突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制研究

曹婧

[摘 要]突發(fā)性事件造成的后果和影響巨大，對(duì)于有效、負(fù)責(zé)的政府來(lái)說(shuō)，肩負(fù)起處理突發(fā)性事件帶來(lái)的影響尤為重要。加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急管理，構(gòu)建符合實(shí)際情況的突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，是一座城市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)需求。基于此，本文以景德鎮(zhèn)市為例，對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制進(jìn)行研究。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)事件；應(yīng)急管理；管理機(jī)制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.20.123

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）20-0-02

在高速發(fā)展的新時(shí)代，自然災(zāi)害、社會(huì)性群體事件、生存環(huán)境惡化等問(wèn)題日益嚴(yán)重，而人類文明的發(fā)展進(jìn)程也是回應(yīng)各種突發(fā)事件挑戰(zhàn)的過(guò)程。安全是發(fā)展的基礎(chǔ)，也是民生的根本。景德鎮(zhèn)市正在步入快速城市化的發(fā)展進(jìn)程中，呈現(xiàn)各類新舊社會(huì)矛盾，產(chǎn)生各類社會(huì)隱患，城市逐漸進(jìn)入了突發(fā)事件頻發(fā)的高危時(shí)期。景德鎮(zhèn)市的突發(fā)事件管理，與市民的期望、城市發(fā)展的要求還有一定的距離，因此，對(duì)城市的突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，進(jìn)行多角度、多層次、多方位的探討，顯得尤為必要。

1 突發(fā)事件概述

對(duì)于突發(fā)事件，美國(guó)學(xué)者丹尼爾.A.雷恩指出，突發(fā)事件就是超越常規(guī)的、突然發(fā)生的、需要立即處理的事件。我國(guó)發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，將突發(fā)事件總體定義為，發(fā)生突然，造成或者可能造成嚴(yán)重的社會(huì)性危害，需要采取緊急應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的各類事件，如自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全、公共衛(wèi)生事件等。由于突發(fā)事件發(fā)生突然、造成的危害難以預(yù)估，它呈現(xiàn)的特點(diǎn)也與一般性事件不同。

一是事件的突發(fā)性。突發(fā)事件的發(fā)生時(shí)間無(wú)法預(yù)估，未能提前預(yù)知什么時(shí)候出現(xiàn)或者以什么方式出現(xiàn)，難以預(yù)測(cè)它的實(shí)際規(guī)模和產(chǎn)生的影響程度。2008年5月12日發(fā)生的汶川地震，是我國(guó)自成立以來(lái)發(fā)生的最嚴(yán)重的破壞性地震，造成6.9萬(wàn)人死亡、1.8萬(wàn)人失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失8 451億元，而在此之前我國(guó)并未有預(yù)估其會(huì)發(fā)生。二是短時(shí)的聚眾性。突發(fā)事件的發(fā)生都必然涉及一部分人員的利益，尤其是涉及社會(huì)群體的突發(fā)性事件，一旦出現(xiàn)，容易引起他人的關(guān)注和產(chǎn)生不安心理。三是行為的破壞性。突發(fā)事件的發(fā)生，會(huì)不同程度地給國(guó)家和人民群眾造成各方面的破壞與損失，對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來(lái)不確定因素。如，2015年天津瑞海國(guó)際物流有限公司所屬危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生爆炸，造成165人以上的人員傷亡和巨大的財(cái)產(chǎn)損失。

2 城市突發(fā)事件管理框架

突發(fā)事件管理工作千頭萬(wàn)緒，政府在加強(qiáng)突發(fā)事件管理工作中，應(yīng)突出重點(diǎn)，圍繞應(yīng)急預(yù)案、管理體制、機(jī)制和法制建設(shè)，構(gòu)建城市突發(fā)事件應(yīng)急體系核心框架。

2.1 應(yīng)急預(yù)案

預(yù)案是突發(fā)事件管理的龍頭，應(yīng)急預(yù)案對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防預(yù)警、信息傳輸、災(zāi)情指揮、現(xiàn)場(chǎng)處置和善后處理等工作進(jìn)行了明確規(guī)定，我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案體系由總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案以及重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案等構(gòu)成，是突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的指導(dǎo)性的操作指南。

2.2 管理體制

政府突發(fā)事件管理體制，是指政府為完成法定的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的任務(wù)而建立的，具有確定功能的管理組織結(jié)構(gòu)和行政職能。突發(fā)事件管理體制建設(shè)的目標(biāo)是統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主。

2.3 管理機(jī)制

政府建立健全各種突發(fā)事件管理機(jī)制，是提高其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的重要途徑。它包含監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、信息溝通機(jī)制、決策和調(diào)和機(jī)制、分級(jí)負(fù)責(zé)和響應(yīng)機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制、社會(huì)治安綜合治理機(jī)制、社區(qū)管理機(jī)制以及政府與公眾聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。建立這些機(jī)制目標(biāo)是政府構(gòu)建統(tǒng)一指揮、迅速反應(yīng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、有序協(xié)調(diào)的管理機(jī)制。

2.4 法制建設(shè)

在構(gòu)建依法治國(guó)的道路中，突發(fā)事件應(yīng)急處置的法制建設(shè)，就是在突發(fā)事件發(fā)生后，政府對(duì)其應(yīng)急處置法制化、制度化、規(guī)范化，政府和公民在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，明確各自的權(quán)利和義務(wù)，使政府在維護(hù)公共利益行使職責(zé)的同時(shí)，最大限度地保護(hù)公民的基本權(quán)益。

3 景德鎮(zhèn)市突發(fā)事件構(gòu)建應(yīng)急管理機(jī)制現(xiàn)狀

景德鎮(zhèn)市積極探索與新的發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)的突發(fā)事件管理工作模式，初步構(gòu)建覆蓋全市范圍的危機(jī)預(yù)案體系，建立和完善預(yù)測(cè)預(yù)警、快速反應(yīng)、區(qū)域協(xié)作等突發(fā)事件管理機(jī)制。

3.1 應(yīng)急預(yù)案機(jī)制體系基本形成

景德鎮(zhèn)市政府從2006年開始全面啟動(dòng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作以來(lái)，以基本形成突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案體系，在處置突發(fā)事件中發(fā)揮了重要的職能作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及應(yīng)急管理工作的不斷深入，應(yīng)急預(yù)案在不同程度上存在不適應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置的情況。在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的有關(guān)規(guī)定和省政府、市政府應(yīng)急管理工作要求的基礎(chǔ)上，景德鎮(zhèn)市政府在2011年開展了應(yīng)急預(yù)案的編制、修訂工作，進(jìn)一步加強(qiáng)、規(guī)范和完善城市應(yīng)急預(yù)案管理機(jī)制工作。

相關(guān)政府職能部門和區(qū)級(jí)預(yù)案體系逐步完善，全市制定了不同層面的衛(wèi)生應(yīng)急、城市地震、交通水上、民政系統(tǒng)、旅游、森林火災(zāi)等三十幾個(gè)專項(xiàng)預(yù)案。目前已基本形成以《景德鎮(zhèn)市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為龍頭，涵蓋多個(gè)部門、企事業(yè)單位預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案的體系，基本完成了全市在面對(duì)各類、各級(jí)突發(fā)事件時(shí)，組織體系、應(yīng)急保障、運(yùn)行機(jī)制等方面的詳細(xì)部署，最大程度地提高了預(yù)案的可操作性、科學(xué)性和針對(duì)性，不斷增強(qiáng)了景德鎮(zhèn)市處置突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力。

3.2 體制建設(shè)配備完善

景德鎮(zhèn)市按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”16字原則，成立了以景德鎮(zhèn)市突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)為總指導(dǎo)，下設(shè)政府應(yīng)急管理辦公室、珠山區(qū)、昌江區(qū)等縣市、區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)和綜合應(yīng)急救援指揮部，以及29個(gè)對(duì)應(yīng)部門應(yīng)急指揮部，建立了市區(qū)主要街道和社區(qū)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)，力求將突發(fā)事件的隱患消滅在初級(jí)階段。endprint

3.3 機(jī)制逐步建立

突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，是政府在遇到突發(fā)事件后合理運(yùn)轉(zhuǎn)的科學(xué)制度，政府應(yīng)急體系應(yīng)建立在統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、合作協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制體制上。景德鎮(zhèn)市政府在面臨突發(fā)事件，已經(jīng)初步建立了幾項(xiàng)特色機(jī)制。

（1）信息溝通機(jī)制。景德鎮(zhèn)市應(yīng)急辦要求已成立應(yīng)急機(jī)構(gòu)的單位，實(shí)行全天不間斷值班制度。以社區(qū)、街道、區(qū)、市逐級(jí)上報(bào)的順序，在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)定時(shí)報(bào)告一線情況，快速掌握突發(fā)事件發(fā)生的階段和處理情況。

（2）應(yīng)急能力評(píng)估機(jī)制。按照實(shí)際需求，景德鎮(zhèn)市制定了定性與定量相結(jié)合的突發(fā)事件應(yīng)急能力評(píng)估體系，要求在出現(xiàn)突發(fā)事件苗頭時(shí)，通過(guò)事前評(píng)估，有效防范后續(xù)事件的發(fā)生。通過(guò)突發(fā)事件事后總結(jié)，對(duì)每一次的突發(fā)公共事件在應(yīng)急處理上的得失，提出科學(xué)的改進(jìn)措施。

（3）建立區(qū)域合作機(jī)制。首先，明確跨區(qū)域的應(yīng)急管理職責(zé)。重點(diǎn)針對(duì)這些區(qū)域可能面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提高區(qū)域面對(duì)突發(fā)事件時(shí)的應(yīng)急管理合作能力。其次，拓寬區(qū)域應(yīng)急管理合作范圍。景德鎮(zhèn)市各部門從預(yù)防、資源共享和應(yīng)急管理等方面，不斷擴(kuò)展了在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的合作內(nèi)容，加強(qiáng)了區(qū)域之間的信息資源共享，第一時(shí)間通報(bào)預(yù)警信息，并探索建立了區(qū)域之間的應(yīng)急聯(lián)合機(jī)動(dòng)指揮中心，推動(dòng)跨區(qū)域應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，使與區(qū)域相互配合的應(yīng)急資源利用率達(dá)到最大化。

4 提高景德鎮(zhèn)市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件管理機(jī)制的舉措

4.1 樹立生命第一的理念

政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，要把保障人民生命安全放在應(yīng)急工作的第一位。搶救生命與保障人民的生存，是發(fā)生突發(fā)事件后開展救援工作的首要任務(wù)。景德鎮(zhèn)市政府應(yīng)在確保受害和受災(zāi)人員的安全為前提下，開展應(yīng)對(duì)工作。

4.2 以“防”為先

對(duì)于社會(huì)安全類公共事件，預(yù)防是最重要的。以“防”為先，針對(duì)人為因素引起的突發(fā)性公共安全、社會(huì)群體性事件，景德鎮(zhèn)市政府應(yīng)要在源頭上消滅引發(fā)突發(fā)事件的萌芽，合理疏導(dǎo)、理性解決社會(huì)生活中出現(xiàn)的各類群體性問(wèn)題，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的危機(jī)意識(shí)，強(qiáng)化社會(huì)安全管理責(zé)任機(jī)制，最大程度降低此類突發(fā)性事件的概率。

4.3 依法管理和方法適度的原則

在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，景德鎮(zhèn)市政府應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)事件的程序合法性顯得尤為關(guān)鍵。危機(jī)環(huán)境下，政府雖然擁有各類特殊權(quán)力去處理緊急性事件，但不能誤用、濫用權(quán)力，但凡是涉及政治、宗教、外交等敏感性的事件，應(yīng)始終堅(jiān)持依法處理。景德鎮(zhèn)市政府，一方面，要加強(qiáng)地方人大針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處理?xiàng)l例的立法，提高依法政府管理的質(zhì)量；另一方面，在實(shí)際運(yùn)作中，要求參與應(yīng)急處理的人員不可草率了事。突發(fā)事件的出現(xiàn)與處理，不可避免地會(huì)破壞社會(huì)的穩(wěn)定和威脅人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，因此，景德鎮(zhèn)市政府在應(yīng)對(duì)過(guò)程中必須謹(jǐn)慎、適度地行使突發(fā)事件管理權(quán)，最大限度地降低社會(huì)破壞程度和減少財(cái)產(chǎn)人員損失。

5 結(jié) 語(yǔ)

景德鎮(zhèn)市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)踐起步晚，但應(yīng)對(duì)處理機(jī)制成熟，在努力打造“富裕美麗幸福江西”的景德鎮(zhèn)樣本的進(jìn)程中，完善政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件管理機(jī)制，提高居民的居住安全、生活幸福，是這座千年古鎮(zhèn)責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任。

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