十八大以來社會扶貧機制創(chuàng)新實踐研究

向德平

十八大以來，我國扶貧開發(fā)事業(yè)取得了舉世矚目的成就，形成了專項扶貧、行業(yè)扶貧與社會扶貧相結合的“三位一體”大扶貧格局，社會扶貧已經成為拉動貧困地區(qū)發(fā)展和扶貧開發(fā)工作的重要引擎之一。相較于專項扶貧、行業(yè)扶貧，社會扶貧具有明顯的特點和優(yōu)勢，具體表現(xiàn)為：全社會的廣泛參與、多元化的扶貧開發(fā)策略、可持續(xù)的減貧理念與模式創(chuàng)新。

現(xiàn)階段的社會扶貧主要包括六種模式，分別是定點扶貧、東西部扶貧協(xié)作、軍隊和武警部隊扶貧、企業(yè)扶貧、社會組織扶貧、公民個人積極參與扶貧開發(fā)。作為大扶貧開發(fā)格局中的“三駕馬車”之一，社會扶貧發(fā)揮著不可替代的作用。

2015年6月18日，習近平總書記在部分省區(qū)市扶貧開發(fā)工作與“十三五”時期經濟社會發(fā)展座談會上的講話中指出，“扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。要堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的‘三位一體大扶貧格局，強化舉措，擴大成果。要健全東西部協(xié)作、黨政機關定點扶貧機制，各部門要積極完成所承擔的定點扶貧任務，東部地區(qū)要加大對西部地區(qū)的幫扶力度，國有企業(yè)要承擔更多扶貧開發(fā)任務。要廣泛調動社會各界參與扶貧開發(fā)的積極性，鼓勵、支持、幫助各類非公有制企業(yè)、社會組織、個人自愿采取包干方式參與扶貧”。實施扶貧開發(fā)，實現(xiàn)到2020年現(xiàn)有農村貧困人口全部脫貧是全面建成小康社會的底線目標。打贏這場脫貧攻堅戰(zhàn)，必須全面實施精準扶貧戰(zhàn)略，必須更廣泛動員全社會參與。

一、社會扶貧的頂層設計

社會扶貧是我國大扶貧格局中的重要組成部分。黨和政府高度重視社會扶貧在我國扶貧開發(fā)工作中的重要作用。十八大以來，我國社會扶貧的頂層設計與制度安排不斷創(chuàng)新發(fā)展，并逐步完善。

1.界定社會扶貧領域。2011年12月，中共中央、國務院印發(fā)的《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》是今后一個時期我國扶貧開發(fā)工作的綱領性文件，堅持“社會幫扶、共同致富”的原則，廣泛動員社會各界參與扶貧開發(fā)，完善機制，拓展領域，注重實效，提高水平。強化政策措施，鼓勵先富幫后富，實現(xiàn)共同富裕?！凹訌姸c扶貧、推動東西部協(xié)作、發(fā)揮軍隊和武警部隊的作用，動員企業(yè)和社會各界參與扶貧”，明確規(guī)定了社會扶貧的政策方向與定位。

2.創(chuàng)新社會參與機制。2013年12月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出創(chuàng)新社會參與機制。2014年5月12日，國務院扶貧辦出臺《創(chuàng)新扶貧開發(fā)社會參與機制實施方案》，完善社會扶貧工作體系，創(chuàng)新社會扶貧工作機制，健全社會扶貧支持政策，營造社會扶貧濃厚氛圍。

3.提高社會扶貧精準性。2014年5月12日，國務院扶貧辦等7部門聯(lián)合印發(fā)《建立精準扶貧工作機制實施方案》指出，提高社會力量參與扶貧的精準性、有效性。

4.拓展社會扶貧參與主體。2014年11月19日，國務院辦公廳《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》指出，培育多元社會扶貧主體，大力提倡民營企業(yè)扶貧，積極引導社會組織扶貧，加強國際減貧交流合作。廣泛動員個人扶貧，倡導“我為人人、人人為我”的全民公益理念，引導廣大社會成員通過多種形式參與扶貧。

5.廣泛動員社會力量。2015年11月29日，中共中央、國務院印發(fā)《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，“廣泛動員全社會力量，合力推進脫貧攻堅”，“健全東西部扶貧協(xié)作機制。加大東西部扶貧協(xié)作力度，建立精準對接機制，使幫扶資金主要用于貧困村、貧困戶?！薄敖|西部扶貧協(xié)作考核評價機制?！薄敖∪c扶貧機制。進一步加強和改進定點扶貧工作，建立考核評價機制，確保各單位落實扶貧責任?！?/p>

6.落實脫貧攻堅責任。2016年10月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《脫貧攻堅責任制實施辦法》，強調脫貧攻堅要按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市抓落實的工作機制，構建責任明晰、各負其責、合力攻堅的責任體系。

二、社會扶貧的制度安排

十八大以來，我國社會扶貧在頂層設計的指導下，社會扶貧領域的相關制度安排逐漸完善，為社會扶貧工作的開展提供了相應的制度保障。

1.定點扶貧

2012年11月08日，國務院扶貧辦等八部門聯(lián)合印發(fā)《關于做好新一輪中央、國家機關和有關單位定點扶貧工作的通知》，確定了新一輪定點扶貧結對關系，第一次實現(xiàn)了定點扶貧工作對國家扶貧開發(fā)工作重點縣的全覆蓋。中央企業(yè)定點幫扶革命老區(qū)；調整定點扶貧結對關系；落實定點扶貧主體責任；建立定點扶貧考核制度。

2.東西部扶貧協(xié)作

2016年12月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導意見》，調整東西部扶貧協(xié)作結對關系，在完善省際結對關系的同時，實現(xiàn)對民族自治州和西部貧困程度深的市州全覆蓋。開展“攜手奔小康”行動，深化對口支援。以“開展產業(yè)合作、組織勞務協(xié)作、加強人才援助、加大資金支持、動員社會參與”為主要任務，健全東西部扶貧協(xié)作和對口支援工作機制，合作領域不斷拓展，綜合效益得到充分發(fā)揮，推動西部貧困地區(qū)與全國一道邁入全面小康社會。細化東西部協(xié)作新方式；制定東西部扶貧協(xié)作考核制度。

3.軍隊和武警部隊扶貧

整體部署全軍和武警部隊開展扶貧工作。2016年3月，中央軍委政治工作部、國務院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關于軍隊打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的意見》，軍隊參與打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，要按照國家脫貧攻堅總體部署，落實精準扶貧、精準脫貧的基本方略，堅持科學謀劃、統(tǒng)籌推進，發(fā)揮優(yōu)勢、主動作為，因地制宜、精準發(fā)力，軍地協(xié)作、整體聯(lián)動，改進創(chuàng)新、務求實效的原則，搞好宣傳教育、扶持發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)、開展實用技能培訓、協(xié)助推進教育扶貧、搞好醫(yī)療扶持、幫建基層政權組織、幫助改善生產生活、參與生態(tài)環(huán)境保護、支持鄉(xiāng)風文明建設、參加興邊富民行動等工作，做到幫扶對象不穩(wěn)定脫貧不脫鉤。endprint

4.民營企業(yè)參與扶貧

引導民營企業(yè)參與新一輪農村扶貧開發(fā)。2013年6月6日，全國工商聯(lián)、國務院扶貧辦出臺《關于共同推動民營企業(yè)參與新一輪農村扶貧開發(fā)的意見》指出，要“引導民營企業(yè)參與片區(qū)產業(yè)扶貧、鼓勵民營企業(yè)參與片區(qū)縣域經濟發(fā)展、組織民營企業(yè)參與專項扶貧工作、動員民營企業(yè)參與貧困農村公益事業(yè)、創(chuàng)新民營企業(yè)參與扶貧開發(fā)的途徑與模式、服務片區(qū)小微企業(yè)和商會組織發(fā)展、加大對參與扶貧開發(fā)民營企業(yè)的支持力度”，開展“萬企幫萬村”精準扶貧行動，推動形成民營企業(yè)參與扶貧開發(fā)的新高潮。

5.社會組織及公眾參與扶貧

改革社會組織管理制度，明確發(fā)展方向。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，明確指出“改革社會組織管理制度、促進社會組織健康有序發(fā)展，有利于厘清政府、市場、社會關系，完善社會主義市場經濟體制；有利于改進公共服務供給方式，加強和創(chuàng)新社會治理；有利于激發(fā)社會活力，鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎?！碧岢鼋ⅰ罢绶珠_、權責明確、依法自治的社會組織制度”，建設“結構合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力的社會組織發(fā)展格局”。這為社會組織的發(fā)展確立了方向，明確了路徑。

三、社會扶貧的經驗與啟示

社會扶貧在中國扶貧開發(fā)進程中發(fā)揮著重要作用。結合貧困地區(qū)的實際情況，在全國范圍內形成了不少頗有成效的社會扶貧模式，取得了顯著的扶貧開發(fā)成效。各地社會扶貧實踐各有特色，從整體來看，全國范圍內的社會扶貧成效的取得，主要得益于以下幾個因素的推動。

1.政府主導為社會扶貧奠定了基礎

從社會扶貧的歷史來看，政府主導是社會扶貧得以順利推進的重要保障。在社會扶貧發(fā)展尚不成熟的階段，即非政府組織的數(shù)量很少以及社會公眾的扶貧意識還不成熟的時期，單純社會力量動員扶貧資源的能力還很薄弱，由政府出面動員社會力量參與扶貧，是一種更便于操作、更易體現(xiàn)成效的做法。

2.廣泛動員為社會扶貧提供了動力

在三十年的社會扶貧進程中，廣泛挖掘社會力量參與扶貧為社會扶貧發(fā)展提供了動力。社會扶貧取得成效，與多元化的主體參與和多樣化的社會資源投入密不可分。一方面，政府積極挖掘和鼓勵社會力量參與扶貧，拓寬其參與渠道。另一方面，建立社會、企業(yè)參與扶貧的激勵機制，充分發(fā)揮黨委、政府及部門的積極作用，使政府的、市場的、社會的資源形成合力，為社會扶貧的持續(xù)發(fā)展提供動力。

3.創(chuàng)新發(fā)展激發(fā)了社會扶貧的活力

創(chuàng)新發(fā)展一直是社會扶貧穩(wěn)步推進的重要動力。定點扶貧和東西扶貧協(xié)作，都被視為政府主體參與社會扶貧的創(chuàng)新，形成定點幫扶、結對幫扶、部門幫扶、黨建扶貧等創(chuàng)新形式。隨著市場主體廣泛參與社會扶貧，發(fā)展出企業(yè)協(xié)作、產業(yè)扶貧、投資促進、勞務合作等創(chuàng)新形式。傳統(tǒng)的社會扶貧也在由“輸血式”向現(xiàn)階段的“造血式”不斷轉化，更加注重社會扶貧行動中的受益者參與，激發(fā)貧困農民的發(fā)展意識，增強貧困地區(qū)的組織化程度和集體行動能力。

4.發(fā)揮自身優(yōu)勢提升了社會扶貧的實效

社會扶貧是扶貧開發(fā)工作的一支重要力量，是政府扶貧的有效補充。社會扶貧大多以扶貧項目為載體，具有明確的目標和對象，項目方案更加貼近當?shù)刎毨巳旱膶嶋H需求，項目的監(jiān)管和評估也更加明確。同時，社會扶貧面對當?shù)氐母鞣N既定條件，如經濟、政治、文化和傳統(tǒng)等，具有較大的適應性，能夠靈活制定規(guī)劃，采取應對措施。

十八大以來，社會扶貧的作用日益凸顯。扶貧已經不僅僅是政府的職責，更需要全社會共同出力。當前我國扶貧開發(fā)已從解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。新階段的社會扶貧已經上升到國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度。社會扶貧的創(chuàng)新發(fā)展，將會為全面建成小康社會和推動國家治理體系的現(xiàn)代化做出重要貢獻。

（作者單位：武漢大學）endprint