新疆現(xiàn)行煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償模式研究

劉雨佳+王承武+周瀟

摘 要：通過研讀煤炭資源補(bǔ)償相關(guān)文獻(xiàn)資料，研究國內(nèi)外礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀，總結(jié)新疆現(xiàn)行的煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償模式，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償模式存在補(bǔ)償模式匱乏且相對獨(dú)立、過度傾向“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償和企業(yè)自身組織恢復(fù)治理模式還不夠完善等問題。借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出完善煤炭資源相關(guān)稅費(fèi)體制、拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的融資渠道、完善生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度等改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：煤炭資源開發(fā)；生態(tài)補(bǔ)償模式；新疆

中圖分類號：F426.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）30-0176-02

一、研究區(qū)域概況

新疆整個區(qū)域被發(fā)現(xiàn)的礦種有142種，有99種礦種的資源儲量被查明。其中，能源礦產(chǎn)占6%，金屬礦產(chǎn)占33%，非金屬礦產(chǎn)占61%。截至2015年，煤炭資源新增查明儲量為176億噸，預(yù)測總量有2.19萬億噸，占全國煤炭預(yù)測總量的40%以上，位于全國首位，具有煤炭種類齊全、質(zhì)量優(yōu)異、易于開采的優(yōu)勢。從分布來看，北疆資源豐富，南疆資源匱乏，多集中在準(zhǔn)噶爾盆地、吐哈盆地、伊犁盆地等地。

二、新疆現(xiàn)行主要的煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償模式

1.企業(yè)治理模式。企業(yè)治理模式是依托于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金（簡稱“保證金”）的一種由煤礦企業(yè)自行恢復(fù)治理生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償模式。其實(shí)施路徑為：首先，煤礦企業(yè)在資源開采前需向相關(guān)部門提交環(huán)境影響評估報告書，并簽訂礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任書；其次，向政府部門指定的銀行存繳相應(yīng)金額的保證金；最后，煤礦企業(yè)自行恢復(fù)治理并接受相關(guān)部門的驗(yàn)收。如果驗(yàn)收合格，保證金及孳生利息將全部返還給煤礦企業(yè)。若驗(yàn)收不合格，煤礦企業(yè)需在規(guī)定的時間完成補(bǔ)償工作，直到驗(yàn)收合格后才歸還煤礦企業(yè)繳納的保證金。

2.政府補(bǔ)償模式。新疆屬于生態(tài)脆弱區(qū)和民族地區(qū)高度耦合地區(qū)，以政府為主導(dǎo)是新疆煤炭資源生態(tài)補(bǔ)償主要模式，其中政策補(bǔ)償和資金補(bǔ)償最主要的方式。政策補(bǔ)償?shù)某Ｒ娦问接姓苯咏o予財政補(bǔ)貼、差異性的區(qū)域政策、財政援助、生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施、減免稅收、利率優(yōu)惠等。資金補(bǔ)償是指政府通過多種渠道獲得資金，并用于勘查資源、恢復(fù)治理礦區(qū)生態(tài)環(huán)境等的補(bǔ)償行為。通常，政府以向煤礦企業(yè)征收相關(guān)稅費(fèi)的方式籌集一定的資金，這是一種最普遍的補(bǔ)償方式。正因?yàn)槭怯烧I集資金，所以該方式也具有一定的強(qiáng)制性。

3.“新礦、舊礦”分治模式?！靶碌V、舊礦”分治模式的實(shí)質(zhì)是根據(jù)責(zé)任人是否明確的情況采取不同的補(bǔ)償模式。一些廢棄的老礦區(qū)因年代久遠(yuǎn)已無法明確責(zé)任主體，但是生態(tài)環(huán)境的破壞已經(jīng)造成，由此產(chǎn)生“生態(tài)舊賬”，這些礦區(qū)則被稱為“舊礦”，其生態(tài)補(bǔ)償工作則由國家負(fù)責(zé)。新、擴(kuò)建礦山責(zé)任主體明確，此時產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境破壞問題就為“生態(tài)新賬”，礦區(qū)資源開采企業(yè)要對這筆“賬”承擔(dān)全部責(zé)任，而這類礦區(qū)就是所謂的“新礦”。目前，對于“新礦”采取的補(bǔ)償措施就是企業(yè)治理模式。

三、新疆現(xiàn)行煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償模式存在的缺陷

1.缺乏具有針對性的生態(tài)補(bǔ)償政策。從研究中可以發(fā)現(xiàn)，不僅是煤炭資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)，就連礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)都只是在《水土保持法》《土地復(fù)墾條例》《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法律法規(guī)中有所提及，而生態(tài)補(bǔ)償工作也只是根據(jù)這些籠統(tǒng)的規(guī)定探索式地開展。

2.補(bǔ)償模式較為單一，資金來源少。首先，生態(tài)環(huán)境治理成本遠(yuǎn)大于資源的開采成本，單靠資金補(bǔ)償，尤其是國家財政縱向轉(zhuǎn)移支付，很難達(dá)到預(yù)期治理標(biāo)準(zhǔn)，會使“生態(tài)舊賬”難以清理完全，導(dǎo)致“生態(tài)新賬”不斷積累，同時也使得企業(yè)負(fù)擔(dān)難以減少。其次，資源補(bǔ)償稅費(fèi)制度也需進(jìn)一步的完善。比如這次資源稅改革，資源稅的“級差調(diào)節(jié)”作用在我國更為突出，而生態(tài)補(bǔ)償方面的作用就顯得很微弱。最后，現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償模式運(yùn)行相對獨(dú)立，政府和市場的作用并未有效地結(jié)合，而是過度偏重于政府的作用，沒有達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)的效用。

3.生態(tài)補(bǔ)償模式過度傾向“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償。中央的縱向轉(zhuǎn)移支付和區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移支付都屬于“輸血式”補(bǔ)償，只能彌補(bǔ)煤炭資源的損失和短時期的生態(tài)價值損失，但資源地和資源地居民喪失的發(fā)展機(jī)會卻得不到相應(yīng)的補(bǔ)償。古人云：“授人以魚，不如授人以漁。”過度依賴這種直接生態(tài)補(bǔ)償，不利于新疆經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

四、新疆現(xiàn)行煤炭資源生態(tài)補(bǔ)償模式的完善

1.積極推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度頂層設(shè)計。根據(jù)相關(guān)研究分析，在中國目前還沒有一部專門為生態(tài)補(bǔ)償而設(shè)立的法律法規(guī)，煤炭資源開采生態(tài)補(bǔ)償工作缺乏強(qiáng)有力的后盾作為支撐，也沒有一套完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作為標(biāo)桿。雖然在2014年《生態(tài)補(bǔ)償條例》的草案已經(jīng)成型，但還未實(shí)施，而新疆在這個階段更應(yīng)為該政策的實(shí)施做好一切準(zhǔn)備。

2.完善煤炭資源相關(guān)稅費(fèi)體制。首先，中央和新疆的修復(fù)資金承擔(dān)比例可為75∶25，而國家負(fù)擔(dān)的那部分資金可以通過從資源輸入地的GDP中以一定比例獲得，或者規(guī)定財政較富裕的省按照統(tǒng)一計算標(biāo)準(zhǔn)撥給新疆一定的補(bǔ)助金。其次，現(xiàn)行的煤炭資源稅適用于改革初期，可以減輕煤炭資源稅改革帶來的波動，側(cè)重考慮對企業(yè)承受能力和關(guān)聯(lián)行業(yè)的影響。資源稅也可以實(shí)行浮動稅率，可以根據(jù)煤炭的品位高低、開采的難易程度、企業(yè)的開采規(guī)模、企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償信譽(yù)度以及企業(yè)煤炭資源回采率等為標(biāo)準(zhǔn)制定煤炭資源稅的浮動稅率，但稅率浮動空間不得超出或低于國家下達(dá)的資源稅稅率范圍。

3.推進(jìn)“造血式”生態(tài)補(bǔ)償模式運(yùn)行。將政府與市場作用相結(jié)合，適時發(fā)揮二者優(yōu)勢，推動生態(tài)補(bǔ)償市場化，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償理念與技術(shù)，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)力是未來主要的發(fā)展方向。例如構(gòu)建煤炭循環(huán)生產(chǎn)體系，以煤為基，變煤炭企業(yè)為高科技企業(yè)，從源頭上減少資源的消耗，將生態(tài)系統(tǒng)維持在可自我恢復(fù)的階段。

4.拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的融資渠道。生態(tài)補(bǔ)償資金的來源單靠政府縱向轉(zhuǎn)移支付，不僅會因?yàn)橘Y金的有限性和分散性造成補(bǔ)償資金的無法完全到位，還會導(dǎo)致礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償難以有序進(jìn)行，而因煤炭資源開采而造成的生態(tài)環(huán)境問題，不僅只是政府和企業(yè)的責(zé)任與義務(wù)，還需要社會公眾的參與。政府可以采用發(fā)行生態(tài)彩票、組建生態(tài)銀行和BOT模式、PPP模式、PFI模式，以及吸引國際組織投資和捐贈等方式。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王承武，朱英.煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究[J].國土資源科技管理，2014，（1）：92-97.

[2] 呂雁琴，慕君輝，李旭東.新疆煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償博弈分析及建議[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境，2013，（8）：33-38.

[責(zé)任編輯 李曉群]endprint