交互項fdsbc后，fd的系數(shù)變大而sbc的系數(shù)一定程度上縮小，說明財政分權與預算軟約束的交互項對地方政府債務規(guī)模存在一定的協(xié)同作用，從而對于這兩個變量的作用效果有一定的偏差。因此，下文我們有必要作面板門檻模型進行進一步的分析[21]。

為了進一步考察地方政府債務規(guī)模的動態(tài)性，即地方政府舉借債務存在路徑依賴，在已有債務總額的基礎上舉借新的債務，我們引入了地方政府債務規(guī)模的滯后一期變量。模型結果如表2中GMM3一列 。模型中工具變量通過了Sargan過度識別檢驗，且由AR(1)和AR(2)自相關檢驗可知，模型擾動項的差分存在一階自相關，但不存在二階自相關，滿足動態(tài)面板模型的相關假設。GMM3一列結果表明，地方政府債務滯后一期項與地方政府債務規(guī)模之間顯著正相關，說明滯后一期政府債務的增加會激勵當期債務規(guī)模的擴大。地方政府債務具有較強的路徑依賴特征，可能原因是在債務到期時地方政府無力償還本息只能再次舉借新債，然而此行為的債務風險隱患較大[17]。同時，財政分權和預算軟約束對地方政府債務規(guī)模的影響方向與前面的靜態(tài)模型估計結果保持了顯著一致性。

五、基于財政分權下預算軟約束對地方政府債務的門檻特征

根據(jù)前文的理論和實證分析不難發(fā)現(xiàn)，預算軟約束基于不同財政分權程度下，對地方政府債務規(guī)模的影響程度是有差異的，因此，不能簡單地將所有變量納入靜態(tài)或動態(tài)效應模型中進行研究。為了更準確地描述三者之間的關系，同時考慮到地方政府債務規(guī)模存在持續(xù)性，不可忽略地方政府債務的動態(tài)性，本文進一步采用Hansen和Caner、Kremer 的動態(tài)面板門檻模型來進行實證分析。使用Hansen門檻回歸模型并結合31省(區(qū)、市)面板數(shù)據(jù)能克服一般現(xiàn)行模型解釋說服力較弱，以及缺乏主觀和嚴謹?shù)姆墙y(tǒng)計方法門檻條件設定的不足[22]。

(一)模型的設定

先給出單一面板門檻模型：

Debtit=β1sbcitI(fdit≤γ)+β2sbcitI(fdit>γ)+θXit+μit+εit

(4)

模型中fdit為門限變量，γ為待估算的門限值，I( )為指標函數(shù)，Xit為一組控制變量，包括上文提出的人均實際GDP及其平方項、市場化程度、人口增長率、財政收入及人均固定資產(chǎn)投資。

(二)模型的估計方法

門檻回歸模型要解決兩個關鍵問題：一是門檻值的估計；二是門檻效應的相關檢驗(門檻效應的顯著性檢驗和門檻估計值真實性檢驗)。首先，以門檻變量fd為分界線劃分為兩個觀測區(qū)域，采用最小二乘法估計各回歸系數(shù)求出對應的殘差平方和，使殘差平方和最小的便是γ的估計值，即：

(5)

得到參數(shù)的估計值后，要進行門檻效果的顯著性校驗與門檻的估計值是否與真實值相等的校驗。構建零假設H0：β1=β2，校驗統(tǒng)計量為：

(6)

其中，S0是單門檻條件下估計參數(shù)后獲得的殘差平方和。在零假設下門限值γ不能確定，所以F1統(tǒng)計分布是不標準的，因而我們可以采用自抽樣法( Bootstrap)來構建與其對應的概率值P值。

(7)

Debtit=β1sbcitI(fdit≤γ1)+β2sbcitI(γ1γ2)+θXit+εit

(8)

(三)檢驗結果

首先，檢驗門檻效應存在幾重門檻。表3為門檻效應檢驗結果。

表3 門檻效應檢驗

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%水平下顯著。

檢驗結果顯示，在1%水平下以財政分權為門檻變量的單一門檻和雙重門檻效應都顯著，因此下文選擇雙重門檻模型進行分析(表4)。該實證進一步說明，相對于地方政府債務規(guī)模，財政分權存在雙邊界，即雙門檻。接下來則需根據(jù)門檻回歸方程式(8)進一步估計具體的門檻值大小，以觀察預算軟約束在門檻值前后對地方政府債務規(guī)模作用的具體效果及差異。

表4 門檻值估計結果

根據(jù)財政分權門檻變量的估計值，對方程(4)進行參數(shù)回歸，回歸結果如表5。

表5 雙門檻模型的參數(shù)估計結果

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%水平下顯著。

根據(jù)表4和表5的實證結果顯示，地方政府債務規(guī)?；陬A算軟約束的影響隨著財政分權程度的提高而呈現(xiàn)出顯著的區(qū)間效應，預算軟約束對地方政府債務規(guī)模影響的大小和方向都取決于財政分權的大小。當財政分權程度低于0.010 時，預算軟約束每提高 1%，地方政府債務規(guī)?？s小 0.072個百分點，主要是因為財政分權度較低時，地方政府掌握的財力有限且地方政府的支出受限，此時，加大預算軟約束會縮小地方政府債務的規(guī)模。隨著財政分權程度的不斷推進，當其超過0.010這一門檻后，預算軟約束每提高1%，地方政府債務規(guī)模將擴大0.020個百分點。當財政分權程度繼續(xù)擴大并超過0.033這一門檻值時，預算軟約束每提高1%，地方政府債務規(guī)模擴大0.044個百分點。主要是因為財政分權程度較高時，地方政府會獲得更多的支出，此時加大預算軟約束的投入會擴大地方政府債務的規(guī)模。

(四)穩(wěn)健性檢驗

為了確保結果的穩(wěn)健性，本文從不同角度進行一系列的穩(wěn)健性檢驗。首先是通過參考其他文獻中已被證實影響地方政府債務的解釋變量進一步完善控制變量，引入城鎮(zhèn)化率(urban)、第二產(chǎn)業(yè)增加值指數(shù)(S-I)，穩(wěn)健性檢驗結果如表6中(1)—(3)列?？紤]到省與直轄市之間的行政性區(qū)別，本文剔除了4個直轄市樣本數(shù)據(jù)后，再進行上述動態(tài)面板門檻檢驗。逐一加入控制變量及剔除直轄市數(shù)據(jù)后，結果與基礎模型一致，仍然是在1%水平下接受雙門檻模型。由穩(wěn)健性檢驗可知，財政分權的兩個閾值基本穩(wěn)定，且財政分權閾值的存在性穩(wěn)定說明地方政府債務與預算軟約束之間存在財政分權閾值。綜合以上分析，認為在中國財政分權背景下，當財政分權低于0.009時，預算軟約束縮小地方政府債務規(guī)模；當財政分權趨于0.009與0.033之間時，預算軟約束刺激地方政府債務規(guī)模的擴大；當財政分權高于0.033時，預算軟約束進一步激勵地方政府債務規(guī)模的膨脹。

表6 穩(wěn)健性檢驗結果

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%水平下顯著。

六、結論與政策建議

(一)研究結論

本文基于2003—2014年31省(區(qū)、市)的相關面板數(shù)據(jù)，從財政分權和預算軟約束兩個方面來分析其對地方政府債務規(guī)模的影響，從檢驗結果可以看出：根據(jù)廣義矩(GMM)靜態(tài)和動態(tài)面板研究的結果可知,促使地方政府債務規(guī)模持續(xù)膨脹的主要原因是財政分權。理由是財政分權使得地方政府支出事權加大，在財權上移的情況下，地方政府不得不轉(zhuǎn)向舉債。同時，預算軟約束也使得地方政府債務規(guī)模膨脹。中國的政治體制不允許地方政府破產(chǎn)，當?shù)胤秸霈F(xiàn)財政困難的時候，中央政府會對其進行救助，因而激勵了地方政府舉債。文章進一步以財政分權為門檻變量作了面板門檻實證分析，結果表明：預算軟約束對地方政府債務的作用并非簡單的線性關系，而是存在基于財政分權的雙門檻效應，說明在財政分權較低程度時地方政府被賦予的財力有限，難以平衡其相應的支出責任，此時，加大預算軟約束會縮小地方政府債務的規(guī)模；財政分權程度較高時，地方政府會獲得更多的收入與支出權，此時增強預算軟約束會擴大地方政府債務的規(guī)模。

(二)政策建議

第一，堅持推行財權與支出責任相匹配的原則，繼續(xù)深化改革財政分權體制。首先，要明確并完善中央與地方財政關系以及各級政府間的事權與支出責任，中央政府集中財權的情況下應承擔更多支出責任，地方政府財權較小的情況下應適當減輕其支出壓力。中國地方政府在有限的財權基礎上承擔著70%以上的支出責任，促使地方政府債務急速增長。而中央政府獲取了充足財政收入，應在養(yǎng)老、醫(yī)療以及衛(wèi)生等社會保障領域承擔更多的支出責任。其次，適當上移地方政府部分事權以降低其支出責任，同時要完善地方稅收體系，增加地方政府預算內(nèi)的可支配收入，降低地方財政缺口以減少地方政府舉債的動機。

第二，因預算軟約束的存在激勵了地方政府舉借債務增加其收入，故而硬化地方政府預算約束至關重要。一方面減少地方政府從中央政府轉(zhuǎn)移支付獲得的非預算內(nèi)收入; 另一方面權衡一般轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付的比例大小，增加透明度較高的一般轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。同時樂于向地方融資平臺貸款的國有商業(yè)銀行也存在一定程度的預算軟約束。因此，為有效控制地方政府債務規(guī)模，應進一步完善中國金融體制，增強國有商業(yè)銀行的風險管控意識，硬化其預算約束，減少其對地方政府的間接貸款。

第三，重視對地方政府債務的監(jiān)督和管理，完善地方政府債務管理制度，形成規(guī)范、法制、長效一體化的債務管理系統(tǒng)。將地方債務納入預算管理范疇，推行科學合理的責任追究機制，堅持實行“誰舉債，誰償還”的原則。對于政府的融資項目，尤其是地方投融資平臺項目的評估，應建立相關審核機構，強化監(jiān)督管理，杜絕領導一人決策的隨意性。同時對債務進行有效管理，防止地方債務過度集中到期無法償還，避免地方政府新債加舊債無限膨脹的惡性循環(huán)。

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【責任編輯郭玲】

UnderthePerspectiveoftheImpactsofFiscalDecentralizationofSoftBudgetConstraintsonLocalGovernmentDebtScale

GUO Ping, JIANG Shan-shan

(College of Economics and Trade, Hunan University, Changsha, Hunan 410079, China)

Based on the national 31 provinces (municipalities) related samples in 2003-2014 panel data, using the static, dynamic generalized moment model (GMM) and threshold analysis of the influences of fiscal decentralization and soft budget constraints on local government debt scale, the results show that: under the background of Chinese decentralization, the impacts of fiscal decentralization and soft budget constraints on local government debt scale have positive correlation. But the influence of soft budget constraints on local government debt scale are based on double threshold effect of fiscal decentralization, when fiscal decentralization is on the low level, the increase of the soft budget constraint narrows the scale of local government debt; When fiscal decentralization is above a certain level, budgetary soft constraints increase the size of local government debt. Finally, the paper puts forward some policy suggestions for optimizing the debts of local governments.

fiscal decentralization; budget soft constraints; local government debt; panel threshold model

F812.7

A

1005-6378(2017)05-0076-10

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.05.012

2017-06-12

國家自然科學基金“轉(zhuǎn)型期中國居民收入差距：度量、效應、影響因素及干預對策研究”(71373073)

郭平(1963—)，男，湖南株洲人，湖南大學經(jīng)濟與貿(mào)易學院教授、博士研究生導師，主要研究方向：財稅理論與政策。