建設(shè)第三極國家公園群是西藏落實主體功能區(qū)大戰(zhàn)略、走綠色發(fā)展之路的科學(xué)抉擇*

樊 杰 鐘林生 李建平 陳 田 黃寶榮 虞 虎 陳 東 王亞飛 郭 銳

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101

2 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

3 中國科學(xué)院大學(xué) 北京 100049

建設(shè)第三極國家公園群是西藏落實主體功能區(qū)大戰(zhàn)略、走綠色發(fā)展之路的科學(xué)抉擇*

樊 杰1,2,3鐘林生1,3李建平2,3陳 田1,3黃寶榮2,3虞 虎1陳 東1王亞飛1郭 銳2

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101

2 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

3 中國科學(xué)院大學(xué) 北京 100049

建設(shè)第三極國家公園群是我國西藏自治區(qū)落實主體功能區(qū)大戰(zhàn)略、走綠色發(fā)展之路的科學(xué)抉擇。通過對西藏發(fā)展新動能轉(zhuǎn)換、中央對西藏的發(fā)展定位以及人類消費需求增長趨勢的分析，闡釋了第三極國家公園群建設(shè)符合西藏可持續(xù)發(fā)展規(guī)律的基本認識。提出了把保護傳承和改善優(yōu)化自然與人文生態(tài)系統(tǒng)放在國家公園群建設(shè)的優(yōu)先地位、作為國家主導(dǎo)的西藏富民興藏和造福全人類的重要抓手，以及必須堅持科學(xué)研究、科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)管理的科學(xué)發(fā)展模式。借鑒國內(nèi)外國家公園的建設(shè)經(jīng)驗和研究選題，形成了西藏國家公園群建設(shè)的研究框架，確定了以第三極國家公園群建設(shè)規(guī)劃方案為核心，規(guī)劃前向開展第三極國家公園群自然資源和人文遺產(chǎn)價值、旅游環(huán)境容量和山水林田湖系統(tǒng)提升潛力的基礎(chǔ)研究，規(guī)劃后向開展第三極國家公園群資源監(jiān)測技術(shù)與運營管理信息平臺開發(fā)，為把第三極國家公園群建成全球最具影響力和吸引力的國家公園群提供系統(tǒng)的科技支撐。

第三極，國家公園，西藏，綠色發(fā)展，主體功能區(qū)戰(zhàn)略

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.09.002

2013 年，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制。”這為我國西藏自治區(qū)的發(fā)展指明了戰(zhàn)略方向。按照未調(diào)整的全國和西藏主體功能區(qū)規(guī)劃，西藏約有 72.30% 的土地面積被定位為重點生態(tài)功能區(qū)，是全國重點生態(tài)功能區(qū)比重最高的省區(qū)之一。實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略面臨的最大難點問題之一，就是以人均收入衡量人民生活水平在不同功能區(qū)之間存在著巨大的差距。2016 年，全國優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)（即重點城鎮(zhèn)化地區(qū)）與重點生態(tài)功能的限制開發(fā)區(qū)之間的農(nóng)民人均純收入比為 1.63 : 1，全國城鄉(xiāng)居民收入比為 2.72 : 1；而西藏城鄉(xiāng)居民收入比達到 2.99 : 1。如何提升重點生態(tài)功能區(qū)的人民生活水平，成為主體功能區(qū)配套政策體系的主要指向。若生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益在不同類型功能區(qū)難以實現(xiàn)統(tǒng)一，就難以實現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃。

西藏不僅自然生態(tài)系統(tǒng)價值獨特，而且人文生態(tài)系統(tǒng)也是中華文明的寶貴財富。如何在保護西藏自然和人文生態(tài)系統(tǒng)中謀求可持續(xù)發(fā)展，如何協(xié)調(diào)人與自然、社會與環(huán)境、發(fā)展與保護之間的關(guān)系，不僅是西藏發(fā)展抉擇所面臨的核心問題，也是事關(guān)我國優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局的重大戰(zhàn)略，事關(guān)全球可持續(xù)發(fā)展的總體進程[1-4]。2017 年8 月29日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會議明確指出：“建設(shè)主體功能區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的大戰(zhàn)略?！绷?xí)近平總書記在祝賀第二次青藏高原綜合科學(xué)考察研究的賀信中希望：“著力解決青藏高原資源環(huán)境承載力、災(zāi)害風(fēng)險、綠色發(fā)展途徑等方面的問題。”建設(shè)第三極國家公園群是西藏貫徹落實習(xí)總書記和黨中央指示要求的具體行動，是西藏落實主體功能區(qū)大戰(zhàn)略、走綠色發(fā)展之路的科學(xué)抉擇。

西藏阿里扎達土林（陳東攝）

1 建設(shè)第三極國家公園群的戰(zhàn)略思考

第三極國家公園群是依托青藏高原獨特的自然和人文景觀，由雅魯藏布大峽谷、那曲色林錯、阿里札達土林、青海三江源以及珠穆朗瑪峰、羌塘無人區(qū)等為主體，結(jié)合青藏高原邊緣地區(qū)一系列國家公園所組成的全球集中度最高、覆蓋地域最廣、品質(zhì)上乘、特色鮮明的公園群[5-7]。建設(shè)第三極國家公園群，是青藏高原在大尺度空間實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最佳路徑，是實現(xiàn)第三極地區(qū)重要自然資源國家所有、全民共享、世代傳承的根本途徑。同時，研究第三極國家公園群建設(shè)的科學(xué)方案，對探索生態(tài)敏感地區(qū)綠色發(fā)展規(guī)律、開發(fā)合理環(huán)境容量測算方法與生態(tài)修復(fù)提升發(fā)展?jié)摿こ碳夹g(shù)、探索大數(shù)據(jù)智能化條件下國家公園現(xiàn)代化建設(shè)和管理運行新模式具有全球示范意義。

1.1 建設(shè)第三極國家公園群符合區(qū)域可持續(xù)發(fā)展規(guī)律

1.1.1 第三極國家公園群將成為推動西藏跨上第三個發(fā)展臺階的新動能

1959 年以來，西藏自治區(qū)經(jīng)歷了兩個重要的發(fā)展階段。第一個階段是始于“八五”時期的“一江兩河”重點農(nóng)牧業(yè)基地開發(fā)為代表的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)建設(shè)，使西藏邁上了第一個發(fā)展臺階，徹底改變了農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的狀態(tài)，顯著提升了西藏人民的初級生活水平[8-10]。同1990年相比，2005 年增幅最大的農(nóng)副產(chǎn)品依次為：花生（增長 1 300%，下同）、青飼料（448%）、蔬菜（408%）、油菜籽（267%）、水果（103%），稻谷、小麥和青稞等主要農(nóng)作物的增長率也達到 55%—66%。第二個階段是西部大開發(fā)，特別是近兩個五年計劃時期推進的新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，使西藏邁上了第二個發(fā)展臺階，現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù)業(yè)經(jīng)濟比重顯著提升，城鎮(zhèn)化率從 2006 年的 21.13%，增長到 2015 年的 27.74%，打破了西藏城鎮(zhèn)化水平長期徘徊不前的狀態(tài)，西藏人民實現(xiàn)了與全國人民共享改革開放成果，有望同步實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)。

當(dāng)前以及未來一段時間，謀劃第二個百年奮斗目標(biāo)，特別是探索符合生態(tài)文明要求的、富有競爭力的現(xiàn)代化建設(shè)路徑，是西藏自治區(qū)政府和人民在黨的十九大后所要回答的一個重大戰(zhàn)略問題。新的發(fā)展階段呼喚新的發(fā)展模式，在守住生態(tài)紅線、建設(shè)生態(tài)安全屏障的前提下，科學(xué)謀劃全域旅游將成為西藏下一步提升的關(guān)鍵。針對人口分布相對稀少、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展條件受到限制、但生態(tài)景觀價值突出的廣大區(qū)域，采用建設(shè)第三極國家公園群的方式進行保護中的利用，是西藏全域旅游的“重頭戲”，是助推西藏跨上第三個發(fā)展階段的新動能。可將西藏豐富的能源礦產(chǎn)資源作為戰(zhàn)略儲備資源，待到新技術(shù)新工藝能夠?qū)崿F(xiàn)對自然和人文生態(tài)系統(tǒng)最小擾動時進行合理開發(fā)，將成為未來西藏經(jīng)濟地位再次得到提升、步入第四個發(fā)展階段的新契機（圖 1）。

圖1 西藏實現(xiàn)現(xiàn)代化的 4 個發(fā)展階段

1.1.2 建設(shè)第三極國家公園群符合中央對西藏發(fā)展的戰(zhàn)略定位

黨的“十八大”以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入研究西藏經(jīng)濟社會發(fā)展和長治久安大計，確立了西藏的戰(zhàn)略定位是：重要的國家安全屏障，也是重要的生態(tài)安全屏障、重要的戰(zhàn)略資源儲備基地、重要的高原特色農(nóng)產(chǎn)品基地、重要的中華民族特色文化保護地、重要的世界旅游目的地①習(xí)近平. 習(xí)近平在慶祝西藏和平解放六十周年大會上的講話. 人民日報, 2011-7-20。這一科學(xué)決斷和決策部署，為西藏雪域高原繪就了面向未來的宏偉藍圖。第三極國家公園群建設(shè)是打造世界旅游目的地的直接舉措，是生態(tài)安全屏障建設(shè)和中華民族特色文化保護的重要途徑，有助于國家安全屏障和戰(zhàn)略資源儲備基地的建設(shè)，符合中央對西藏發(fā)展的戰(zhàn)略定位。

1.1.3 建設(shè)第三極國家公園群適應(yīng)人類發(fā)展不斷增長的旅游消費需求

2006 年青藏鐵路開通后，西藏旅游業(yè)得到快速發(fā)展, 短短 6 年時間旅游總?cè)藬?shù)就從 2006 年的 92.9 萬人次增至 2012 年的 1 058.4 萬人次，增長了10.4 倍；西藏年旅游人次與當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝谥冗h超出我國東部地區(qū)，達到352.4%。此后一直保持增長態(tài)勢，而且自駕游等新的旅游業(yè)態(tài)發(fā)展迅速、國際游客潛在需求極其旺盛。這種趨勢是符合人類發(fā)展的基本規(guī)律，當(dāng)人們生活步入富裕階段，收入的增量中用于旅游、觀光、體驗等大旅游的支出額所占比重呈持續(xù)增加的態(tài)勢。這種需求的增長，必然拉動有限的高品質(zhì)旅游資源供給的增值。而生態(tài)化旅游、學(xué)習(xí)性旅游和高端旅游的發(fā)展將不斷促進旅游業(yè)成為綠色發(fā)展的重要領(lǐng)域。因此，西藏盡快提出第三極國家公園群建設(shè)的科學(xué)策劃方案，對于規(guī)范現(xiàn)狀旅游業(yè)向生態(tài)化發(fā)展、引領(lǐng)和打造學(xué)習(xí)性和高端旅游，具有緊迫的需求和深遠的意義。

西藏建設(shè)第三極國家公園群的突出優(yōu)勢可以簡略概括為：國家公園的優(yōu)質(zhì)資源集中連片且各具特色，國家公園備選區(qū)域與人口經(jīng)濟重心相對分離，西藏目前在國家公園建設(shè)方面尚未啟動，等等。

1.2 建設(shè)第三極國家公園群的基本準(zhǔn)則

1.2.1 要把保護傳承和改善優(yōu)化自然與人文生態(tài)系統(tǒng)放在

第三極國家公園群建設(shè)的優(yōu)先地位

西藏墨脫雅魯藏布江（劉毅攝）

西藏墨脫雅魯藏布江大轉(zhuǎn)彎（劉毅攝）

國家公園強調(diào)保護為主、兼顧開發(fā)，在保護生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性的前提下，允許適度開發(fā)。西藏在高寒、干旱為主的氣候條件下，以高寒草甸、草原及荒漠這三大生態(tài)系統(tǒng)為優(yōu)勢的自然環(huán)境表現(xiàn)出脆弱易變的不穩(wěn)定性。由于高原生態(tài)系統(tǒng)發(fā)育的時間很短，加上寒旱的水汽條件，一旦被毀，極易演替為荒漠、戈壁，很難恢復(fù)。自然環(huán)境的脆弱性和生態(tài)系統(tǒng)演替過程的不可逆性是高原國家公園建設(shè)不可忽視的約束條件。

西藏自治區(qū)是藏族同胞的集居地，藏文化歷史悠久，至今仍保持著自身的完整性和獨特性。獨特的藏族文化氛圍和傳統(tǒng)，造就了其獨特的風(fēng)俗人情、價值觀念、宗教信仰、文化藝術(shù)，由此綜合形成的瑰麗人文景觀，成為西藏在世界文化寶庫和人類發(fā)展歷史長河中最寶貴的精神和文化財富。因此，維系自然和人文生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)性是西藏國家公園群建設(shè)的首要任務(wù)。第三極國家公園群建設(shè)要以滿足生態(tài)文明和國家生態(tài)安全屏障建設(shè)需求為前提，在自然和人文生態(tài)系統(tǒng)保護優(yōu)先的基礎(chǔ)上，合理挖掘自然景觀和生態(tài)體驗價值、樹立國家公園品牌，通過小部分區(qū)域的開發(fā)利用，實現(xiàn)生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。

1.2.2 把建設(shè)國家公園群作為國家主導(dǎo)的西藏富民興藏、造福全人類的重要抓手

西藏脆弱的生態(tài)環(huán)境特點，使其難以通過傳統(tǒng)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化實現(xiàn)富民興藏的發(fā)展目標(biāo)，采取傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式也難以實現(xiàn)跨越式發(fā)展。特別是在國家大力推動生態(tài)文明和國家生態(tài)安全屏障建設(shè)的背景下，西藏的發(fā)展必須尋求經(jīng)濟發(fā)展的新動能、創(chuàng)新現(xiàn)代化建設(shè)的新模式，才能在實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)方面不落伍。建設(shè)第三極國家公園群，能夠有效地處理人與自然、發(fā)展與保護的關(guān)系，通過空間整合、機構(gòu)整合等手段，加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性保護，實現(xiàn)“大部分保護、小部分開發(fā)”；借助國家公園的品牌效應(yīng)，促進自然和文化資本增值，提升自身“造血”功能，提升人民福祉水平；并且在第三極國家公園群建設(shè)框架下，依據(jù)資源環(huán)境承載能力和環(huán)境容量，規(guī)范第三極地區(qū)生態(tài)旅游產(chǎn)品建設(shè)，提高資源利用效率，減少無序、粗放開發(fā)，最終實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，在生態(tài)安全屏障建設(shè)的大前提下，把國家投向西藏的多種資金，在集中建設(shè)高原城鎮(zhèn)化、發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)的同時，開辟第三極國家公園群建設(shè)投資的新方向，有利于自然保護地的整合和重要生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性保護；通過山水林田湖生命共同體的系統(tǒng)保護和修復(fù)工程，有利于提升生態(tài)安全屏障建設(shè)的綜合效益。2015 年起，西藏為拉動旅游業(yè)發(fā)展也自行掛牌了納木錯、珠穆朗瑪和雅魯藏布大峽谷 3 個“國家公園”，但由于以旅游開發(fā)為主的功能定位，其建設(shè)效果同國家層面的“以保護為主、兼顧全民公益”的功能定位存在較大差異，甚至出現(xiàn)旅游活動超載、居民生計困難、偷獵和放牧過度等問題，這都是在國家公園建設(shè)中應(yīng)著力避免的偏差。

1.2.3 第三極國家公園群必須堅持以科學(xué)研究為基礎(chǔ)、科學(xué)發(fā)展為宗旨、科學(xué)規(guī)劃為依據(jù)、科學(xué)管理為手段的建設(shè)模式

國家公園建設(shè)的復(fù)雜性以及西藏極其重要的生態(tài)地位和文化背景，開展第三極國家公園群建設(shè)需要遵循科學(xué)謀劃、合理推進的思路。建立國家公園不僅涉及空間規(guī)劃布局、山水林田湖系統(tǒng)保護和修復(fù)、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警等工程技術(shù)層面問題，以及土地確權(quán)和用途管制、央地財權(quán)事權(quán)劃分等管理體制層面問題，還涉及特許經(jīng)營、社區(qū)發(fā)展、品牌增值等發(fā)展機制問題，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)性建設(shè)方案。如果缺乏系統(tǒng)的前期研究和科學(xué)支撐，采取盲目推進的方式，在缺乏前期資源環(huán)境調(diào)查與評估、空間布局研究、環(huán)境容量測算的基礎(chǔ)上，倉促開展國家公園建設(shè)或試點，不利于第三極國家公園群整體品牌的提升，可能使具有重要景觀和生態(tài)價值的資源未被納入到國家公園體系，也可能造成未考慮資源環(huán)境承載能力和環(huán)境容量的過度開發(fā)建設(shè)以及旅客超載，從而導(dǎo)致重要景觀、生態(tài)和資源發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的破壞或退化。為此，提高第三極國家公園群建設(shè)的科技含量，應(yīng)著力：（1）以第二次青藏高原科學(xué)考察研究為基礎(chǔ)，按照科學(xué)規(guī)律辦事作為第三極國家公園群建設(shè)的基本特色。依托科學(xué)考察和研究數(shù)據(jù)，評價其旅游價值、產(chǎn)品開發(fā)方向和方式；（2）以提供從基礎(chǔ)論證、規(guī)劃編制到運行管理全套服務(wù)為指引，保障第三極國家公園群建設(shè)的科學(xué)設(shè)計水準(zhǔn)、建設(shè)水準(zhǔn)、管理水準(zhǔn)；（3）加強信息化、智能化在第三極國家公園群建設(shè)中的應(yīng)用，把第三極國家公園群建設(shè)成為全球國家公園中在應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)工具進行管理方面居于領(lǐng)先地位的國家公園。

2 國內(nèi)外國家公園建設(shè)的借鑒和發(fā)展趨勢

國家公園是自然資源保護和游憩利用的制度保障，通過控制土地利用方式來保護生態(tài)系統(tǒng)完整性和生物多樣性，并緩解不同使用者或利益群體間的矛盾，最大化保護原有自然生態(tài)環(huán)境不受侵害，有效協(xié)調(diào)解決生態(tài)系統(tǒng)保護、游憩教育、社區(qū)發(fā)展等多種活動之間的矛盾。國家公園倡導(dǎo)資源保護和利用的雙贏，受到世界各國的推崇。

2.1 國外的國家公園

美國于1872 年以國會立法形式建立了全球首個國家公園——黃石公園，并于1916 年通過立法設(shè)立國家公園局，這被普遍視為國家公園體系規(guī)范化的開端。加拿大、澳大利亞、新西蘭等新大陸國家緊跟其后，于 19 世紀(jì)前依次成立班夫、皇家、湯加麗等國家公園，成為國家公園萌芽的主要國家。之后國家公園的發(fā)展理念逐漸為西歐發(fā)達國家所接受，瑞典、荷蘭、西班牙、芬蘭等國家也開始建立國家公園，至二戰(zhàn)前已經(jīng)擴展到大部分西方發(fā)達國家及其殖民地地區(qū)。二戰(zhàn)后，獨立后的亞非、拉美國家也開始響應(yīng)全球生態(tài)環(huán)境保護以及旅游業(yè)發(fā)展的大趨勢，加入到國家公園全球網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)中。經(jīng)過近百年的發(fā)展，全球 200 多個國家和地區(qū)建立了 5 000 多個國家公園[11-13]。

國外對于國家公園的研究不斷增長，重點關(guān)注國家公園的生態(tài)系統(tǒng)、動態(tài)演變、自然旅游、影響、態(tài)度、感知、社區(qū)、野生動物、多樣性、干擾、氣候變化等內(nèi)容，呈現(xiàn)出從自然保護逐漸向國家公園與利益相關(guān)者、環(huán)境變化互動等內(nèi)容延伸，從單一問題向多維度綜合研究發(fā)展的趨勢[14-17]。對國家公園的研究領(lǐng)域主要包括：（1）國家公園資源評估，主要對國家公園生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值進行貨幣化衡量；（2）國家公園環(huán)境影響，主要評估人類活動和氣候變化對國家公園帶來的不利影響；（3）國家公園發(fā)展模式，從管理目標(biāo)、制度安排、管理實施、資源所有權(quán)、資金安排等方面設(shè)計不同的發(fā)展模式；（4）國家公園規(guī)劃，主要著眼于厘清資源狀況、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、規(guī)范管理行動；（5）國家公園運營管理，主要包括總結(jié)各國管理經(jīng)驗，評估管理效果，設(shè)計游客、社區(qū)發(fā)展、資源與環(huán)境等專項管理方案。

2.2 我國的國家公園建設(shè)

相對于國外，我國的國家公園面臨著社區(qū)居民眾多、土地權(quán)屬復(fù)雜、自然保護地多重歸屬、部門交叉管理等特征，決定了中國國家公園體制建設(shè)具有自身特點。

我國的國家公園發(fā)展經(jīng)歷了從地方和部委倡導(dǎo)，到中共中央決議，再到國家組織試點等環(huán)節(jié)，歷時近 10 年時間。2006 年云南迪慶通過地方立法成立香格里拉普達措國家公園；2008 年環(huán)境保護部與國家旅游局將湯旺河列為國家公園建設(shè)試點；2013 年十八屆三中全會提出“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”；2015 年國家發(fā)改委等 13 部門確定在 9 省市各選取1個區(qū)域開展國家公園體制試點工作。盡管我國國家公園體制試點在保護地整合、集體土地用途管理機制、社區(qū)發(fā)展機制、管理制度建設(shè)等方面取得了一定的進展[18]，但總體而言，受頂層設(shè)計不足、理論基礎(chǔ)薄弱、利益相關(guān)者眾多且關(guān)系復(fù)雜等方面制約，體制改革進展滯后，仍面臨一系列科學(xué)與實踐問題有待解決。截至目前，長城、錢江源、武夷山、神農(nóng)架、南山、香格里拉普達措、三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山等 10 個國家公園試點被確立，涵蓋自然保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等多種類型，涉及 12 個省市，共計 18.8 萬平方公里，約占全國國土面積的 1.95%。

自十八屆三中全會提出建立國家公園體制以來，我國針對國家公園的研究日漸增多。已有研究主要集中在國家公園的概念、性質(zhì)和功能定位、管理模式和發(fā)展歷程、其他國家經(jīng)驗的對比和借鑒，以及我國國家公園試點存在的問題等方面，希望通過研究找到適合我國的國家公園發(fā)展模式。但總體而言，目前的研究仍難以支撐科學(xué)合理地建設(shè)符合中國國情、具有中國特色的國家公園體系，特別是針對我國國家公園的總體布局、建設(shè)的規(guī)程、遴選標(biāo)準(zhǔn)、人與公園關(guān)系、規(guī)劃與系統(tǒng)管理等方面研究的缺乏，使我國國家公園體系建設(shè)仍面臨理論和方法支撐不足的困境。針對第三極國家公園群的建設(shè)，目前僅僅是輿論報道，缺乏系統(tǒng)的科學(xué)研究。第三極國家公園群建設(shè)的可行性、自然和人文本底評估、區(qū)域遴選和空間布局、規(guī)劃設(shè)計、社區(qū)發(fā)展、管理體制機制等方面都缺乏深入研究，亟需科學(xué)理論和技術(shù)方法的支撐。

3 西藏建設(shè)國家公園的研究框架

針對第三極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)脆弱性和地域文化敏感性帶來的資源環(huán)境復(fù)雜性、生態(tài)保護地類型多樣性、空間管控碎片化等問題，立足生態(tài)文明建設(shè)、國土生態(tài)安全和國家公園體系建設(shè)高度，研究評估第三極國家公園群自然資源和人文遺產(chǎn)價值、資源環(huán)境承載能力、山水林田湖系統(tǒng)提升潛力，編制第三極國家公園群建設(shè)規(guī)劃方案、建設(shè)與管理技術(shù)規(guī)程、監(jiān)測評估規(guī)范，研發(fā)第三極國家公園群資源監(jiān)測、運營管理信息平臺與生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)管理技術(shù)，以期建成全球最具影響力和吸引力的國家公園群（圖 2）。

3.1 第三極國家公園群規(guī)劃的前向研究

3.1.1 第三極國家公園群自然人文生態(tài)系統(tǒng)及其景觀價值評估

采用地理信息系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能、區(qū)域社會經(jīng)濟與文化等多種分析手段和視角，摸清第三極不同類型生態(tài)保護地的布局現(xiàn)狀與發(fā)展需求，分析第三極重要生態(tài)保護地的自然人文生態(tài)特征和布局特點，構(gòu)建第三極生態(tài)保護地數(shù)據(jù)庫和價值評估指標(biāo)體系，科學(xué)評價第三極地區(qū)自然人文生態(tài)資源及其景觀價值，確定國家公園資源優(yōu)越度等級序列；比對生態(tài)保護地在生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面的對應(yīng)性，以及生態(tài)保護地的布局現(xiàn)狀與生態(tài)功能空缺區(qū)域的錯位性，提出第三極國家公園群優(yōu)化建設(shè)的時間表。

3.1.2 第三極國家公園群資源環(huán)境承載能力和脆弱性評價

分析第三極地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，構(gòu)建資源環(huán)境承載能力和生態(tài)脆弱性評價和預(yù)警的技術(shù)流程、評價體系，揭示資源環(huán)境承載能力與脆弱性的各個構(gòu)成要素及其組合的變化規(guī)律，增強資源環(huán)境承載能力。系統(tǒng)梳理國際上脆弱生態(tài)系統(tǒng)保護的國家公園建設(shè)模式和管理機制，總結(jié)國際脆弱生態(tài)系統(tǒng)中國家公園的遴選機制、設(shè)立流程及其規(guī)劃的案例與經(jīng)驗。建立包括人口容量、土地容量、資源容量、游客容量、廢棄物消納容量等因素在內(nèi)的生態(tài)保護地生態(tài)環(huán)境容量評價指標(biāo)體系，運用生態(tài)足跡、生態(tài)承載力、生態(tài)赤字等綜合性指標(biāo)，根據(jù)國家公園的主導(dǎo)功能定位，確定國家公園建立后的環(huán)境容量閾值。

3.1.3 第三極國家公園群生態(tài)修復(fù)的生命共同體能力提升工程設(shè)計

基于資源環(huán)境承載能力和脆弱性評價，以提升第三極國家公園群綜合承載力和環(huán)境容量為目標(biāo)，針對關(guān)鍵的承載力和脆弱性弱點，結(jié)合國土生態(tài)安全、主體功能區(qū)建設(shè)的總目標(biāo)，設(shè)計生命共同體建設(shè)工程，開展山水林田湖系統(tǒng)保護修復(fù)，探索完善自然資源產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護、流域綜合管理、生態(tài)保護和修復(fù)等綜合治理制度，優(yōu)化第三極國家公園群國土生態(tài)安全和空間開發(fā)模式，健全生態(tài)保護補償機制，提高系統(tǒng)適應(yīng)性和抗風(fēng)險能力。

圖2 第三極國家公園群研究框架

3.2 第三極國家公園群規(guī)劃研制

3.2.1 第三極國家公園群建設(shè)可行性研究報告編研

通過實地考察、資料整理、專家咨詢、案例借鑒等方法，總結(jié)國際發(fā)達國家國家公園體系建設(shè)的主要特點、模式和經(jīng)驗教訓(xùn)，建立多種國家公園開發(fā)模式的適應(yīng)情景模擬與匹配技術(shù)評價體系，研究國家公園建設(shè)介入后與自然人文生態(tài)和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生的協(xié)調(diào)與脅迫特征機制以及優(yōu)化調(diào)控路徑；針對不同片區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)保護效率、生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)、區(qū)域經(jīng)濟社會優(yōu)化發(fā)展導(dǎo)向，提出多層級、多類型國家公園發(fā)展模式，編制第三極國家公園群建設(shè)可行性研究報告，為第三極國家公園群建設(shè)提供決策支持。

3.2.2 第三極國家公園群規(guī)劃方案編制與技術(shù)體系研發(fā)

系統(tǒng)梳理國際上國家公園的規(guī)劃技術(shù)方法，嘗試提出第三極國家公園群功能分區(qū)技術(shù)、保護等級、管控技術(shù)分類分級體系和標(biāo)準(zhǔn)，探索符合自然保護地功能分區(qū)的動態(tài)規(guī)劃和模糊分區(qū)的理論方法，提出綜合多學(xué)科領(lǐng)域技術(shù)、多種保護需求、多種生態(tài)演化模式的動態(tài)規(guī)劃技術(shù)；結(jié)合第三極地區(qū)不同類型生態(tài)保護地規(guī)劃技術(shù)的經(jīng)驗，提出符合青藏高原區(qū)情的國家公園建設(shè)的規(guī)劃方法和體系框架。依據(jù)自然資源分布、環(huán)境特點和管理需要，建立以重要生態(tài)保護地和國家公園主導(dǎo)功能為導(dǎo)向的資源分類與評價、功能區(qū)劃、分區(qū)模式、管理機制等系統(tǒng)性的規(guī)劃內(nèi)容，形成規(guī)劃編制技術(shù)指南，為泛第三極地區(qū)國家公園群規(guī)劃提供可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健?/p>

3.2.3 第三極國家公園群建設(shè)實施方案和指南

采用指標(biāo)體系構(gòu)建、定量測算和空間分析相結(jié)合的集成技術(shù)方法，從自然生態(tài)資源類型、人文文化遺產(chǎn)價值、生態(tài)系統(tǒng)完整性、重點生物保護對象等方面，研究第三極國家公園群遴選的指標(biāo)體系和評價方法，確定國家公園入選門檻條件，選出第三極國家公園群擬建區(qū)域。從全球國家公園發(fā)展模式、建設(shè)規(guī)律和成功經(jīng)驗借鑒入手，結(jié)合中國 10 個國家公園體制試點區(qū)評估問題，從規(guī)劃角度分析自然人文生態(tài)子系統(tǒng)、人類活動子系統(tǒng)、開發(fā)環(huán)境子系統(tǒng)等之間的匹配關(guān)系，根據(jù)第三極地區(qū)的地域條件和資源環(huán)境差異化特點，確定第三極國家公園群的優(yōu)化布局建設(shè)方案（圖 3）。建立以第三極國家公園群主導(dǎo)功能為導(dǎo)向的資源分類評價、功能區(qū)劃、土地資源權(quán)屬、分區(qū)模式、管理體制和運行機制等系統(tǒng)內(nèi)容，形成實施方案和標(biāo)準(zhǔn)指南。

圖3 第三極國家公園群愿景策劃

3.3 第三極國家公園群規(guī)劃的后向研究

3.3.1 管理體制機制構(gòu)建和優(yōu)化綜合管理平臺建設(shè)

開展全球國家公園管理機制與模式的廣泛調(diào)研，同時借鑒現(xiàn)有第三極地區(qū)不同類型自然保護地管理取得的經(jīng)驗，以生態(tài)保護與社會經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)，從國家公園的準(zhǔn)入與退出制度、管理規(guī)劃制度、公園保護制度、公眾參與制度等方面開展研究，構(gòu)建符合中國國情的國家公園政策管理機制。從規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃設(shè)計、運營管理、資金機制、監(jiān)督機制、社區(qū)共建、旅游利用等方面探討國家公園運行機制。針對第三極地區(qū)高寒、高海拔地理環(huán)境和人類活動特點，研發(fā)分區(qū)、分類、優(yōu)化、綜合管理服務(wù)平臺，設(shè)計涵蓋文化保護、訪客監(jiān)測、實時監(jiān)控、應(yīng)急救助、宣傳推介等內(nèi)容的智能化技術(shù)模塊。實施國家公園管理人才隊伍技術(shù)培訓(xùn)工程，提出后期咨詢、培訓(xùn)與管理技術(shù)支持的實施方案。

3.3.2 重要保護對象和關(guān)鍵生態(tài)服務(wù)自動在線監(jiān)測

根據(jù)第三極國家公園群生態(tài)現(xiàn)狀診斷、生態(tài)資產(chǎn)評估、資源環(huán)境承載能力評估等研究成果，識別重要保護對象與關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，通過劃定監(jiān)測范圍、細化監(jiān)測內(nèi)容、構(gòu)建監(jiān)測指標(biāo)、確定監(jiān)測方法、制定監(jiān)測數(shù)據(jù)收集與管理辦法等，研發(fā)國家公園重要保護對象與關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)監(jiān)測技術(shù)，形成第三極國家公園群重要保護對象與關(guān)鍵生態(tài)服務(wù)監(jiān)測技術(shù)、災(zāi)害預(yù)警與人為脅迫管理技術(shù)，以及自然與文化資產(chǎn)保護和管控技術(shù)體系。構(gòu)建國家公園資源環(huán)境監(jiān)測與管理信息平臺，制定滿足國家生態(tài)安全保障和區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)健康的分區(qū)、分類管理方案，以及國家公園建設(shè)綜合管控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。基于風(fēng)險全過程控制和優(yōu)先管理的原則，從管理主體、管理要素、管理過程等方面建立國家公園災(zāi)害預(yù)警技術(shù)，模擬研究多情境下系統(tǒng)的響應(yīng)機制，提出動態(tài)可適應(yīng)的管控技術(shù)。

3.3.3 國家公園群建設(shè)運營評估

跟蹤第三極國家公園群建設(shè)與運營管理進程，設(shè)計國家公園建設(shè)運營的評估導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)，開展自然資產(chǎn)分區(qū)管理、環(huán)境脅迫分類管理、公眾參與分級管理、協(xié)調(diào)發(fā)展分期管理等管控技術(shù)體系及相關(guān)政策法規(guī)研究和監(jiān)管平臺的開發(fā)。

4 第三極國家公園群的研究價值和創(chuàng)新預(yù)期

為第三極國家公園群提供全鏈條的科學(xué)支持，也面臨著眾多的科學(xué)難題。（1）第三極地區(qū)自然人文復(fù)合生態(tài)價值獨特性識別與價值評估。這是探討自然與文化資產(chǎn)保護與管控技術(shù)、遴選國家公園名單并確定建設(shè)目標(biāo)的主要依據(jù)。（2）國家公園建設(shè)組織方案-區(qū)域發(fā)展互動關(guān)系的識別。國家公園建設(shè)將在較大程度上改變區(qū)域發(fā)展路徑，在產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、社區(qū)生計等方面產(chǎn)生較大影響，識別國家公園與區(qū)域發(fā)展的互動關(guān)系是國家公園規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。（3）國家公園環(huán)境容量合理測定與生命共同體能力提升工程設(shè)計。只有研究國家公園的環(huán)境容量，才能合理確定人類活動閾值；只有山水林田湖生命共同體建設(shè)工程的實施，才能有效增強國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和承載能力。（4）國家公園科學(xué)方案實施體制機制與綜合管控技術(shù)體系。結(jié)合西藏特殊性構(gòu)建國家公園社會經(jīng)濟和生態(tài)功能協(xié)同提升的管理體系，是確保國家公園規(guī)范化運行和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

4.1 第三極國家公園群研究的科學(xué)價值

4.1.1 依托國家公園科學(xué)方案研制，有助于探索自然-人文生態(tài)敏感地區(qū)綠色發(fā)展規(guī)律

第三極地區(qū)自然和人文旅游資源豐富，但生態(tài)脆弱敏感。研制自然和人文生態(tài)敏感脆弱地區(qū)建設(shè)國家公園的科學(xué)方案，構(gòu)建具有地域文化特色的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式，有助于探索自然和人文生態(tài)敏感地區(qū)綠色發(fā)展規(guī)律，為此類地區(qū)的國家公園建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。

4.1.2 研究建立人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展模式，能夠推進合理環(huán)境容量測算方法、生態(tài)保護修復(fù)提升資源環(huán)境承載能力工程設(shè)計等示范技術(shù)的開發(fā)

通過第三極國家公園群建設(shè)研究，在保護生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性的基礎(chǔ)上，探索青藏地區(qū)以國家公園規(guī)劃主導(dǎo)的區(qū)域綜合規(guī)劃和建設(shè)方式，以及生態(tài)脆弱區(qū)人地關(guān)系地域系統(tǒng)以國家公園建設(shè)為引領(lǐng)的協(xié)調(diào)發(fā)展模式，開發(fā)合理的環(huán)境容量測算方法、生態(tài)保護修復(fù)提升資源環(huán)境承載能力工程設(shè)計等示范技術(shù)，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社區(qū)的綠色發(fā)展，為我國其他生態(tài)脆弱區(qū)實現(xiàn)人地系統(tǒng)協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展提供示范。

4.1.3 探索大區(qū)域尺度景觀空間組織規(guī)則，有望在發(fā)展生態(tài)-文化資本增值理論方面取得進展

青藏高原大尺度景觀價值突出，具有較大的生態(tài)資本增值空間。探索在大區(qū)域尺度通過國家公園體系建設(shè)，實現(xiàn)整個區(qū)域生態(tài)資本增值、綠色發(fā)展、生態(tài)扶貧融合提升的有效途徑，總結(jié)大區(qū)域尺度實現(xiàn)生態(tài)資本增值的理論基礎(chǔ)和優(yōu)化機制，為未來青藏地區(qū)建設(shè)美麗、幸福家園提供強勁動力。

4.1.4 依托第三極國家公園群建設(shè)可行性和管理研究，有助于探索大數(shù)據(jù)、智能化條件下國家公園現(xiàn)代化建設(shè)和管理運行的新模式

開展第三極國家公園群可行性和科學(xué)方案研究，有利于探索高寒高海拔、生態(tài)脆弱敏感、人口相對較少的區(qū)域，國家公園建設(shè)和運營管理的有效模式，對我國西部廣大區(qū)域建立類似的國家公園具有重要的借鑒和示范意義。

4.2 第三極國家公園群研究的創(chuàng)新預(yù)期

4.2.1 構(gòu)建第三極國家公園群自然人文生態(tài)系統(tǒng)能力提升工程

根據(jù)第三極地區(qū)獨特的自然-人文資源生態(tài)特征，構(gòu)建第三極國家公園群資源生態(tài)價值評估方法并進行客觀評價，識別和篩選第三極地區(qū)擬建國家公園名單。并結(jié)合人類活動介入對國家公園的脅迫影響機制分析，結(jié)合資源環(huán)境承載能力和脆弱性評價，識別易發(fā)脆弱點，針對性地提出生命共同體工程建設(shè)，優(yōu)化提升該地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

4.2.2 研發(fā)資源環(huán)境承載能力約束下第三極國家公園群空間規(guī)劃技術(shù)體系

以統(tǒng)籌各類型保護地規(guī)劃、處理各類空間要素矛盾為導(dǎo)向，在預(yù)設(shè)資源環(huán)境承載能力閾值的前提下，疊加生態(tài)保護、綜合用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等要素層，形成一張有機整合的布局總圖，形成國家公園“一本規(guī)劃、一張藍圖”的規(guī)劃體系，落實用途管制，實現(xiàn)多頭規(guī)劃向統(tǒng)一規(guī)劃、各自審批向統(tǒng)一審批、藍圖指引向落地見效的轉(zhuǎn)變。

4.2.3 建設(shè)分區(qū)、分類的第三極國家公園群綜合管控技術(shù)體系

在第三極國家公園群結(jié)構(gòu)與功能分析、生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同提升和統(tǒng)一高效管理模式研究的基礎(chǔ)上，制定滿足第三極地區(qū)生態(tài)安全保障和區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)健康的分區(qū)、分類管理方案，融合關(guān)鍵生態(tài)服務(wù)檢測、災(zāi)害預(yù)警與人為脅迫管理方法，制定第三極國家公園群綜合管控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，研發(fā)具備信息存儲、風(fēng)險分析、趨勢預(yù)測等多種功能的優(yōu)化綜合管理平臺。

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Third Pole National Park Group Construction is Scientific Choice for Implementing Strategy of Major Function Zoning and Green Development in Tibet, China

Fan Jie1,2,3Zhong Linsheng1,3Li Jianping2,3Chen Tian1,3Huang Baorong2,3Yu Hu1Chen Dong1Wang Yafei1Guo Rui2
（1 Institute of Geographical Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China;2 Institute of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China;3 University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China）

Third Pole national park group construction is the scientific choice for implementing the strategy of major function zoning and green development in Tibet, China. This study demonstrates that building Third Pole national park group fits for the rules of sustainable development based on analyses of transformation of Tibet’s development driving-forces, development positioning by central government of China, and increasing growth trend of human consumption demand. It is proposed that protecting heritage and improving natural and humanistic ecosystem should be put in priority to the construction of national park group, and act as an important driver in Tibet’s action of ‘bring prosperity to border areas and the local people’ and whole mankind’s well-being. And it should insist on the scientific development model with scientific research, scientific planning, and scientific management. Based on international theoretical and practical experience in national park field,this study proposed a research framework for Tibet national park construction, put the program of building Third Pole national park group as the core. It is also suggested: (1) carry out fundamental research in the value of natural and cultural resources of the national park group,tourism environmental capacity, and the potential of landscape forest land system improvement before planning; (2) develop technologies for natural resources and environmental monitoring in the Third Pole national park group and management information platform after planning.The purpose of this study is to provide systematic technical support for building the Third Pole national park group with global reputation and attraction.

Third Pole, national park, Tibet, green development, strategy of major function zoning

*資助項目：第二次青藏高原綜合科學(xué)考察研究，國家自然科學(xué)基金重點項目（41630644）

修改稿收到日期：2017年9月10日

樊 杰 博士, 中科院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室主任，中科院戰(zhàn)略咨詢院副院長、研究員。1982年畢業(yè)于北京大學(xué)地理系, 是國家發(fā)改委“十三五規(guī)劃”專家委員會委員、國家審計署資源環(huán)境審計工作咨詢專家、中國國際工程咨詢公司專家委員會顧問。長期從事區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略咨詢和空間規(guī)劃研制工作。擔(dān)任“全國主體功能區(qū)規(guī)劃”技術(shù)負責(zé)人，牽頭完成了國務(wù)院部署的汶川、玉樹、舟曲、蘆山、魯?shù)闉?zāi)后重建規(guī)劃的資源環(huán)境承載能力評價任務(wù)。目前正在組織開展中央深改任務(wù)“全國資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警”“省級空間規(guī)劃試點”等科研項目。發(fā)表學(xué)術(shù)論著 200 余篇（部）。

E-mail: fanj@igsnrr.ac.cn

Fan Jie Doctor, Professor, graduated from Department of Geography, Peking University in 1982, now serves as Deputy Director of Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences (CAS), Director of Centre for Sustainable Development Research, CAS, Member of 13th Five-Year Plan Committee of National Development and Reform Commission, Resources and Environment Audit Expert of National Audit Office, and Advisory Committee Member of China International Engineering Consulting Corporation. He has a long career of regional development strategy consulting and space planning. He is the technical leader of “Major Function Oriented Zoning” project, and leaded the evaluation of resources and environmental carrying capacity of post-disaster reconstruction of Wenchuan, Yushu, Zhouqu, Lushan, and Ludian,deployed by the State Council. He is now working on the projects of “National Resources and Environmental Carrying Capacity Monitoring and Early Warning” and “Provincial Spatial Planning Pilot”. He has published more than 200 academic papers and monographs.

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