負(fù)面沖擊 正向效應(yīng)
——美國(guó)總統(tǒng)特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》的影響分析*

潘家華

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所 北京 100028

負(fù)面沖擊 正向效應(yīng)
——美國(guó)總統(tǒng)特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》的影響分析*

潘家華

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所 北京 100028

編者按 2017年6月初，美國(guó)總統(tǒng)特朗普明確宣布退出《巴黎協(xié)定》，引發(fā)了世界對(duì)《巴黎協(xié)定》所啟動(dòng)的“巴黎氣候進(jìn)程”的普遍擔(dān)心，當(dāng)前中國(guó)碳排放總量已達(dá)世界第一，內(nèi)部調(diào)結(jié)構(gòu)壓力和外部國(guó)際社會(huì)期待都要求重新思考我國(guó)在全球氣候治理中的角色。本期《院刊》特邀3位專家從美國(guó)退出《巴黎協(xié)議》可能對(duì)全球減排所產(chǎn)生的影響、應(yīng)對(duì)氣候變化的必要性以及氣候變化對(duì)我國(guó)中長(zhǎng)期發(fā)展的影響等問題入手，分析了該事件給我國(guó)帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，以及我國(guó)參與“氣候變化的全球治理”中可持有的態(tài)度、責(zé)任以及相關(guān)對(duì)策建議。

準(zhǔn)確地說(shuō)，特朗普退出《巴黎協(xié)定》是美國(guó)聯(lián)邦政府的決定，并非涵蓋全部美國(guó)地方政府和企業(yè)。由于《巴黎協(xié)定》積極而穩(wěn)妥的開放和進(jìn)取屬性，個(gè)別締約方的單邊行為不足以終止甚至改變“巴黎氣候進(jìn)程”。美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，并不必然表明美國(guó)會(huì)退出全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)地位，也不必然意味著世界溫室氣體排放第一大國(guó)、經(jīng)濟(jì)體量第二大國(guó)的中國(guó)可以填補(bǔ)美國(guó)退出所產(chǎn)生的空缺。國(guó)際社會(huì)和美國(guó)國(guó)內(nèi)所作出的反應(yīng)表明，美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》產(chǎn)生的負(fù)面沖擊，繼而帶來(lái)的卻是正向效果。推進(jìn)“巴黎氣候進(jìn)程”，中國(guó)的引領(lǐng)地位不可或缺，但也不可急于求成，只能有限擔(dān)當(dāng)，順勢(shì)作為。

巴黎協(xié)定，氣候治理，特朗普，退出，中國(guó)的地位

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.09.011

氣候變化問題，因科學(xué)事實(shí)而緣起，因國(guó)家利益而紛爭(zhēng)，因國(guó)際政治而彷徨。自1992 年世界主要國(guó)家達(dá)成全球共同應(yīng)對(duì)氣候變化的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（The United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC），歷經(jīng)“自上而下”速減低碳之《京都議定書》模式“零和博弈”無(wú)贏結(jié)局的困惑，隨后從巴厘島會(huì)議的多軌并行到 2009 年《哥本哈根協(xié)議》“三軌合一”①2007年，印尼巴厘島的聯(lián)合國(guó)氣候會(huì)議就《京都議定書》第二承諾期談判明確京都締約方發(fā)達(dá)國(guó)家、非締約方發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家氣候行動(dòng)等內(nèi)容，即“三軌并行”的談判，繼而在2009年哥本哈根氣候會(huì)議上形成一攬子的《哥本哈根協(xié)議》，但《哥本哈根協(xié)議》并沒有獲得通過即夭折了。然而，哥本哈根談判達(dá)成的“三軌合一”的法律構(gòu)架，得以在《巴黎協(xié)定》中傳承并強(qiáng)化的功虧一簣，最終到 2015 年達(dá)成“自下而上”的廣泛參與、自主貢獻(xiàn)、且行且調(diào)整的《巴黎協(xié)定》無(wú)輸導(dǎo)向行動(dòng)，終于迎來(lái)全球氣候治理的革命性突破。相對(duì)于《京都議定書》歷時(shí) 8 年坎坷而殘缺不全的生效，《巴黎協(xié)定》不到 1 年時(shí)間即滿足生效條件而進(jìn)入實(shí)施階段。

然而，2017 年初，入主白宮的美國(guó)當(dāng)選總統(tǒng)特朗普表示要履行競(jìng)選中“退出《巴黎協(xié)定》”的承諾，這給國(guó)際社會(huì)推進(jìn)“巴黎氣候進(jìn)程”蒙上陰影。盡管特朗普態(tài)度明確，但直到 2017 年 5 月的七國(guó)集團(tuán)（G7）峰會(huì)，特朗普也沒有正式宣布，因此有人認(rèn)為特朗普可能只是從商業(yè)利益考慮的要價(jià)，最終還是會(huì)參與“巴黎氣候進(jìn)程”。而 2017 年 6 月1日，特朗普終于明確宣布退出《巴黎協(xié)定》。盡管國(guó)際社會(huì)已經(jīng)有足夠的心理預(yù)期，但還是引發(fā)了世界對(duì)《巴黎協(xié)定》所啟動(dòng)的“巴黎氣候進(jìn)程”的普遍擔(dān)心。

從《巴黎協(xié)定》所規(guī)定的“巴黎機(jī)制”看，其特點(diǎn)在于“穩(wěn)”，沒有急于求成的強(qiáng)制目標(biāo)，沒有針對(duì)不作為的懲罰要求。遠(yuǎn)景目標(biāo)是相對(duì)于工業(yè)革命前不高于 2℃，并探討不高于 1.5℃ 的可能性；中期目標(biāo)是在 21 世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放；近期目標(biāo)是盡早實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放峰值。可見，《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)是明確的，但實(shí)現(xiàn)的時(shí)間是具有彈性的。各締約方對(duì)于“巴黎目標(biāo)”，沒有法律約束性的承諾，只有自主決定的貢獻(xiàn)。因而，《巴黎協(xié)定》作為一個(gè)國(guó)際法律文件，從執(zhí)行層面上講，似乎不存在“存”或“廢”的問題，從這一意義上講，“巴黎氣候進(jìn)程”不可能逆轉(zhuǎn)。“特朗普現(xiàn)象”的存在，表明國(guó)際社會(huì)需正視挑戰(zhàn)，不必“揠苗助長(zhǎng)”期望提前實(shí)現(xiàn)“巴黎目標(biāo)”。中國(guó)有句民諺，“不怕慢，就怕站”，只要方向明確，步履穩(wěn)健，久久為功，人類應(yīng)對(duì)氣候變化的努力，必將修成正果。

1 負(fù)面影響的正能量

普遍而言，國(guó)際社會(huì)看重美國(guó)，希望美國(guó)能夠擔(dān)當(dāng)起“帶頭大哥”的作用，與國(guó)際社會(huì)一起，推進(jìn)“巴黎氣候進(jìn)程”；對(duì)于特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》，人們普遍表現(xiàn)出失望、無(wú)奈、困惑，甚至憤怒，但人們所擔(dān)心的5個(gè)負(fù)面影響也正是 5 個(gè)正能量所在，對(duì)推動(dòng)《巴黎協(xié)定》更加有力。

1.1 對(duì)國(guó)際政治意愿動(dòng)搖的擔(dān)心

《巴黎協(xié)定》談判中，中美幾度聯(lián)手②2014年，北京APEC會(huì)議期間，中美兩國(guó)政府發(fā)表聯(lián)合聲明，隨后在2015年紐約聯(lián)合國(guó)峰會(huì)上，中美兩國(guó)元首再度發(fā)表聯(lián)合聲明，強(qiáng)烈推進(jìn)《巴黎協(xié)議》的達(dá)成；2016年9月，中美兩國(guó)首腦在杭州20國(guó)集團(tuán)（G20）峰會(huì)期間，共同向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)遞交批準(zhǔn)文書，促成《巴黎協(xié)定》的生效實(shí)施，發(fā)表聯(lián)合聲明，共同提交批準(zhǔn)文書，表現(xiàn)出強(qiáng)有力的國(guó)際政治引領(lǐng)作用。盡管美國(guó)在《巴黎協(xié)定》排放格局中的地位相對(duì)于“京都時(shí)期”有所弱化，但還是歷史累積的溫室氣體第一排放大國(guó)、當(dāng)前乃至于今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期的第二排放大國(guó)[1]。美國(guó)在經(jīng)濟(jì)上和軍事上的絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，也不是其他經(jīng)濟(jì)體可以簡(jiǎn)單挑戰(zhàn)的；美國(guó)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在全球處于總體的領(lǐng)先地位。因此一旦美國(guó)表現(xiàn)出動(dòng)搖，人們自然認(rèn)為這是全球應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際政治意愿的弱化。

在氣候變化談判中，美國(guó)是“傘形集團(tuán)”③傘形集團(tuán)（Umbrella Group）是一個(gè)區(qū)別于傳統(tǒng)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的陣營(yíng)劃分，用以特指在當(dāng)前全球氣候變暖議題上不同立場(chǎng)的國(guó)家利益集團(tuán)，具體是指除歐盟以外的其他發(fā)達(dá)國(guó)家，包括美國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、挪威、俄羅斯、烏克蘭。因?yàn)閺牡貓D上看，這些國(guó)家的分布很像一把“傘”，也象征地球環(huán)境“保護(hù)傘”，故得此名。這些國(guó)家多拒絕參與談判《京都議定書》第二承諾期的目標(biāo)的“首席代表”，那么“傘形集團(tuán)”其他成員國(guó)（如日本、澳大利亞、加拿大）是否也會(huì)如同“京都?xì)夂蜻M(jìn)程”一樣，步美國(guó)后塵？在 2017 年 5 月的 G7 峰會(huì)、6 月的 G20 峰會(huì)上，關(guān)于氣候變化和《巴黎協(xié)定》，與會(huì)國(guó)形成涇渭分明的 6 對(duì) 1、19 對(duì) 1 格局，美國(guó)的“特立獨(dú)行”，并沒得到任何“盟友”的點(diǎn)贊和參與，表明美國(guó)退出的孤立和世界團(tuán)結(jié)推進(jìn)“巴黎氣候進(jìn)程”的狀況。

1.2 對(duì)氣候資金缺口的擔(dān)心

應(yīng)對(duì)氣候變化需要資金，發(fā)達(dá)國(guó)家可以自籌或依靠市場(chǎng)，而廣大的發(fā)展中國(guó)家，尤其是欠發(fā)達(dá)國(guó)家、內(nèi)陸發(fā)展中國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展水平低，氣候脆弱性強(qiáng)，資金內(nèi)生能力弱，資金對(duì)外依存度大。一旦美國(guó)作為最大的發(fā)達(dá)國(guó)家明確退出，《巴黎協(xié)定》所預(yù)期的全球應(yīng)對(duì)氣候變化的資金缺口，必將阻礙“巴黎氣候進(jìn)程”。應(yīng)該說(shuō)，這一擔(dān)心是現(xiàn)實(shí)的，真實(shí)的。在《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家表示出資 200 億元人民幣開展南南氣候合作，美國(guó)出資 30 億美元。客觀地講，相對(duì)于人均收入不及美國(guó) 1/5 的中國(guó)，美國(guó)的貢獻(xiàn)并不算多。2008 年全球金融危機(jī)以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，增加資金的意愿和能力均大幅下降。盡管中國(guó)表現(xiàn)出強(qiáng)有力的資金承諾，但是，中國(guó)仍然是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)內(nèi)尚有數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的絕對(duì)貧困人口，社會(huì)保障程度遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，環(huán)境污染和資源短缺問題嚴(yán)重，尚不具有彌補(bǔ)巨額資金缺口的能力。

然而，如果換一種視角考察一下，會(huì)發(fā)現(xiàn)資金本身并沒有那么重要。1992 年巴西里約聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，發(fā)達(dá)國(guó)家表示其國(guó)際發(fā)展援助支出不低于其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的 0.7%。事實(shí)上，除了極少數(shù)經(jīng)濟(jì)體量較小的北歐國(guó)家外，體量較大的發(fā)達(dá)國(guó)家沒有一個(gè)兌現(xiàn)其政治承諾。中國(guó)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)，并沒有依靠多少來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的援助。而且，即使是氣候變化資金承諾兌現(xiàn)，也不可能滿足發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的巨額需求。在這種情況下，特朗普的退出，正好給了犯有“資金依賴癥”的國(guó)家和人們一記猛棍，使他們開始認(rèn)同“丟掉幻想，腳踏實(shí)地，擼起袖子，行動(dòng)起來(lái)”。

1.3 對(duì)美國(guó)不作為的擔(dān)心

美國(guó)經(jīng)濟(jì)體量大、人均碳排放高，如果美國(guó)不采取減排行動(dòng)，必然會(huì)對(duì)“巴黎目標(biāo)”產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。事實(shí)上，特朗普不僅拒絕提供支持國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化的資金，對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)的減排，也廢除了許多積極政策，減少了聯(lián)邦政府的經(jīng)費(fèi)支出。影響是顯然的。

然而，如果我們實(shí)際考察美國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)，擔(dān)心自然會(huì)消解。從歷史而言，美國(guó)退出《京都議定書》后，實(shí)際上仍然在低碳的道路上前行，總量和人均水平均處于下降通道。美國(guó)從 20 世紀(jì) 90 年代的人均碳排放二氧化碳超過 20 噸/年，已減少到 2016 年的人均不足 16 噸/年。這一趨勢(shì)是必然的，不會(huì)因?yàn)楹?jiǎn)單的某些政策調(diào)整而終止。從現(xiàn)實(shí)而言，低碳是大勢(shì)所趨，是競(jìng)爭(zhēng)力所在。美國(guó)的地方政府和企業(yè)部門不可能主動(dòng)放棄其優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)地位。從對(duì)特朗普退出《巴黎協(xié)定》的反應(yīng)看，許多美國(guó)地方政府和企業(yè)表示仍會(huì)繼續(xù)低碳行動(dòng)。

1.4 對(duì)可能滯緩低碳技術(shù)進(jìn)步的擔(dān)心

研發(fā)投入具有時(shí)滯效應(yīng)，也具有不確定性。因而，許多國(guó)家在財(cái)政預(yù)算中拿出一定比例的額度，用以支持低碳技術(shù)的研發(fā)和補(bǔ)貼。例如風(fēng)電、光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)、純電動(dòng)汽車的補(bǔ)貼、低碳建筑的政策優(yōu)惠等，對(duì)于低碳技術(shù)的研發(fā)和推廣應(yīng)用，起到了“四兩撥千斤”的良好效果。如果美國(guó)聯(lián)邦政府消減支持研發(fā)的財(cái)政投入，則可能滯緩低碳技術(shù)的演進(jìn)。

但從某種角度上，政府的財(cái)政投入，多“有心栽花花不活”，而企業(yè)的自主研發(fā)，則“無(wú)意插柳柳成蔭”。美國(guó)的特斯拉純電動(dòng)汽車，并不是靠政府財(cái)政研發(fā)投入推出的?！栋屠鑵f(xié)定》目標(biāo)所給出的巨大的市場(chǎng)預(yù)期，已經(jīng)形成一只巨大的“看不見的手”，指揮著投資商、企業(yè)家和社會(huì)，大力投入低碳技術(shù)。

1.5 對(duì)全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力缺失的擔(dān)心

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)一國(guó)獨(dú)霸的單極世界給國(guó)際社會(huì)造成一種心理預(yù)期，“國(guó)際社會(huì)需要美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，需要美國(guó)主持國(guó)際事務(wù)。”在世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織以及世界貿(mào)易組織等世界經(jīng)濟(jì)組織中，美國(guó)的話語(yǔ)地位顯然是強(qiáng)勢(shì)的。美國(guó)在 2016 年 10—12月向國(guó)際貨幣基金組織報(bào)告的外匯儲(chǔ)備中，美元儲(chǔ)備升至創(chuàng)紀(jì)錄的 5.05 萬(wàn)億美元，占比為近 64%。同期歐元占比 19.7%，日元 4.2%，人民幣占比為略高于 1%。國(guó)際貨幣基金組織投票權(quán)：美國(guó) 16.77%，德國(guó) 5.88%，英國(guó) 4.86%，日本 6.02%，中國(guó) 3.66%，沙特 3.16%，印度 1.89%。

人們?cè)谝饷绹?guó)，是因?yàn)槊绹?guó)的強(qiáng)勢(shì)。但是，這種格局在變化。世界能源的消費(fèi)格局中，美國(guó)從 20 世紀(jì) 70 年代占世界總量的 29% 到現(xiàn)在的 16%；美國(guó)占世界總產(chǎn)出的份額，也從 20 世紀(jì) 60 年代的 40% 下降到 2016 年的25% 左右：處在下降通道。而同期能源消費(fèi)占比，中國(guó)則從 7%上升到 23%，占世界總產(chǎn)出的比重也從不足 5%提升到16%左右。新興經(jīng)濟(jì)體在世界的地位，處于上升通道。這樣，不論中國(guó)、印度等新興經(jīng)濟(jì)體是否已做好準(zhǔn)備，都被推到了全球治理的前臺(tái)。中國(guó)、印度等新興經(jīng)濟(jì)體雖不可能取代美國(guó)，但與歐盟和其他發(fā)展中國(guó)家一起，也會(huì)表現(xiàn)出責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不會(huì)讓“巴黎氣候進(jìn)程”停滯不前，更不會(huì)自行終止“巴黎氣候進(jìn)程”。針對(duì)特朗普要重新談判的表示，歐盟主要國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人一口回絕，絕不重新談判，中國(guó)、印度等新興國(guó)家立場(chǎng)堅(jiān)定，維護(hù)《巴黎協(xié)定》。因而，國(guó)際氣候治理架構(gòu)會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化而不是弱化。

2 “巴黎氣候進(jìn)程”不會(huì)逆轉(zhuǎn)

特朗普關(guān)于氣候變化的態(tài)度和立場(chǎng)是明確的，但該態(tài)度立場(chǎng)并非基于科學(xué)事實(shí)和國(guó)際社會(huì)共識(shí)，而是“意識(shí)形態(tài)”，即“美國(guó)優(yōu)先”的自我意識(shí)使然，“寧可我負(fù)天下人，不叫天下人負(fù)我”。

退出《巴黎協(xié)定》是特朗普在競(jìng)選之際早已表明的意向。但是，特朗普一反雷厲風(fēng)行風(fēng)格，不是“快刀斬亂麻”，而是“溫水煮青蛙”，啟用氣候變化懷疑論者任環(huán)保署長(zhǎng)，廢除《清潔電力法案》，銳減環(huán)保預(yù)算。對(duì)于退出《巴黎協(xié)定》，則一直不明確宣布，而是故弄玄虛，“懸而不決”。在 2017 年 5 月的氣候變化談判波恩會(huì)議、隨后的 G7 峰會(huì)，正式的、官方的場(chǎng)合，秘而不宣，而是放出風(fēng)來(lái)，大調(diào)國(guó)際社會(huì)的胃口，直到 2017 年 6 月 1日才在白宮讓“靴子”落地。相對(duì)美國(guó)在一些國(guó)際和國(guó)內(nèi)事務(wù)上表態(tài)和決策的出爾反爾和“不求落地”，其關(guān)于《巴黎協(xié)定》的態(tài)度具有“一慣性”，表現(xiàn)了難得的“可預(yù)見性”。特朗普決策的“非建制派”風(fēng)格，是求關(guān)注、造勢(shì)、尋求“廣告效應(yīng)”，并非審慎負(fù)責(zé)、嚴(yán)謹(jǐn)擔(dān)當(dāng)。從某種角度上看，特朗普的目標(biāo)達(dá)到了，國(guó)際社會(huì)、美國(guó)國(guó)內(nèi)輿論，競(jìng)相發(fā)聲，或表示遺憾，或口誅筆伐，也有些許附和，滿足了特朗普“求關(guān)注”的原本動(dòng)機(jī)。

其實(shí)，特朗普也清楚，對(duì)于《巴黎協(xié)定》，美國(guó)退，抑或不退，并不能阻擋，更不可能逆轉(zhuǎn)全球氣候變化的應(yīng)對(duì)進(jìn)程。這有 4 方面的原因。

2.1 氣候變化國(guó)際格局決定美國(guó)不可能“一票否決”

1997年的《京都議定書》規(guī)定，其生效必須要有 55個(gè)（附件Ⅰ和非附件Ⅰ）締約方批準(zhǔn)，批準(zhǔn)附件 I 的締約方總體排放量必須占附件I全體締約方1990年二氧化碳排放總量的55%。而美國(guó)一個(gè)國(guó)家占比高達(dá)36%。其他締約方（例如占比達(dá)15.8%的俄羅斯）如果不批準(zhǔn)，則議定書就不可能生效。在歐盟做了大量工作的情況下，俄羅斯批準(zhǔn)了議定書。即便議定書談判所在地的日本（占附件Ⅰ國(guó)家排放量的7.6%）拒絕批準(zhǔn)，京都議定書盡管打了折扣，卻依然于2005年生效并實(shí)施了。2015年的《巴黎協(xié)定》生效，不區(qū)別附件I和非附件I，核算涵蓋全部締約方，要求55個(gè)以上締約方的批準(zhǔn)和批準(zhǔn)締約方排放超過全球總量的55%。

2015 年的《巴黎協(xié)定》生效，亦需要占全球溫室氣體排放量 55% 以上的至少 55 個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)。根據(jù)國(guó)際能源署（IEA）統(tǒng)計(jì)的化石能源燃燒二氧化碳排放數(shù)據(jù)，2014 年美國(guó)只占全球排放量的 16.0%，俄羅斯 4.6%，日本 3.7%；而發(fā)展中國(guó)家（非該協(xié)議附件Ⅰ國(guó)家）占全球排放量的比例，從1990 年的 33.1% 上升到 2014 年的 57.5%。印度占比從 2.6% 提高到 6.2%，而中國(guó)從 10.1% 提高到 28.1%。

試想，《京都議定書》之際具有“準(zhǔn)一票否決地位”的美國(guó)，也沒能阻止《京都議定書》的生效實(shí)施。而在當(dāng)今氣候格局發(fā)生多極化根本性改變的情況下，美國(guó)豈有可能一廂情愿地主導(dǎo)全球氣候進(jìn)程？答案顯然是否定的。

顯然，如果從排放格局看，美國(guó)的話語(yǔ)地位早已今非昔比。美國(guó)所領(lǐng)導(dǎo)的包括日本、加拿大、澳大利亞等退出《京都議定書》的“傘型集團(tuán)”國(guó)家聯(lián)合在一起，也不足以阻止《巴黎協(xié)定》的生效。

2.2 《巴黎協(xié)定》的機(jī)制決定其延續(xù)性

不同于《京都議定書》“自上而下”規(guī)定減排義務(wù)的法律機(jī)制，《巴黎協(xié)定》的機(jī)制是“自下而上”的，而且沒有嚴(yán)格的法律約束與懲罰。《京都議定書》規(guī)定 2008—2012 年的溫室氣體平均排放量相對(duì)于 1990 年的排放水平，歐盟要減少 8%、美國(guó)減少 7%、日本減少 6%，具有一定的強(qiáng)制規(guī)定性。而 2015 年的《巴黎協(xié)定》，則是“自下而上”的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)（NDC）”，甚至避免了《京都議定書》使用的具有法律內(nèi)涵的“承諾（commitment）”和《哥本哈根協(xié)議》使用的“允諾（pledges）”字眼。各締約方提交的 NDC，并沒有包括在協(xié)定條款中，也沒有統(tǒng)一格式要求，原則上等同于自愿行動(dòng)。當(dāng)然，《巴黎協(xié)定》中規(guī)定有盡快實(shí)現(xiàn)排放峰值、控制溫升相對(duì)于工業(yè)革命前不高于 2°C 的目標(biāo)，提出了 5 年一次的全球盤查（global stocktake）等全球性、戰(zhàn)略性、總體性的目標(biāo)和機(jī)制要求，但并沒有任何針對(duì)具體締約方的明確條款，更沒有任何懲罰機(jī)制。

《京都議定書》的“強(qiáng)制減排”在美國(guó)、日本、澳大利亞的抵制下也部分實(shí)施了?？梢灶A(yù)見，《巴黎協(xié)定》所達(dá)成的“自愿”減排，更容易得到執(zhí)行。

2.3 低碳成為歷史潮流

從技術(shù)和環(huán)境層面看，低碳似乎成為歷史潮流，浩浩蕩蕩，勢(shì)不可擋。零碳的可再生能源成本已經(jīng)接近于化石能源，化石能源尤其是煤炭的成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)正在持續(xù)喪失。即使是化石能源，較為低碳的天然氣替代煤炭，也是減排，而且美國(guó)的減排也多得益于“頁(yè)巖氣革命”，替代了更為高碳的煤炭。工業(yè)革命的最初動(dòng)力煤炭，直接成本相對(duì)“低廉”，但是，歷史上的大氣污染事件主要因燃煤而起；中國(guó)壓縮式工業(yè)化進(jìn)程大量使用煤炭，造成的霧霾已經(jīng)嚴(yán)重影響國(guó)民福祉。尚在工業(yè)化中期階段的印度，霧霾已經(jīng)嚴(yán)重“超越”中國(guó)水平，印度民眾有可能允許高碳的煤炭肆無(wú)忌憚毒害其健康？顯然不會(huì)。

從發(fā)展進(jìn)程看，能源消費(fèi)并不必然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而無(wú)限增長(zhǎng)。發(fā)達(dá)國(guó)家德國(guó)、日本當(dāng)前的一次能源消費(fèi)總量，相對(duì)于 20 世紀(jì)所出現(xiàn)的峰值，已經(jīng)在絕對(duì)量上減少了15%（IEA，2016）。盡管美國(guó)還有外延擴(kuò)張的發(fā)展空間，但是，能源轉(zhuǎn)型和技術(shù)進(jìn)步，也使得美國(guó)的一次能源消費(fèi)總量呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)[2]。即使是尚未進(jìn)入后工業(yè)化社會(huì)的中國(guó)，近年來(lái)能源消費(fèi)總量的增長(zhǎng)也只有 2% 甚至更低，而且煤炭消費(fèi)負(fù)增長(zhǎng)。中國(guó)的可再生能源增長(zhǎng)全球速度最快，規(guī)模最大，而且技術(shù)也在快速發(fā)展。正如習(xí)近平主席所說(shuō)，“應(yīng)對(duì)氣候變化，不是別人要我們做，而是我們自己要做”。這一論斷，不僅適合于中國(guó)，也適合于其他發(fā)展中國(guó)家（如印度），以及發(fā)達(dá)國(guó)家（包括美國(guó)）。

2.4 國(guó)際社會(huì)進(jìn)一步凝聚共識(shí)

從國(guó)際社會(huì)以及美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)特朗普退出《巴黎協(xié)定》的主流反應(yīng)看，特朗普的退出對(duì)《巴黎協(xié)定》的實(shí)施，不僅負(fù)面沖擊不大，而且進(jìn)一步凝聚了國(guó)際共識(shí)，堅(jiān)定了國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)氣候變化的信念。這將必然會(huì)強(qiáng)化各國(guó)行動(dòng)，推進(jìn)“巴黎氣候進(jìn)程”。

3 積極引領(lǐng)，有限擔(dān)當(dāng)

美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》后，誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)該協(xié)定的實(shí)施？當(dāng)年美國(guó)退出《京都議定書》，歐盟奮力舉旗，但倍感力不從心，效果并不理想?！栋屠鑵f(xié)定》的執(zhí)行，歐盟是強(qiáng)有力的推手之一，但力量仍顯單薄。由于中美在促成《巴黎協(xié)定》的談判和生效方面的努力，一方面使得國(guó)際社會(huì)包括美國(guó)官方在內(nèi)的聲音呼喚中國(guó)填補(bǔ)美國(guó)退出留下的空缺；另一方面，中國(guó)國(guó)內(nèi)也有許多聲音認(rèn)為美國(guó)退出給了中國(guó)機(jī)會(huì)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)仁不讓，擔(dān)當(dāng)全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者的角色。而筆者認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)發(fā)揮“積極引領(lǐng)，有限擔(dān)當(dāng)”的角色。

3.1 中國(guó)因何要扮演“積極引領(lǐng)，有限擔(dān)當(dāng)”的角色

關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)者角色，首先要有一個(gè)明確的界定或理解。領(lǐng)導(dǎo)者具有壟斷地位、主導(dǎo)地位、引領(lǐng)地位、貢獻(xiàn)地位、參與地位等多種層次。“冷戰(zhàn)”期間美蘇爭(zhēng)霸，競(jìng)爭(zhēng)主導(dǎo)權(quán)；“冷戰(zhàn)”結(jié)束后的單極世界，美國(guó)具有相當(dāng)程度的壟斷地位。顯然，中國(guó)不具備“超級(jí)大國(guó)”的地位和思維，但是立場(chǎng)堅(jiān)定，貢獻(xiàn)有力，走在前面，具有引領(lǐng)者地位。這也就意味著，中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)者地位，不會(huì)是去主導(dǎo)，更不會(huì)尋求壟斷。即使是經(jīng)濟(jì)、政治、軍事具有壟斷和主導(dǎo)地位的國(guó)家，在國(guó)際事務(wù)中沒有也不可能承諾資金、技術(shù)和“大躍進(jìn)”式的減排目標(biāo)，中國(guó)沒有這個(gè)能力，也沒有必要在資金、技術(shù)上填補(bǔ)美國(guó)退出留下的空缺。一方面，資金、技術(shù)的需求是無(wú)限的，無(wú)償捐贈(zèng)，多多益善。中國(guó)不可能滿足這一“無(wú)限”的需求。另一方面，新中國(guó)成立后進(jìn)行了“國(guó)際主義”援助，對(duì)外出錢、出力、出人，不可謂不竭盡全力，最后效果并不理想。

中國(guó)作為氣候進(jìn)程引領(lǐng)地位的領(lǐng)導(dǎo)力，可以借鑒美國(guó)，授之以道為要，授之以漁次之，授之以魚再次。授之以魚，主要是宣介“魚”的存在和機(jī)遇。授之以漁，主要是傳播捕“魚”的方法。授之以道，主要是開導(dǎo)轉(zhuǎn)觀念、轉(zhuǎn)方式、自主創(chuàng)新。中國(guó)改革開放后的工業(yè)化、城市化進(jìn)程，并不是靠發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助實(shí)現(xiàn)的，實(shí)際上，發(fā)達(dá)國(guó)家的無(wú)償援助十分有限，美國(guó)在 1989 年北京政治風(fēng)波以后，就斷絕了對(duì)中國(guó)的官方援助。真正推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，是改革，是市場(chǎng)。因此，給錢給物只能是少量的、次要的；關(guān)鍵是價(jià)值理念和市場(chǎng)機(jī)制的構(gòu)建。即使對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，《巴黎協(xié)定》也沒有明確規(guī)定有法律約束意義的“絕對(duì)”擔(dān)當(dāng)。不論是減排目標(biāo)還是資金貢獻(xiàn)，不僅具有資源屬性，而且具有市場(chǎng)屬性。例如資金，就包括了私營(yíng)企業(yè)的參與和貢獻(xiàn)。

盡管歐盟不具備主導(dǎo)地位的領(lǐng)導(dǎo)力，但是歐盟的引領(lǐng)者地位的領(lǐng)導(dǎo)力是確定的。印度作為發(fā)展水平相對(duì)滯后、排放需求巨大的新興經(jīng)濟(jì)體，在推進(jìn)《巴黎協(xié)定》進(jìn)程上，是有話語(yǔ)地位的。印度和其他相對(duì)欠發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家在資金、技術(shù)得不到具體承諾和兌現(xiàn)的情況下，不會(huì)像美國(guó)那樣退出《巴黎協(xié)定》。但是，他們會(huì)表明訴求，相應(yīng)減緩《巴黎協(xié)定》的落實(shí)進(jìn)程。從這一實(shí)際情況看，國(guó)際社會(huì)也不應(yīng)該期望《巴黎協(xié)定》的執(zhí)行勢(shì)如破竹，一日千里，順利實(shí)現(xiàn)。

作為世界唯一具有一定壟斷地位的主導(dǎo)國(guó)際治理進(jìn)程的國(guó)家，美國(guó)不可能放棄對(duì)氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。美國(guó)明確拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》的情況下，在公約機(jī)制外啟動(dòng)了“亞太伙伴關(guān)系”機(jī)制對(duì)沖“京都機(jī)制”；作為公約締約方保留在《京都議定書》締約方會(huì)議的話語(yǔ)權(quán)。也就是說(shuō)，盡管美國(guó)不是《京都議定書》締約方，卻也沒有放棄《京都議定書》執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。面對(duì)中國(guó)、歐盟和許多其他國(guó)家的堅(jiān)定立場(chǎng)和意愿，《巴黎協(xié)定》的執(zhí)行必然比《京都議定書》更為有效。在這種情況下，我們不可能想象美國(guó)會(huì)主動(dòng)退出國(guó)際氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)地位。可以預(yù)見，在未來(lái)的氣候談判中，美國(guó)會(huì)以類似于其《京都議定書》的某種參與形式繼續(xù)參與。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，美國(guó)會(huì)回到“巴黎氣候進(jìn)程”。這一時(shí)間可能是特朗普任期屆滿，甚至有可能提前。考慮到美國(guó)的這一實(shí)際情況，中國(guó)的選擇也應(yīng)該是無(wú)限責(zé)任有限擔(dān)當(dāng)，順勢(shì)努力積極作為。

3.2 中國(guó)如何扮演“積極引領(lǐng)，有限擔(dān)當(dāng)”的角色

綜上所述，中國(guó)作為氣候進(jìn)程引領(lǐng)者，關(guān)鍵在于做好自己的事情。這包括：（1）推進(jìn)綠色低碳、生態(tài)文明轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程和實(shí)效；（2）積極主動(dòng)履行中國(guó)提交的國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，推進(jìn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；（3）積極開展雙邊、多邊合作，提供道義領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)國(guó)際氣候制度的完善；（4）注重與全球治理的實(shí)際或潛在主導(dǎo)者、引領(lǐng)者、中堅(jiān)者、協(xié)力者形成聯(lián)盟，求同存異；（5）在互利共贏的基礎(chǔ)上和前提下，通過亞投行、金磚國(guó)家銀行和其他金融機(jī)構(gòu)提供具有市場(chǎng)前景的資金，支持其他發(fā)展中國(guó)家低碳發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化。

從上述分析看，特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》，不會(huì)對(duì)“巴黎氣候進(jìn)程”帶來(lái)顛覆性的破壞，反而可能有助于增進(jìn)國(guó)際氣候進(jìn)程的其他引領(lǐng)者、中堅(jiān)者、協(xié)力者和參與者的共識(shí)，強(qiáng)化立場(chǎng)。但也要看到，不論特朗普退與不退，《巴黎協(xié)定》所規(guī)定的進(jìn)程不可能一帆風(fēng)順，不可能毫無(wú)阻力、毫無(wú)懸念、毫無(wú)困難地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。中國(guó)作為全球氣候治理的引領(lǐng)者，不必自我拔高去充當(dāng)主導(dǎo)者，也不必自我降格以求隨大流。

1 Quéré L. Global Carbon Budget 2016. Earth System Science Data.2016, 8: 605-649.

2 潘家華. 中國(guó)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理. 北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社, 2015.

潘家華 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)，研究員。國(guó)家氣候變化專家委員會(huì)委員、國(guó)家外交政策咨詢委員會(huì)委員（2010—2014年）、北京市政府專家顧問委員會(huì)委員（2012年至今）、《城市與環(huán)境研究》主編。主要研究領(lǐng)域包括可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、可持續(xù)城市化、土地與資源經(jīng)濟(jì)學(xué)、世界經(jīng)濟(jì)等。E-mail: jiahuapan@163.com

Pan Jiahua Director-general of Institute for Urban and Environmental Studies, Chinese Academy of Social Sciences (CASS), and professor of economics at Graduate School of CASS, Editor-in-Chief of the Chinese journal Urban and Environmental Studies. He received his Ph.D. at Cambridge University in 1992. Areas of study include economics of sustainable development, energy and climate policy, world economy, and environmental and natural resource economics. He also serves as the member of China National Expert Panel on climate change, member of National Foreign Policy Advisory Group, and Advisor to the Ministry of Environment Protection. E-mail: jiahuapan@163.com

Negative Shock but Positive Effect——Understanding Impact of US Withdrawal from Paris Climate Agreement

Pan Jiahua
（Institute for Urban and Environmental Studies, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100028, China）

More accurately speaking, the withdrawal by the US President Donald Trump from the Paris Climate Agreement represents the position of the US federal government but not necessarily that of the local governments and the majority part of the private sector. However,the concern over the negative impact of the US decision does have its stands. Nevertheless, unilateral withdrawal is unable to terminate or even to hold the implementation of the Paris Agreement, as the framework set the agreement is positive, firm, open, and progressive by nature. The responses from the international community and US domestic sources indicate that the effects are positive from such a negative shock. In the meantime, the US withdrawal does not necessarily mean that the US is to give up its leadership in the climate process, and that China as the number one emitter and second largest economy will take over the role left by the US. To push the Paris process, China has to take a leading role but it is no time to hurry up. The best approach is to take actions when conditions allows as no one can shoulder unlimited responsibilities.

Paris Agreement, climate governance, Trump, withdrawal, role of China

*修改稿收到日期：2017年7月31日