社會(huì)福利立法：現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)

陳若冰 朱利兵

【摘要】我國社會(huì)福利立法不健全，其現(xiàn)狀不僅滯后于經(jīng)濟(jì)水平，而且不符合平等、公平、正義的人文價(jià)值取向。以人為本的法治建設(shè)、扶貧攻堅(jiān)需要社會(huì)福利立法的完善。全面建設(shè)小康社會(huì)為社會(huì)福利立法的改革提供了發(fā)展方向。我國社會(huì)福利立法的完善，亟需提上日程。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)福利 立法 現(xiàn)狀發(fā)展趨勢(shì)

【中圖分類號(hào)】 F840 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.22.011

社會(huì)福利是保障與改善國民生活質(zhì)量的重要社會(huì)制度安排，學(xué)界通常把它與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助一起，共同稱為社會(huì)保障體系。社會(huì)福利是國家為了保證所有公民享有一定生活水平，并盡可能提高生活質(zhì)量而提供物質(zhì)支持和服務(wù)的制度。它是公民實(shí)現(xiàn)分享國家發(fā)展成果的重要途徑，是使公民生活幸福的各種條件，其功能既要保證公民物質(zhì)生活方面無后顧之憂并生活美好幸福，還要特別考慮到公民的精神慰藉與情感保障。

在“十三五扶貧攻堅(jiān)，全面建設(shè)小康社會(huì)”階段，堅(jiān)持以人為本的理念、以法治國的手段至關(guān)重要，社會(huì)福利制度也必將上升到法律層面，才能更好地服務(wù)于民生需求。遺憾的是，目前我國不僅沒有一部體系完善的社會(huì)福利法，甚至連相關(guān)的單行法也不全面，難以滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化等需求。因此，在全面建設(shè)小康社會(huì)大背景下我國社會(huì)福利立法的現(xiàn)狀亟需梳理，其發(fā)展趨勢(shì)與未來走向亦需要提上研究日程。

我國有關(guān)社會(huì)福利立法的研究相對(duì)滯后

我國學(xué)者關(guān)于社會(huì)福利的相關(guān)研究主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于社會(huì)福利的研究多為對(duì)西方文獻(xiàn)的翻譯和簡(jiǎn)評(píng)。關(guān)于福利研究，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)是形成最早的學(xué)科。如王貴勝主編的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》（2007），從資源和分配、效率和公平角度，闡釋福利最大化宗旨下的公共選擇問題。高春蘭、金炳旭翻譯的樸炳炫著作《社會(huì)福利與文化》（2012），用文化解析社會(huì)福利的發(fā)展，闡釋了歷史遺產(chǎn)和文化傳統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致相同的國家卻選擇了不同的社會(huì)福利制度的重要影響；周薇等譯的艾倫·肯迪著作《福利視角》（2011），從思潮、意識(shí)形態(tài)及政策爭(zhēng)論的角度研究，指出福利是一種利他主義，也是一種道德再生機(jī)制，闡釋了福利政策和道德選擇的關(guān)系；沈黎譯ndeil gilbert paul terrellzhu所著《社會(huì)福利政策引論》（2013），用社會(huì)福利政策分析框架剖析社會(huì)分配的基礎(chǔ)、社會(huì)供給的本質(zhì)，設(shè)計(jì)社會(huì)福利輸送體系，指出福利政策面向21世紀(jì)的國際性趨勢(shì)；王星譯賈森·安奈茲的著作《解析社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)》（2011），從社會(huì)運(yùn)動(dòng)的角度，闡釋了社會(huì)福利產(chǎn)生和發(fā)展的背后，社會(huì)運(yùn)動(dòng)的重要促進(jìn)作用。這些著作打破了福利與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化之間的隔離，映射出一國福利立法的設(shè)計(jì)離不開該國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展水平，并受其影響和制約。

運(yùn)用國際比較的方法研究國與國之間社會(huì)福利制度的異同，以期找到我國可資借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。如貢森、葛延風(fēng)等著《福利體制和社會(huì)政策的國際比較》（2012），通過對(duì)比北歐福利國家模式、德國福利體制與社會(huì)政策、英國福利制度的發(fā)展和挑戰(zhàn)，闡釋了對(duì)我國福利體制和社會(huì)政策的啟示，指出發(fā)展型福利是中國社會(huì)政策的方向；姚俊、張麗譯諾爾曼·金斯伯格著《福利分化——比較社會(huì)政策批判導(dǎo)論》（2010），分析與比較了瑞典、德國、美國、英國等福利國家，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)政策提出了批判性的評(píng)價(jià)，指出福利國家的目的之一就是彌補(bǔ)根本性的社會(huì)分化和減少社會(huì)不平等，并對(duì)事實(shí)上福利國家將階層、性別和種族分化與不平等制度化，提出了批判；王卓祺主編的《東亞國家和地區(qū)福利制度》（2011）以及彭華民主編的《東亞福利——福利責(zé)任與福利提供》（2014），對(duì)韓國、日本、新加坡和中國的社會(huì)福利制度做了比較研究，其中對(duì)中國社會(huì)福利研究提出了發(fā)展與前瞻；韓克慶等主編的《中美社會(huì)福利比較》（2012）、《西方社會(huì)福利理論》（2013），就中美兒童福利、殘疾人福利、老年社會(huì)福利等做了比較，重新定義了社會(huì)保障和社會(huì)福利，指出了中國特色社會(huì)福利制度框架建設(shè)。

對(duì)特殊主體和領(lǐng)域的社會(huì)福利研究，體現(xiàn)了研究者聚焦的方向和內(nèi)容。在研究對(duì)象上，主要關(guān)注的是兒童、老年人、殘疾人、婦女等弱勢(shì)群體的社會(huì)福利保障，如周沛、李靜等著《殘疾人社會(huì)福利》（2013），探討了殘疾人社會(huì)福利的特點(diǎn)、目標(biāo)追求、現(xiàn)狀與不足、框架體系以及主要內(nèi)容等；楊巧贊等著《中國社會(huì)福利發(fā)展報(bào)告（2013），就老年人、殘疾人、兒童社會(huì)福利的頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)制進(jìn)行了總結(jié)。在經(jīng)濟(jì)、政治制度的快速發(fā)展背景下，我國學(xué)者對(duì)中國社會(huì)福利的研究開始從沉寂中蘇醒，并逐步深入反思。

通過文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)福利方面的論文中，學(xué)者們提出了一些新觀點(diǎn)。如郭少瓊著《社會(huì)溫情：福利社會(huì)的興起》（2012），闡述了社會(huì)福利的由來與發(fā)展歷程，解析了福利國家的未來取向；鄭功成主編《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略（救助與福利卷）》（2011）、韓克慶著《轉(zhuǎn)型期中國社會(huì)福利研究》（2011）、王齊彥主編《中國新時(shí)期社會(huì)福利發(fā)展研究》（2011），主要闡述了中國社會(huì)福利從照顧弱者到普惠全民的發(fā)展改革取向。

綜上所述，基于對(duì)國外學(xué)者社會(huì)福利研究經(jīng)驗(yàn)的借鑒，逐步形成了具有創(chuàng)新性的中國社會(huì)福利學(xué)科研究的獨(dú)立聲音。不容質(zhì)疑，30年來的社會(huì)福利研究取得了巨大成果，但是通過上述文獻(xiàn)分析，國內(nèi)對(duì)社會(huì)福利立法方面的研究仍然缺乏，研究水平嚴(yán)重滯后于中國快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、政治、文化水平。

我國社會(huì)福利立法的現(xiàn)狀滯后于經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展需要

縱觀世界，無論是英國還是日本，都是未雨綢繆，在中等發(fā)展水平時(shí)就制定了社會(huì)福利立法體系。日本的社會(huì)福利體系建立在人均GDP1000美元的1966年以前?！秲和＠ā氛Q生于1947年，1949年制定了《殘疾人福利法》，并于1960年制定《精神病患者福利法》，1963年制定《老年福利法》，成為亞洲最先完成福利立法的國家。雖然中國福利事業(yè)并沒有停止前進(jìn)的腳步，國家十三五規(guī)劃就兒童、老年人、殘疾人等社會(huì)保障也勾勒出了發(fā)展規(guī)劃藍(lán)圖，但我國不僅沒有一部完整的社會(huì)福利法，而且也沒有一部如日本對(duì)某個(gè)弱勢(shì)群體權(quán)益進(jìn)行保障的單行福利法。

目前，社會(huì)福利立法現(xiàn)狀嚴(yán)重滯后于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。我國人均GDP已經(jīng)超過3000美元，已經(jīng)進(jìn)入中等發(fā)展中國家水平，而社會(huì)福利體系的發(fā)展嚴(yán)重落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國要建立一套中等發(fā)展水平的社會(huì)福利制度，亟需設(shè)計(jì)社會(huì)福利的標(biāo)準(zhǔn)體系。

我國在2010年通過了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，使得勞動(dòng)者乃至城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)得到了系統(tǒng)保障；通過了《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》等法規(guī)，雖然立法層次比較低，但無疑確立了貧困群體的社會(huì)救助權(quán)；但目前我國并還沒有制定一部體系健全的社會(huì)福利法律甚或法規(guī)、規(guī)章，因此，我國公民的社會(huì)福利權(quán)并未得到有效保障。

雖然我國社會(huì)福利法制化初具雛形，法律法規(guī)逐步建立，但保障的對(duì)象主要為老年人、殘疾人、社會(huì)貧困者等特殊群體，如《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》《未成年人保護(hù)法》等，只是籠統(tǒng)地規(guī)定了保障上述弱勢(shì)群體的各項(xiàng)權(quán)益，相關(guān)社會(huì)福利方面的立法、法律規(guī)范仍然比較少，還處于社會(huì)福利的特殊保障水平，距離適度普惠型保障和普惠型保障水平仍然十分遙遠(yuǎn)。況且，這些法律規(guī)定比較抽象與宏觀，具體的可操作規(guī)范比較少，主要目的是確立我國社會(huì)福利發(fā)展的方向和趨勢(shì)，為社會(huì)福利提供宏觀指導(dǎo)，缺少微觀法律規(guī)則，可以說均是缺乏剛性法律約束力的“軟法”。雖然形成了以《憲法》為依據(jù)的多部法律法規(guī)構(gòu)成的保障社會(huì)特殊困難群體基本生活及其權(quán)益的體系，但社會(huì)福利的法律法規(guī)大多屬于規(guī)章制度的范疇，如兒童收養(yǎng)、農(nóng)村五保供養(yǎng)、救助站管理等基本上依靠部門規(guī)章與紅頭文件來指導(dǎo)相關(guān)福利事業(yè)，立法層次比較低，保障水平交叉、混亂、不統(tǒng)一。我國社會(huì)福利統(tǒng)一立法的缺失，使得社會(huì)福利制度主觀隨意性較強(qiáng)，影響了社會(huì)福利的延續(xù)性、客觀性、公正性。目前，我國的社會(huì)福利立法現(xiàn)狀嚴(yán)重滯后于我國中等發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，長(zhǎng)期以往，這種現(xiàn)象必將制約和阻礙我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

市場(chǎng)配置下，無論城市還是農(nóng)村，優(yōu)質(zhì)資源均流向發(fā)達(dá)地區(qū)，中國目前區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來了嚴(yán)重的社會(huì)不平等、不公平。我國老齡化嚴(yán)重，億萬老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療、物質(zhì)生活與精神生活等大量社會(huì)問題的存在對(duì)社會(huì)福利法律需求日顯迫切，尤其是農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題愈加突出，大量農(nóng)村老人“老無所養(yǎng)”。殘疾人作為我國公民，享有憲法規(guī)定的公民平等參與社會(huì)和合理分享國家發(fā)展成果的權(quán)利，但現(xiàn)實(shí)中各種類型的殘疾人的生存權(quán)受到各種挑戰(zhàn)，尤其是西部地區(qū)資源貧瘠，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)問題更為復(fù)雜，公民的生存、發(fā)展以及平等各項(xiàng)基本權(quán)利受到嚴(yán)重制約。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國家發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)以人為本的法治建設(shè)目標(biāo)提出了挑戰(zhàn)，加快發(fā)展社會(huì)福利法律制度已經(jīng)刻不容緩。發(fā)展中國家更需要社會(huì)福利法來扭轉(zhuǎn)不平等。

全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)為我國社會(huì)福利立法的改革提供了發(fā)展方向

法治是人權(quán)實(shí)現(xiàn)的基本保障，以人為本即國家應(yīng)該以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的基本權(quán)利為基礎(chǔ)。“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的目標(biāo)建立在以人為本的發(fā)展理念之下，要求公民的各項(xiàng)權(quán)利都能在有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的前提下獲得充分保障。社會(huì)福利權(quán)，作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，同樣要求設(shè)計(jì)健全的社會(huì)福利法予以保障。社會(huì)保障是社會(huì)不公的調(diào)節(jié)器。世界各國均通過設(shè)計(jì)社會(huì)保障法律制度這張“安全網(wǎng)”，縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，保障社會(huì)公平。

社會(huì)福利法律制度的設(shè)計(jì)，不僅是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，亦是保證和促進(jìn)社會(huì)不竭發(fā)展的動(dòng)力。2004年的憲法修正案，明確規(guī)定了國家尊重和保障人權(quán)，“十三五”明確提出2020年要全面建成小康社會(huì)。這些規(guī)定的實(shí)施以及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要建立完善的社會(huì)福利立法體系，而全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，又為社會(huì)福利立法的實(shí)現(xiàn)提供了基礎(chǔ)和可行性。在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，社會(huì)福利立法必要、必然亦可行。

目前，社會(huì)福利立法不僅具備了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且“依法治國”建設(shè)為社會(huì)福利立法體系的構(gòu)建提供了制度保障，平等、人權(quán)等權(quán)利觀念的深入人心為社會(huì)福利立法提供了人文支持。公民權(quán)、發(fā)展權(quán)是社會(huì)福利立法的核心。社會(huì)福利立法可以使全體公民都真正享有社會(huì)福利權(quán)并且保障其切實(shí)實(shí)現(xiàn)。我國社會(huì)福利制度的改革目標(biāo)，20世紀(jì)80年代主要致力于消除經(jīng)濟(jì)體制改革帶來的不平等效應(yīng)，90年代后，改革的方向則主要是“維持社會(huì)穩(wěn)定”，社會(huì)福利改革在彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的“市場(chǎng)失靈”問題方面，在再分配和平等化方面的作用越來越弱。以人為本，要求政府職能轉(zhuǎn)變，從“效率優(yōu)先，兼顧公平”轉(zhuǎn)向“公平優(yōu)先，兼顧效率”，從“人的服從”轉(zhuǎn)向“人的服務(wù)”，需要全面增強(qiáng)政府的公共服務(wù)功能。法治的建設(shè)，以人為本的理念，均要求政府增強(qiáng)服務(wù)型功能，加快社會(huì)福利立法的完善。發(fā)展型福利、普惠性福利制度的設(shè)計(jì)是中國社會(huì)福利立法的方向。

（本文系2017年度第二批貴州省基礎(chǔ)研究計(jì)劃[軟科學(xué)類別]“精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)福利立法的協(xié)同發(fā)展研究——以貴州省為例”課題項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)為黔科合基礎(chǔ)[2017]1514-1）

參考文獻(xiàn)

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鄭功成，2011，《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略（救助與福利卷）》，北京：人民出版社。

責(zé) 編/楊昀赟

Abstract： The social welfare legislation in our country is still deficient in that its status quo not only lags behind the economic level， but fails to comply with the humanistic value orientation of equality， fairness and justice. The people-oriented rule of law and poverty alleviation both need sound social welfare legislation. Building a moderately prosperous society in all respects charts a direction for the reform of social welfare legislation. The improvement of our countrys social welfare legislation should be put on the agenda as soon as possible.

Keywords： Social welfare， legislation， development trend