供給側(cè)改革視野下農(nóng)村養(yǎng)老服務供給研究

顧洋洋

摘要：農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，勞動力流失嚴重，老齡人口撫養(yǎng)問題較城市更為嚴峻。同時，農(nóng)村養(yǎng)老服務供需錯位、供給主體單一、供給質(zhì)量不高等問題也日益凸顯?；诠┙o側(cè)改革視角，結(jié)合網(wǎng)絡化治理、協(xié)同治理等理論，探討如何擴大農(nóng)村養(yǎng)老服務的有效供給，優(yōu)化供給結(jié)構，從而有利于完善農(nóng)村公共服務體系。

關鍵詞：供給側(cè)改革；人口老齡化；養(yǎng)老服務

中圖分類號：F241.34 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）18-3568-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.18.044

Abstract： For the underdeveloped economy and serious loss of labor in rural areas， the issues of raising the aged is more serious than the city. Meanwhile， problems such as the supply-demand mismatch of rural ageing services， the single of the main supplier， and low supply quality became obvious increasingly. Based on the view of supply-side reform， combined with the theories of network governance and collaborative governance， suggestions how to enhance the effective supply of rural ageing services， and optimize the supply structure were put forward， which would have a far-reaching significance for perfecting the rural public service system， and accelerating the development of rural ageing service.

Key words： supply-side reform； population ageing； ageing services

1 研究背景

1.1 供給側(cè)改革

供給側(cè)改革起源于美國20世紀70年代末的供給學派。供給學派推崇經(jīng)濟自由主義，反對國家過度干預經(jīng)濟，鼓勵市場機制的自我調(diào)節(jié)，提出國家刺激經(jīng)濟發(fā)展的主要手段在于減稅。習近平總書記在2015年的中央財經(jīng)領導小組會議上，首次提出“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)的結(jié)構性改革，著力提高供給體系的質(zhì)量和效率”。供給側(cè)改革由此進入中國公眾的視野。

中國經(jīng)濟增長速度下行，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，由于產(chǎn)能過剩、剩余勞動力減少等原因?qū)е滦枨髠?cè)發(fā)力不足，過去依靠需求側(cè)三駕馬車拉動經(jīng)濟增長的方式已不能完全滿足中國經(jīng)濟發(fā)展要求，供給側(cè)改革應運而生。結(jié)合中國特色社會主義市場經(jīng)濟，中國經(jīng)濟學家提出了新供給主義經(jīng)濟學。

新供給主義經(jīng)濟學不同于美國古典供給學派的觀點是：新供給能創(chuàng)造新需求，但要使新供給與新需求達到均衡狀態(tài)，則需要若干特定的前提條件。在供給側(cè)改革階段，政府必須轉(zhuǎn)變職能適當干預，解除市場供給約束，消除供給抑制，讓經(jīng)濟回歸“供給自動創(chuàng)造自身需求”的均衡狀態(tài)[1]。供給側(cè)改革的實質(zhì)就是要優(yōu)化供給結(jié)構，充分發(fā)揮市場作用實現(xiàn)要素的有效配置，擴大有效供給提高全要素生產(chǎn)率，促進經(jīng)濟綠色健康發(fā)展[2]。

1.2 人口老齡化加劇養(yǎng)老壓力

國家統(tǒng)計局發(fā)布的2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，中國60周歲以上人口已達21 242萬人，占總?cè)丝诒戎氐?5.5%，而65周歲以上人口也高達13 755萬人，占總?cè)丝诘?0.1%，老年人口撫養(yǎng)比（ORD）已經(jīng)達到13.7%，這些數(shù)據(jù)表明中國已經(jīng)進入老齡化社會，且老齡化程度較高，社會撫養(yǎng)壓力大。

同發(fā)達國家相比，中國屬于未富先老，農(nóng)村地區(qū)尤其如此[3]。農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構單一，居民收入水平低下，養(yǎng)老資金不足；城鄉(xiāng)二元結(jié)構和農(nóng)村人地矛盾導致農(nóng)村青壯年勞動力流失，農(nóng)村老人“養(yǎng)兒防老”的希望無法實現(xiàn)[4]。作為農(nóng)村養(yǎng)老服務主要提供者的地方政府，卻在農(nóng)村養(yǎng)老服務供給方存在諸如供需錯位、供給結(jié)構不合理、供給質(zhì)量低、供給主體單一等問題。

供給側(cè)改革為中國各行各業(yè)的轉(zhuǎn)型升級提供了契機，地方政府若能把握機會，大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，不僅能提升農(nóng)村養(yǎng)老水平，改善民生，還能促進地方經(jīng)濟發(fā)展，為地方居民提供更多就業(yè)機會。因此，基于供給側(cè)視角的農(nóng)村養(yǎng)老服務供給研究意義深遠。

2 農(nóng)村養(yǎng)老供給問題分析

面對人口老齡化給農(nóng)村帶來的養(yǎng)老壓力，中國地方政府采取多項措施積極應對，但都收效甚微。從需求側(cè)來看，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老服務需求呈現(xiàn)多樣化趨勢，養(yǎng)老理念也不同于以往，而地方政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務供給方面仍然固步自封，無法適應需求側(cè)的快速變遷。農(nóng)村養(yǎng)老難的問題不在于養(yǎng)老本身，因為養(yǎng)老需求是人的基本需求之一，究其原因還是在供給側(cè)。養(yǎng)老難所反映的是中國公共管理和公共服務的缺陷，這在一定程度上折射出地方政府公共服務供給工作的不足。

2.1 供給主體單一

在中國，公共服務的提供者是政府，養(yǎng)老服務作為公共服務的重要內(nèi)容之一，自然也是由政府提供。政府作為市場部門在養(yǎng)老服務供給中處于壟斷地位，缺乏市場機制的壟斷必然帶來服務數(shù)量供給不足和服務質(zhì)量下降的結(jié)果，與此相對應的私人部門卻因為政策和行業(yè)管制無法進入，農(nóng)村養(yǎng)老服務巨大的需求潛力無法得到滿足。地方政府在提供養(yǎng)老服務時主要存在激勵機制扭曲和資金不足兩個方面的問題。endprint

2.1.1 激勵機制扭曲 激勵機制扭曲是因為地方政府對養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)存在錯誤認識，其將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)視為只有投入沒有回報的公共服務，將養(yǎng)老服務的供給看作是一項高壓負擔。因此，地方政府在制定公共政策時會更偏向于片面的經(jīng)濟指標，養(yǎng)老服務卻備受冷落。

2.1.2 投入資金不足 養(yǎng)老服務除了需要政府的政策關注以外，還需要巨額資金持續(xù)投入，然而由于財權事權不匹配導致地方政府債務規(guī)模持續(xù)擴大[5]。由表1可以看出，從2012年底到2013年6月，僅僅半年時間地方政府負債增長率就高達12.62%，可見地方政府負債規(guī)模巨大且增長速度較快。長期入不敷出使其在養(yǎng)老服務等公共事業(yè)中的投資力不從心，因此盡快提高政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務中的有效供給顯得尤為重要。

以上問題都是由于農(nóng)村養(yǎng)老服務市場閉塞，供給主體單一所導致的，沒有競爭的供給多是低效低質(zhì)的供給。長此以往，不僅無法改善農(nóng)村養(yǎng)老服務環(huán)境，還會使原本就捉襟見肘的公共財政被浪費。

2.2 供需錯位

供需錯位是農(nóng)村養(yǎng)老服務供給中的又一問題。所謂的供需錯位不是單純指供給數(shù)量不能滿足養(yǎng)老需求量，還指供給內(nèi)容無法適應養(yǎng)老需求的多樣化和地方特殊性等。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村居民價值觀和養(yǎng)老理念都發(fā)生了變化。以前農(nóng)村老人對老有所養(yǎng)的理解僅局限于溫飽等物質(zhì)生理需求，而現(xiàn)在老有所養(yǎng)的內(nèi)容已經(jīng)擴充為生理與心理的共同滿足[6]。但大多數(shù)地方政府不能及時關注基層群眾的新需求，供給內(nèi)容落后。

2.2.1 偏重物質(zhì)投入，忽略老人精神需求的關注 農(nóng)村老人收入低一直以來都是農(nóng)村養(yǎng)老的固有障礙之一，因此地方政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務供給側(cè)更偏重于物質(zhì)建設，例如政府投資建設村級養(yǎng)老食堂，解決老人的基本溫飽問題，但是除溫飽外的精神文化生活、心理健康等問題少有顧及。

2.2.2 養(yǎng)老服務統(tǒng)一供給缺乏針對性 政府購買居家養(yǎng)老服務是當下頗具熱度的議題，許多地方政府也順應潮流開始購買居家養(yǎng)老服務[7]。然而由于資金有限，當下政府購買的居家養(yǎng)老服務大多都是統(tǒng)一模式，在給老人提供養(yǎng)老服務時不分類別統(tǒng)一供給，根本無法滿足老人的多樣化需求，嚴重降低了供給質(zhì)量。

農(nóng)村養(yǎng)老服務供需錯位大多是由于信息不充分而引起的，政府在進行公共決策時無法及時獲取可靠的基礎信息。公共服務的供給方和需求方處于嚴重的不平等地位，供給方盲目供給無法匹配農(nóng)村老人的切實需求，需求方缺乏利益表達機制無法有效監(jiān)督供給方[8]。

2.3 供給數(shù)量不足

隨著人口老齡化的加速到來，農(nóng)村養(yǎng)老服務需求量急劇增加，而中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚未成形，供給數(shù)量嚴重不足。主要表現(xiàn)為養(yǎng)老機構數(shù)量少、養(yǎng)老服務人員缺乏、醫(yī)養(yǎng)銜接程度低等。

2.3.1 養(yǎng)老機構數(shù)量少 養(yǎng)老機構數(shù)量少是養(yǎng)老供給量不足最直接的表現(xiàn)，而養(yǎng)老機構數(shù)量少最直接的后果就是養(yǎng)老床位的不足。民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，至2014年底，中國各類養(yǎng)老服務機構和設施達94 110個，床位577.8萬張，床位數(shù)比2013年增長了11.5%。這些總量數(shù)據(jù)看似不低，然而中國老齡人口量大，每千名老人擁有的床位數(shù)僅為27.2張。但這些養(yǎng)老機構和床位70%都集中于城市，村級養(yǎng)老院的覆蓋率還不到5%，農(nóng)村養(yǎng)老供給數(shù)量缺口嚴重。

2.3.2 養(yǎng)老服務人員稀缺 目前，中國養(yǎng)老服務業(yè)從業(yè)人員不足百萬，遠低于需求量，人才缺口非常大。養(yǎng)老理念在中國尚未完全普及，社會對于養(yǎng)老理念和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)缺乏科學認識，認為養(yǎng)老服務人員社會地位低，多數(shù)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的服務人員得不到社會的尊重，就業(yè)心理壓力大，造成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)人才流失。

2.3.3 醫(yī)養(yǎng)銜接程度低，醫(yī)護型養(yǎng)老機構稀缺 醫(yī)養(yǎng)機構提供的養(yǎng)老服務、醫(yī)療服務大多都未被納入醫(yī)保，且開設的養(yǎng)老機構對于養(yǎng)老院所擁有的專業(yè)的醫(yī)護人員也沒有特定的配比要求，醫(yī)療設備和器材的購買比率低，老人根本無法享受到專業(yè)的醫(yī)養(yǎng)服務。

2.4 養(yǎng)老供給結(jié)構不合理

一直以來，家庭養(yǎng)老都是中國養(yǎng)老供給的基礎單位，政府是養(yǎng)老供給的主要依托者，社會養(yǎng)老則是養(yǎng)老供給的補充[9]。然而隨著后物質(zhì)主義價值觀的出現(xiàn)，年青一代自我意識強烈，對于家庭觀念越發(fā)輕視，家庭養(yǎng)老的功能正在逐漸退化，政府承擔了許多原本不該承擔的養(yǎng)老服務，社會養(yǎng)老在未完全成熟的狀態(tài)下盲目進入，缺乏合理的政策管制。這樣的養(yǎng)老供給結(jié)構是不健康的，不利于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展，更無法滿足當下的養(yǎng)老需求。

3 改善農(nóng)村養(yǎng)老供給現(xiàn)狀的對策建議

中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，如何改善農(nóng)村養(yǎng)老服務的供給不僅事關社會主義新農(nóng)村建設，也關系到中國經(jīng)濟結(jié)構的完善；有利于新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，符合當前供給側(cè)改革的發(fā)展要求。

3.1 供給主體多元化

農(nóng)村供給主體單一給農(nóng)村老人的生活以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來太多負面影響，加快實現(xiàn)供給主體多元化是全社會的共同意愿。要實現(xiàn)供給主體多元化，政府必須做到宏觀引導與微觀激勵相結(jié)合，調(diào)動全社會資源協(xié)同治理。

3.1.1 宏觀引導 在宏觀引導方面主要是市場準入機制的建立和相關配套政策的制定，明確“負面清單、權力清單、責任清單”，引導養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。在建立市場準入機制時，政府一定要明確哪些領域可以對市場開放、哪些只能由政府自己提供，明確政府和市場各自承擔的責任和義務。政府在決策前要做好充分的市場調(diào)查，聽取各方意見，進行專家論證。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要包含養(yǎng)老服務、養(yǎng)老地產(chǎn)行業(yè)、養(yǎng)老金融與養(yǎng)老用品四個方面，尤其是養(yǎng)老服務和養(yǎng)老金融未來發(fā)展?jié)摿薮?，頗受追捧。在此類新興的熱門產(chǎn)業(yè)中，頂層設計和制度規(guī)劃顯得尤為重要。

3.1.2 微觀激勵 微觀激勵是政府對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟和政策支持。目前，中國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，沒有標準的產(chǎn)品類別體系，產(chǎn)業(yè)鏈也不健全。要使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展，政府必須制定配套的市場政策，在嚴格把控質(zhì)量的前提下給予政策優(yōu)惠。在經(jīng)濟支持方面可以通過政府與社會資本共同出資的方式，引入PPP模式[10]；也可以采用公建民營的方式，政府出資建設養(yǎng)老機構，民辦企業(yè)負責后續(xù)經(jīng)營，利潤共享責任共擔，這樣不僅可以保證養(yǎng)老機構的質(zhì)量還能實現(xiàn)政府和民辦企業(yè)的互利共贏，一舉多得。除此以外，租賃經(jīng)營、委托運營等也可以運用其中。endprint

3.1.3 網(wǎng)絡化治理 網(wǎng)絡化治理是當下公共管理領域運用較多的理論，具有較強的實踐意義。網(wǎng)絡化治理是指兩個或兩個以上的組織（公共部門、私人部門等）或個人通過互動與協(xié)作，共享權力和共擔責任的形式或過程[11]。資源依賴理論認為，沒有任何主體可以在所有資源中都占據(jù)主體地位，且相同的資源在不同環(huán)境中也具有較強的異質(zhì)性，因此為實現(xiàn)資源共享，各主體必須進行協(xié)作。養(yǎng)老服務的供給也是如此，不同供給主體之間享有的資源不同，為給老人提供更為全面的養(yǎng)老服務，各主體和各主體內(nèi)部不同的組成單位之間都必須相互協(xié)作，構建以政府為主導，家庭為中心，社區(qū)、養(yǎng)老機構等為主要節(jié)點的網(wǎng)絡治理結(jié)構。

3.2 雙向溝通按需供給

供需錯位的問題無疑是信息扭曲造成的。農(nóng)村養(yǎng)老服務源自當?shù)鼐用駨碗s多樣的需求，具有較強的地方特色，養(yǎng)老供給應符合矛盾的特殊性。科學合理的公共決策應當是廣泛充分地吸收基層民眾信息，并經(jīng)由專家科學論證的。而事實上，在農(nóng)村地區(qū)，基層民眾的需求信息無法真實有效地傳遞至政府部門，對于政府部門提供的養(yǎng)老服務，居民無法履行監(jiān)督職能，更遑論意見反饋了。因此，為提高農(nóng)村養(yǎng)老供給與需求的匹配度，有必要建立雙向溝通機制。

3.2.1 政府基層宣傳到戶 近年來，電子政務普及，各地方政府均已能基本做到政務公開，相關政府工作都能在政府官網(wǎng)查詢到，但是農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡技術不發(fā)達，老年人幾乎都不會使用電腦等現(xiàn)代電子設備技術，對于地方政府的新政策新動態(tài)，農(nóng)村老人幾乎無從得知[12]。農(nóng)村老人作為養(yǎng)老服務的對象，對養(yǎng)老供給質(zhì)量是最有發(fā)言權的。因此，村委會應當定期組織工作人員將政府相關信息宣傳到戶，可以采取印發(fā)政務工作宣傳單、增建政府布告欄等方式。

3.2.2 群眾代表信息上訪 只有了解農(nóng)村老人的真實需求，政府才能有針對性地為老人提供服務，實現(xiàn)有效供給。對老人需求進行調(diào)查的工作量較大，因此可以在農(nóng)村老人中分級、分類、按比例選取代表，由老人代表統(tǒng)一表達需求。對于失能、殘障等無法正常表達自己意愿的老人，可以由其子女代表。

3.3 增加供給量，實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)銜接

如今養(yǎng)老服務供給缺口大，供給量急需提升，在提升供給數(shù)量的同時需嚴格把控質(zhì)量關。

3.3.1 引入PPP模式，政府與社會資本合作增加供給量 建設養(yǎng)老服務機構需要資金投入，而政府的財政資金有限，且中央政府為穩(wěn)定地方財政減少地方政府性債務風險，要求地方政府減少債務存量控制負債增長規(guī)模，地方政府融資規(guī)模受到限制[13]。因此，引入PPP模式，加強與社會資本的合作是政府在增加養(yǎng)老供給方面最明智的選擇。在與社會資本合作過程中，政府要做好風險評估工作，在機構運營過程中要嚴格履行監(jiān)管職責。

3.3.2 建立養(yǎng)老服務從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格培訓制度

養(yǎng)老服務從業(yè)人員是一種新職業(yè)，社會對此種職業(yè)認知度較低，將其等同于“保姆”。對于這種錯誤認知，政府應當盡快矯正，做好宣傳工作，使養(yǎng)老機構的從業(yè)人員得到應有的職業(yè)尊重，獲得職業(yè)成就感，這樣有利于減少人才流失。此外，目前養(yǎng)老機構的從業(yè)門檻低，許多不具備就業(yè)資格的人員渾水摸魚，養(yǎng)老服務人員質(zhì)量良莠不齊。政府應當建立養(yǎng)老服務人員職業(yè)資格培訓制度，提升服務人員的專業(yè)化和職業(yè)化程度。

3.3.3 提升醫(yī)養(yǎng)銜接度 隨著年齡上升，人的生理機能逐漸退化，老年人身體健康狀況不如年輕人，需時刻關注。因此，在養(yǎng)老機構中需要有專業(yè)的醫(yī)護人員和醫(yī)療器材，使老人能夠獲得簡單日常的醫(yī)療護養(yǎng)[14]。政府應當做好人才引流工作，讓更多醫(yī)護人員和醫(yī)療器械商能參與其中，提升養(yǎng)老服務質(zhì)量。

3.4 供給結(jié)構合理化

供給結(jié)構合理化包括供給主體結(jié)構合理化和供給內(nèi)容結(jié)構合理化。在供給主體方面，應當呼吁家庭養(yǎng)老供給的回歸；供給內(nèi)容方面應當注意增加精神文化和心理健康服務供給。

3.4.1 供給主體結(jié)構合理化 養(yǎng)老服務主要可以分為家庭養(yǎng)老、政府養(yǎng)老和社會養(yǎng)老三大類。健康的養(yǎng)老供給結(jié)構應當是家庭養(yǎng)老為主，政府和社會養(yǎng)老為輔。理論上家庭養(yǎng)老應該是養(yǎng)老服務的主要承擔者，然而由于經(jīng)濟的快速發(fā)展，家庭理念已經(jīng)基本完成了代際轉(zhuǎn)換，青年一代的自我意識高于家庭意識，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，政府因此承擔了更多養(yǎng)老義務，社會養(yǎng)老占比也在逐年上升。事實上，家庭才是老人的主要生活依靠，老年人對家庭存在較高的情感依賴。因此，家庭養(yǎng)老功能的回歸十分必要。

且家庭養(yǎng)老的回歸具有可行性和可操作性。研究表明，隨著人口結(jié)構的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民工開始從城市向農(nóng)村回流，一般農(nóng)民工在40歲以后就開始返鄉(xiāng)。如果政府能夠在農(nóng)村為返鄉(xiāng)的農(nóng)民工提供就業(yè)機會，那么回鄉(xiāng)的農(nóng)民工數(shù)量就會更多，農(nóng)村空巢老人就會大量減少，政府養(yǎng)老壓力也會大幅下降。

3.4.2 供給內(nèi)容結(jié)構合理化 目前在農(nóng)村，不論是哪種供給方式，都是以物質(zhì)供給為主，精神文化和心理服務幾乎沒有。農(nóng)村老人生活單調(diào)，子女又長期不在身邊，精神缺乏寄托。因此，政府和社會養(yǎng)老機構在提供養(yǎng)老服務時，可以多一些適合于老年人的休閑娛樂活動。老人除了生理機能會退化之外，心理承受能力也會下降，關愛老年人的心理健康十分必要[15]。地方政府可以以村為單位，設立村級的心理咨詢室。政府在審核社會養(yǎng)老機構的運營資格時應該將心理咨詢服務設為必要條件。

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