農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

周本堂

摘 要：現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的新一輪農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)解決了原有家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營背景下的地塊規(guī)模小，土地分散化問題，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型期的到來，土地流轉(zhuǎn)法律制度不規(guī)范，村民委員會在土地流轉(zhuǎn)中定位不當，資本下鄉(xiāng)導致土地“非農(nóng)化”“非糧化”，農(nóng)村社會保障制度改革滯后，這些問題都制約著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進行。因此，為推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，需要國家在宏觀上加強制度建設，完善相關(guān)立法，村民委員會應準確定位，完善社會服務，加強對工商資本的監(jiān)管，推進城鄉(xiāng)社會保障一體化建設。實現(xiàn)以土地流轉(zhuǎn)推動農(nóng)村人力資源的流動，建立長效機制保障流轉(zhuǎn)土地后農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)，增加農(nóng)民收益，進而推動內(nèi)部需求的擴大，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的順利轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；問題；對策

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）28-0014-04

引言

土地，作為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，從建國后集體經(jīng)營到改革開放的家庭承包經(jīng)營，再到不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)，土地重新走向規(guī)模化經(jīng)營。中國的土地制度不同國外，由于制度的差異和社會背景不同，中國實行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是建立在土地公有制基礎上。在學術(shù)研究方面，國外學者多半立足于土地私有制，傾向于從土地經(jīng)濟學和土地法學的角度對地租理論、土地產(chǎn)權(quán)制度及土地在自由市場上的買賣、租賃、抵押等內(nèi)容進行研究，認為只有實行土地私有制，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明細，土地才能在市場領域內(nèi)自由交易、流轉(zhuǎn)、抵押、租賃，而在中國土地公有制背景下，農(nóng)民不享有對土地的絕對物權(quán)，無法實現(xiàn)對土地的處分權(quán)，這制約著農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。國內(nèi)學者已從經(jīng)濟學、社會學、人文地理學等多個角度，結(jié)合國家宏觀調(diào)控政策，運用理論演繹和實證研究的方式，對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行深入研究，并取得了一定成果。

本文以法學、社會學視角，大量查閱相關(guān)文獻，運用發(fā)現(xiàn)問題—分析問題—解決問題思路，結(jié)合文獻的實證調(diào)查研究來論述。通過對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)概念及性質(zhì)的分析，進一步認識農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在立法和實踐中存在的問題，并就制度構(gòu)建提出完善我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的建議。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)理論

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的概念。結(jié)合《物權(quán)法》相關(guān)理論分析，土地承包經(jīng)營權(quán)，指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的，對集體所有或國家所有的由農(nóng)民集體使用的土地進行占有、使用和收益的權(quán)利。其主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，客體是集體所有或國家所有由農(nóng)民集體使用的農(nóng)用地。由于我國農(nóng)村土地存在農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的兩種土地權(quán)利形態(tài)，在此背景下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)或部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給他人的行為。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，在《農(nóng)村土地承包法》頒布前，學術(shù)界的爭論集中于物權(quán)說和債權(quán)說之間。我國《物權(quán)法》體系包括所有權(quán)、用益物權(quán)、擔保物權(quán)、占有等形態(tài)，其中《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”體系是由土地承包經(jīng)營權(quán)、建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)組成，“土地承包經(jīng)營權(quán)”被納入“用益物權(quán)”編?！段餀?quán)法》明確界定土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，但《農(nóng)村土地承包法》并未明確土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)為物權(quán)。目前“土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)”觀點已成通說[1]，相關(guān)學者從價值意義上考慮，物權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有利于穩(wěn)定農(nóng)地關(guān)系，有利于土地承包經(jīng)營權(quán)人享有經(jīng)營的自主權(quán)，并依法擁有長期有保障的用益物權(quán)。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律特征

1.物權(quán)性質(zhì)是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。我國土地承包經(jīng)營權(quán)分為：物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)包括通過家庭承包方式和依其他方式承包并依法登記而取得土地承包經(jīng)營權(quán)；承包方以其他方式承包土地，是債權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)，未依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證，只享有債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，如在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包這一流轉(zhuǎn)方式中，承包人須經(jīng)發(fā)包人同意進行承包權(quán)轉(zhuǎn)讓，承包人本人不能自主轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利都是短期的，這種約定性和不確定性不符合物權(quán)法定主義要求，是普通債權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。物權(quán)憑借法律的確定性，一定程度強化經(jīng)營自主，明確產(chǎn)權(quán)收益，在立法層面減少了土地糾紛。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是在確定這一物權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，即只有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)才能依法流轉(zhuǎn)，債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)只能按照《合同法》相關(guān)規(guī)定進行承包合同轉(zhuǎn)讓。

2.遵循自愿、平等、有償原則，任何組織和個人不得非法干涉。20世紀90年代初，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多為集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，其中多為鄉(xiāng)村親戚熟人間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶可保留隨時收回農(nóng)用地的權(quán)利不喪失土地經(jīng)營權(quán)主體的資格，這是衍生于鄉(xiāng)村社會的“鄉(xiāng)土信任”[2]。農(nóng)村社會的發(fā)展主要依靠農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展受制于自然環(huán)境，具有很大的風險性，這種農(nóng)村生態(tài)發(fā)展環(huán)境的脆弱性必然導致其對政策執(zhí)行不力和過度的人為干預造成的惡劣后果難以在短期內(nèi)通過自身免疫系統(tǒng)修復?，F(xiàn)階段，農(nóng)村的社會保障制度發(fā)展緩慢，地方政府財力有限，對醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老的保障多半只是保障最基本的生活水平。

3.不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地的用途。我國土地所有權(quán)權(quán)屬不同，農(nóng)村的土地及城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國家所有以外，其他屬于集體所有，宅基地、自留地和自留山屬于集體所有。但是，國家為公共利益的需要，可以依照有關(guān)法律對不同權(quán)屬的土地實行征收或者征用并給予補償。這些類似規(guī)定，在一定程度反映國家運用公權(quán)力通過立法，一方面保障土地公有制度長期存在，確立土地所有權(quán)權(quán)屬，穩(wěn)固農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎地位；另一方面抑制預期可能出現(xiàn)的非理性流轉(zhuǎn)，保護農(nóng)用地，保障農(nóng)民的生存權(quán)。endprint

4.流轉(zhuǎn)具有期限性，不能超過承包期剩余期限。我國法律對土地流轉(zhuǎn)期限進行了規(guī)定，流轉(zhuǎn)的期限不得超過原承包期的剩余期限。不同用途耕地的承包期不同，耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十至五十年，承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人依照國家有關(guān)規(guī)定，才能繼續(xù)承包。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的趨勢

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度開始加快。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的提高，部分地區(qū)土地的雙重保障功能在弱化，土地流轉(zhuǎn)速度開始加快。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的33.3%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達到67.8%，農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機制初步建立。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)區(qū)域差異。由于各地地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和土地流轉(zhuǎn)配套制度運行環(huán)境不同，各地土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)不平衡發(fā)展，內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)水平普遍較低，東部地區(qū)流轉(zhuǎn)水平相對較高，如浙江、上海和江蘇等二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達省市。統(tǒng)計資料顯示：“發(fā)達地區(qū)流轉(zhuǎn)耕地約占承包地的8%～10%，有些省市甚至已達20%～30%，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地約占承包地的1%～2%?！盵3]經(jīng)濟發(fā)展水平較高地區(qū)，一般有優(yōu)越的自然環(huán)境，政府憑借強大的財政實力可提供完善的社會保障。與之相對的內(nèi)陸地區(qū)，由于各種不利條件的制約，這種區(qū)域化差異將長期存在。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一般模式主要有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等多種方式。近年來，隨著政策的引導和地方政府的推動，各地流轉(zhuǎn)新形式開始凸顯，出現(xiàn)了土地租賃、股份合作、土地抵押等形式，這些新形式在經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)日益發(fā)展。

（二）現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了家庭承包取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法定方式、各類流轉(zhuǎn)方式發(fā)生的前提條件、進行土地流轉(zhuǎn)的具體程序、流轉(zhuǎn)的原則、訂立流轉(zhuǎn)合同的要求、權(quán)利變動的效力、流轉(zhuǎn)的耕地補償?shù)取?/p>

《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做了原則性規(guī)定。

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》細化了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)定，例如明確參與土地流轉(zhuǎn)的當事人，具體規(guī)定流轉(zhuǎn)方式的內(nèi)容和法律效力及流轉(zhuǎn)合同的簽訂、管理等內(nèi)容。

《中華人名共和國農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁法》正式確立和完善農(nóng)村土地糾紛仲裁制度。對于土地糾紛的仲裁行為和仲裁機構(gòu)職責做了相關(guān)規(guī)定，規(guī)定村民委員會和鄉(xiāng)人民政府這兩大重要參與主體，指導糾紛雙方達成仲裁協(xié)議，解決農(nóng)村土地糾紛問題。其中，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛主要歸結(jié)為三種情況：因土地發(fā)包引起的糾紛、農(nóng)村土地分配過程中發(fā)生的糾紛及土地承包履行過程中土地所有權(quán)不清晰引發(fā)的糾紛[4]。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度不健全

通過閱讀文獻及對有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的調(diào)查和研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)繁多，但每部法律的涵蓋性不強，總體較分散，缺乏專門的法律，且多為原則性的規(guī)范，缺乏具體、操作性較強的實施細則。以《農(nóng)村土地承包法》為例，這部法律是我國首次以立法方式賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，該法律明確了土地承包各當事人的權(quán)利和義務、土地承包經(jīng)營權(quán)的期限和內(nèi)容、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和保護等，但相關(guān)條款過于空泛，對于農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)中自主決定權(quán)、土地定價的確定、如何約束政府在流轉(zhuǎn)中的行為等問題缺乏詳細規(guī)定，對實際流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的難題指導性不強。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在實踐中存在不利因素

1.村民委員會在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中定位不當。村委會是村民進行管理、教育、服務的基層群眾自治組織，管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源。而在實際工作中，鄉(xiāng)村干部為謀取個人私利，暗中以集體代理人身份發(fā)包土地，侵犯農(nóng)民利益的事情時常發(fā)生。例如村委會為追求政績，大興土地財政，強制農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，盲目促進土地集約化經(jīng)營；或不經(jīng)村民同意，直接與外來企業(yè)簽訂不合乎法律規(guī)范的合同。甚至“采取一些規(guī)避法律的策略或依靠其所處的強勢地位，在實際操作中不顧政策限制，盲目擴大征地規(guī)模。如‘化整為零方式可以規(guī)避面積較大的征地項目由國務院審批，達到征地目的”[5]，嚴重損害農(nóng)民利益。

2.資本下鄉(xiāng)導致“非農(nóng)化”“非糧化”問題凸顯。伴隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化持續(xù)推進，工商企業(yè)資本下鄉(xiāng)已成為不可阻擋的趨勢?！皳?jù)初步統(tǒng)計，截至2012年12 月底，全國家庭承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)面積已達0.18億hm2，占家庭承包耕地合同總面積的21.5%，其中流入工商企業(yè)的耕地面積為186.67萬hm2，比2009年增加115%，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%?！盵6]工商資本下鄉(xiāng)得到國家政策的鼓勵，《中共中央國務院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（中發(fā)[2013]1號）明確指出：“鼓勵和引導城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)。”相對國外嚴格準入制度，我國法律對工商企業(yè)主體的涉農(nóng)資格并未界定，相關(guān)審查批準制度缺失，部分企業(yè)受經(jīng)濟利益驅(qū)動，借推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的理念，發(fā)展高效產(chǎn)業(yè)，甚至將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，濫用寶貴的可耕地資源發(fā)展農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非糧產(chǎn)業(yè)。糧食安全是國民社會穩(wěn)定的基礎，農(nóng)地的“非農(nóng)化”“非糧化”，不利于國家對農(nóng)村經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。

3.農(nóng)村社會保障制度改革滯后。我國經(jīng)濟的發(fā)展重心在城市，地方政府所能承擔的社會保障程度受制于經(jīng)濟實力。改革三十多年，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度和水平遠滯后城市，這種區(qū)域性差異，很大程度導致在城鄉(xiāng)二元化的格局下，我國的社會保障體系呈現(xiàn)出兩種不同的存在狀態(tài)。一方面，經(jīng)濟實力強的省份，城鎮(zhèn)居民享有較完善的社會保障；另一方面，部分農(nóng)村居民卻缺乏最基本生活保障，偏遠貧困地區(qū)連基本的生活設施都不能保障。這種不完善的社會保障制度，間接意義強化了土地之于農(nóng)民的生存養(yǎng)老保障功能。在城鎮(zhèn)化市場化水平偏低的農(nóng)村，“鄉(xiāng)土邏輯”始終處于主導地位，土地供養(yǎng)著祖祖輩輩，成了世代的終生依靠，這種“土地慰藉”是市場經(jīng)濟中任何等價物都難以交換的。亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中說：“在現(xiàn)代化政治中，農(nóng)民扮演著關(guān)鍵性的‘鐘擺角色”，“農(nóng)村的作用是個變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源。”[7]在中國，農(nóng)民這個龐大的社會階層穩(wěn)定與否決定著國家政局的發(fā)展。endprint

4.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制有待完善。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)加速，涉及流轉(zhuǎn)的糾紛增多，而流轉(zhuǎn)方式的多樣化和參與主體的多元化使得農(nóng)地糾紛更難以處理。在解決糾紛的相關(guān)立法方面，我國2010 年施行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，確立和完善處理我國農(nóng)村土地糾紛的仲裁制度。對解決土地糾紛的仲裁行為和仲裁機構(gòu)所擔負的職責做了具體規(guī)定。此外，還有當事人協(xié)商、第三方調(diào)解和訴訟，這四種方式構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)村土地糾紛解決機制體系。

在實踐中這些糾紛解決機制促進了農(nóng)地糾紛的解決但各種方式的弊端也凸顯。據(jù)調(diào)查，“縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛已經(jīng)占農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)糾紛的35.2%，且土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛中的11.8%案件無適用法律依據(jù)，有的案件甚至不能解決?！盵8]這說明，我國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制不健全，依然存在無法可依、有法難依的困境。

四、促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

（一）明晰產(chǎn)權(quán)，改善土地市場環(huán)境

產(chǎn)權(quán)明晰，是順利實現(xiàn)我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)健康流轉(zhuǎn)的前提。權(quán)利存在的價值不是權(quán)力本身的合法性，而是權(quán)力主體通過法律賦予的權(quán)利對權(quán)利所代表利益的合法獨立占有。明確界定承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各主體及其享有的財產(chǎn)權(quán)利，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)證書，改變農(nóng)地所有權(quán)歸屬的概念化和虛置；規(guī)定具體細則，明確各參與主體的權(quán)利、義務內(nèi)容，防止基層政府組織的不當干預，創(chuàng)造一個統(tǒng)一規(guī)范的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易場所；以健全的市場運行機制，促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化運行；營造“自愿、規(guī)范、有序、依法”的市場交易環(huán)境，有益于土地承包經(jīng)營權(quán)主體對土地流轉(zhuǎn)收益的再次分配，實現(xiàn)資源有效利用，促進土地價值的發(fā)揮。

（二）加強村民委員會職責的履行

村民委員會是我國村民進行管理、教育、服務的基層群眾自治組織，肩負著發(fā)展農(nóng)村的職責。村民委員會應多加省察自身，擺正位置，承擔起發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的職責；積極解決農(nóng)村問題，依法遵循“自愿、平等、有償”原則引導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，減少對土地流轉(zhuǎn)的不必要干預；增強服務意識，為土地流轉(zhuǎn)提供市場信息，協(xié)調(diào)各主體的流轉(zhuǎn)行為，加強流轉(zhuǎn)案例備案；建立土地市場流轉(zhuǎn)價格參考機制，解決土地流轉(zhuǎn)價格不規(guī)范問題；加大資金注入，加強農(nóng)村基礎設施建設，為農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展提供更有利的內(nèi)部環(huán)境；積極維護農(nóng)民的權(quán)益，通過法律宣傳與教育，增進農(nóng)民對國家法律與政策了解，強化農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的維權(quán)意識；挖掘促成基層民主的有利因子，建立對權(quán)力的有效監(jiān)督。

（三）嚴格監(jiān)管工商企業(yè)資本下鄉(xiāng)

工商資本下鄉(xiāng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然趨勢。然而，資本化操作必然會影響國家的糧食安全，國家在鼓勵工商資本下鄉(xiāng)時，也應加強對涉農(nóng)企業(yè)的管控。鑒于我國現(xiàn)階段對工商企業(yè)涉農(nóng)具體法律法規(guī)的缺失，應立足于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，制定法律，“界定涉農(nóng)工商企業(yè)的主體資格、明確涉農(nóng)工商企業(yè)準入門檻條件、建立審核批準制度、完善‘非農(nóng)化‘非糧化法律約束機制。”[9]

（四）完善社會保障制度體系建設

地方政府切實履行政府職能，遵循“自愿、平等、有償”土地流轉(zhuǎn)原則，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施建設，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提供必要的物質(zhì)條件；地方政府推動第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)單一發(fā)展的困境，進行糧食加工，農(nóng)副食品加工，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整；設置專項資金用于防范土地市場化流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來的風險[10]；加大對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化管理技術(shù)教育，培養(yǎng)新型農(nóng)民，促進農(nóng)業(yè)隊伍的年輕化；加強對農(nóng)村富余勞動力的職業(yè)教育，減少農(nóng)民融入城市的成本。

（五）健全土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機制

完善現(xiàn)行糾紛解決機制中的不足，解決實踐中無法可依的困境，在法律未充分融入鄉(xiāng)土民俗的情況下，當?shù)胤ㄔ簯獢U大仲裁和訴訟的受案范圍，積極發(fā)揮和解、調(diào)解及其他多元糾紛解決機制的功用；統(tǒng)一裁判依據(jù)，避免一案多判，削弱司法權(quán)威，增進國家制定法與民間法的溝通和了解，協(xié)調(diào)制定法與民間法之間的關(guān)系，認可民間善良風俗的效力，建立有效的對話平臺，發(fā)揮信訪制度的協(xié)調(diào)功能，避免群體事件的發(fā)生[11]。

參考文獻：

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[10] 丁關(guān)良.國外農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)法律制度對中國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2010，（8）：38-42.

[11] 朱蘇力.法治及其本土資源[M].北京：中國政法大學出版社，1996.

[責任編輯 吳高君]endprint