我國民辦義務教育發(fā)展的困境與出路

摘 要 從義務教育的視角來看，民辦教育為更多的適齡兒童提供了入學機會，科學有效地促進了教育資源的優(yōu)化合理配置，對于實現(xiàn)教育的公平化和人才培養(yǎng)模式的多樣化有著重大意義。然而，民辦教育在發(fā)展的過程中依舊存在社會地位的不清晰、法律環(huán)境的窘迫，管理的不完善，持續(xù)發(fā)展的后勁不足等問題。因此，要在明確民辦教育價值定位的基礎上，為民辦義務教育發(fā)展提供寬松的政策環(huán)境，依法落實民辦學校各主體的法律地位，革新民辦教育的管理模式，加大公共財政資助力度，為民辦學校發(fā)展提供經費支持。

關鍵詞 民辦義務教育 問題 對策

改革開放以來，我國的經濟飛速發(fā)展，人民的生活水平也日益提高。但是，作為世界上最大的發(fā)展中國家，我們人口基數(shù)大，增長速度快，對教育的投入有限。因此，在一定階段內，“窮國辦大教育”的現(xiàn)象還會長期存在。為了滿足人們日益多元化的教育需求，逐漸出現(xiàn)了一種依靠政府和社會各界協(xié)助辦學的新體制，這就是民辦教育。民辦教育作為一種和公辦教育截然不同的辦學體制，它改變了傳統(tǒng)的政府“大包大攬”的辦學形式，轉向和社會接軌，依靠政府和社會各界的力量合作辦學，以適應社會對教育多元化、多層次和多類型的要求和挑戰(zhàn)。隨著我國教育體制改革的不斷深入，民辦教育也進入了發(fā)展的黃金期。但是，民辦義務教育在具體實踐過程中還存在很多障礙，本文在分析其辦學過程中的困境的基礎上，提出了相應的應對策略。

一、民辦義務教育在我國教育體系中的角色扮演

《國家中長期教育發(fā)展與改革規(guī)劃綱要（2010-2020）》中明確肯定了民辦教育對我國社會主義教育事業(yè)發(fā)展的重要地位和重大意義，并認為其是促進我國教育現(xiàn)代化改革的重要力量，強烈要求從中央到地方的各級政府和教育部門都要把發(fā)展民辦教育作為地方工作的重要職責，積極倡導和大力發(fā)展民辦教育。自20世紀八九十年代以來，民辦教育作為我國社會主義教育事業(yè)的一部分，在國家政策的夾縫中，經歷了極其艱難的發(fā)展歷程，從產生到復蘇，從微小到強大，終于取得了一定的成績和地位，在補充國家教育經費不足，優(yōu)化教育資源配置，促進教育公平，實現(xiàn)教育多樣化，推動教育改革和實踐等方面，發(fā)揮著無可替代的重要作用。近些年來，隨著我國九年義務教育的逐漸普及，國家財政對教育的投入力度越來越大，在新形勢和新挑戰(zhàn)下，我們要重新審視民辦教育的角色定位和價值意義[1]。

1.民辦義務教育在整個教育服務體系中應扮演何種角色

改革開放是民辦教育萌芽發(fā)展的一個契機，在改革開放之前，甚至是剛實行改革開放的一段時間內，國家和政府直接掌控著國家教育的大權，社會上也沒有形成開放的氛圍、穩(wěn)固的政策支持和資源空間來維持民辦教育的生存和發(fā)展。1993年，我國開始進行社會主義市場化經濟體制改革，至此，民辦教育才真正獲得生機。同年，國家頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》。1994年，在《關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》中，國家明確提出，要改變過去傳統(tǒng)的政府對教育實行“大包大攬”的辦學體制，要施行以政府辦學為主，同時依靠社會各界力量共同辦學的新體制。這項規(guī)定標志著民辦教育合法地位的確立和正式制度保障的認可。綜上所述，我國民辦教育的發(fā)展是和社會主義市場化經濟體制的改革息息相關的，在市場化的浪潮下，以營利為目的是民辦教育發(fā)展之初的原動力和催化劑。2002年，國家又出臺《民辦教育促進法》，指出民辦教育屬于公益性的事業(yè)，是我國社會主義教育事業(yè)的組成部分，并在第五十一條明確規(guī)定，民辦學校的出資人可以在刨除學校的辦學成本、未來發(fā)展基金和其他國家規(guī)定應交的相關費用之后，從剩余的資金中獲得合理的報酬。由此可見，國家對民辦教育的營利提出了“合理回報”的限定。盡管，在政策的引導下全社會都形成了民辦教育的發(fā)展是重要且有必要的共識，但是在具體的辦學實踐中，民辦教育的發(fā)展依舊是舉步維艱。隨著教育改革的深入推進，教育機制日益靈活，教育服務主體日益多元化和科技化，民辦義務教育和公辦義務教育的區(qū)分界定已經不僅僅是從營利性的角度來觀察，雙方在為共同的教育服務主體的媒介下逐漸走向合作共融和共生發(fā)展。那么，在這種情況下，民辦義務教育在整個教育服務體系中究竟應該扮演怎樣的角色，這個問題正變得日益復雜。

2.民辦義務教育的角色定位

在我國，基礎教育包括學前教育階段、九年義務教育階段和高中教育階段。《中華人民共和國義務教育法》明確規(guī)定，義務教育是國家統(tǒng)一實施的，所有適齡兒童和少年必須接受的教育。在某種意義上來說，九年義務教育不僅是國家強迫執(zhí)行的教育，還是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。義務教育階段的學生，無需交學雜費，國家會建立九年義務教育經費保障機制，學生在此期間的學雜費全部由國家財政下?lián)?，通過這種途徑，保障義務教育制度的順利實施。因此，從法律層面來講，國家對義務教育的經費負有完全的承擔責任。民辦教育作為公辦教育的補充，僅僅是從滿足人民的高層次教育要求而存在的，但是在現(xiàn)實境遇中，情況卻較為復雜。受城鄉(xiāng)一體化的影響，越來越多的外來務工人員來到城市，隨之帶來的就是隨遷子女的教育問題。由于戶籍、居住年限、父母工作性質等種種因素的制約，很多進城務工人員的隨遷子女無法在流入地享受優(yōu)質的公立教育，因此，民辦性質的打工子弟學校就成了眾多隨遷子女的無奈之選。從性質上來說，國家應該承擔所有適齡兒童在義務教育階段的費用，但是城市的優(yōu)質教育資源有限，為了保障當?shù)鼐用竦睦?，很多公辦學校都設置了戶籍、社保等方面的限制，客觀上把這些隨遷子女拒之門外。在這種情況下，非營利性質的民辦教育就應運而生了。由此可見，民辦教育在實際辦學中主要擔任兩種角色：一是以商業(yè)化的模式運行，滿足高層次教育需求人群的公辦教育補充性學校，也就是普通意義上的精英教育；二是為處于地域內的弱勢家庭提供非營利性的公辦教育補充性民辦義務教育，是由城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡而產生的。依照國家發(fā)展趨勢，第一種會在我國教育體系中長期存在并得到發(fā)展，第二種則會隨著國家城鄉(xiāng)一體化進程的加快、戶籍制度的改革和國家對教育投入的不斷加大而改變、消失或者被并入到普通的義務教育體系中來。endprint

3.重新認識民辦義務教育的價值

民辦教育要想得到持續(xù)健康的發(fā)展，最重要的就是明晰自身的價值定位和意義。盡管我國目前已經基本上普及了九年義務教育，但是隨著社會經濟的不斷發(fā)展，人們生活水平的日益提高，對教育的需求逐漸呈現(xiàn)高端化和多元化的趨勢。民辦教育已經不僅僅是國家公辦教育的“備胎”，更可貴的是，通過民辦教育和公立教育的競爭機制，可以實現(xiàn)辦學體系和辦學模式的多樣化，通過不同教育實踐活動的開展，滿足不同層次和不同群體學生的多樣化和個性化需求，提高學校的辦學質量和辦學水平，使得學校成為學生自由健康成長的樂園。在發(fā)達國家，往往比較活躍的就是私立教育，私立教育的學校設施、辦學條件、師資水平、生源質量等都是優(yōu)于公立學校的[2]。某種程度上來講，民辦教育比公辦教育更為民主和開放，不僅是體現(xiàn)在政府和學校、學校與社會之間的關系上，還表現(xiàn)在優(yōu)質教育資源的優(yōu)化配置中。因此，大力發(fā)展民辦教育，保持其教育發(fā)展的民主和開放，不僅國家教育發(fā)展規(guī)劃綱要的基本精神，也是民辦教育實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的科學路徑和應有之義。現(xiàn)在，我國的社會主義市場經濟在市場化程度上已經超過了60%，市場在教育的資源配置中起著越來越重要的作用。然而，在教育實踐中，民辦教育依舊受到種種制度和政策的制約，發(fā)展道路依舊艱難。因此，國家提出，政府要積極推進醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等方面的改革，把民辦教育作為社會主義教育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，合理安排、統(tǒng)籌規(guī)劃，后續(xù)還對民辦教育進行營利性學校和非營利性學校的試點，但是受眾多因素的干擾，最終并沒能付諸于實踐。

二、民辦義務教育發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

民辦義務教育經過多年的實踐探索和發(fā)展，積累了豐富的辦學經驗和育人模式，開創(chuàng)了我國以政府辦學為主體、社會各界力量協(xié)同辦學的新局面。盡管民辦教育在社會主義教育事業(yè)的發(fā)展過程中發(fā)揮著巨大的作用，但是在具體的辦學實踐中，依舊存在著社會地位的不清晰、法律環(huán)境的窘迫、管理的不完善、持續(xù)發(fā)展的后勁不足等問題。

1.社會地位的不清晰

民辦義務教育在實際辦學中主要承擔著兩方面的責任：一是用優(yōu)質的教育資源滿足人民的高端教育需求，為他們提供精英式的教育；二是面向城鄉(xiāng)一體化進程中作為弱勢群體的外來務工人員隨遷子女，為他們提供可供接受的基礎教育。民辦教育作為一種和公辦教育不同的辦學模式，是我國社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，在我國教育事業(yè)的發(fā)展過程中占據著重要的地位。然而，在教育實踐中，人們對于民辦教育的角色定位和價值意義依舊不甚清晰。在人們的心中，民辦教育就是私立教育，私立的就是不受國家控制的，專門用于商業(yè)化和營利性的學校教育。社會傳媒對于民辦教育的宣傳多是負面大于正面，社會民眾對于民辦教育的批評和指責也從未減少，他們只關注民辦教育的私立性質，而不去考慮它存在的意義和作用。不僅僅社會民眾和媒體如此，連國家政府部門對于民辦教育的性質和地位也是知之甚少，甚至有人大代表認為我國的公辦義務教育完全能夠滿足不同群眾的教育需求，多次提議取消民辦教育。

2.法律環(huán)境的窘境

盡管民辦義務教育的發(fā)展是有法律法規(guī)許可的，但是民辦教育的法律地位卻始終是比較模糊。首先，民辦學校和公辦教育一樣，職責都是教書育人、為國家培養(yǎng)人才的，民辦教育屬于事業(yè)單位，這是無可厚非的。但是，在實際操作中，民辦學校卻登記在民政部門，被定性為“民辦非企業(yè)法人”，導致教育政策實施中存在諸多的制約。其次，國家在《民辦教育促進法》中對民辦教育的營利提出了“合理回報”的限定，本意是鼓勵更多的閑散社會投資關注到教育上，但是由于缺乏明確具體的法律依據，“合理回報”這個詞在事實上就像一個“緊箍咒”，在無形中造成了對民辦教育經費的更多監(jiān)督和限制。再次，法律意義上的“非營利性”規(guī)定和教育實踐中的的“營利性”存在矛盾。民辦教育是以政府為主體，社會各界參與辦學的模式，這是由我國現(xiàn)階段教育發(fā)展的實際情況所決定的，集體融資必然存在經濟上的利益。但是，民辦教育也可以享受國家在稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策。因此，一旦民辦教育出現(xiàn)問題，在“營利性”問題上的糾紛，即使是法律也難以辨別清楚。

3.管理的不完善

我國民辦義務教育在發(fā)展過程中還存在管理不完善的問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，政府的宏觀調控存在不到位的現(xiàn)象。地方教育主管部門幾乎沒有設置專門的民辦教育管理機構，更談不上專職的管理人員。即使個別地方有，也相當?shù)谋∪?，幾乎不起作用。這直接導致了民辦教育在出現(xiàn)問題時，無法得到及時的幫助和解決。第二，由于民辦教育是以政府為主體，社會各界聯(lián)合辦學，所以內部管理受各方制約，管理結構極其不完善。通常情況下，學校校長都是由董事會直接任命，而董事會又是由學校的投資方直接掌控，所以學校的事情實際上還是控制在董事會手里。如果董事會成員對教育有一定的見解，學校發(fā)展就會順利很多，反之，則會矛盾叢生。第三，教育主管部門的行政人員在思想認識上對民辦教育存在偏見，往往影響民辦學校教師的晉升、培訓、職稱評審等，不利于民辦學校師資的發(fā)展，進而影響到學校整體的發(fā)展。

4.持續(xù)發(fā)展的后勁不足

民辦教育的發(fā)展不僅存在社會和法律地位的窘迫，管理制度的不完善，最重要的是由于缺乏充足的辦學資金，造成了民辦教育持續(xù)發(fā)展的后勁不足，導致很多民辦學校相繼關門。民辦學校沒有公辦學校的地位，獲取國家的政策優(yōu)惠也有限，由于是社會各界協(xié)助辦學，籌措經費的來源比較單一，因此，導致籌措的經費數(shù)量也很有限。有的民辦學校還會把學校的辦學資金用于投資，往往導致學校的破產。除了社會各界的融資，民辦學校還有另一個經費來源，那就是收取學生的學雜費。從某種程度上來說，學校生源數(shù)量的多少決定著學校經費的多少。在這種情況下，民辦學校往往依靠擴大學校規(guī)模，多招學生的方式來彌補學校辦學經費的短缺。長此以往，擴大辦學規(guī)模就成為民辦學校追求的辦學目標，這會造成學校學生的混亂，直接導致學校辦學質量的下降，造成學校發(fā)展后勁不足，不利于學校的健康可持續(xù)發(fā)展。endprint

三、民辦義務教育發(fā)展的路徑探析

民辦義務教育是我國社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，它在補充國家教育經費、提高教育資源優(yōu)化配置、促進教育公平、實現(xiàn)教育多樣化發(fā)展等方面，發(fā)揮著重要作用。因此，我們要為民辦義務教育發(fā)展提供寬松的政策環(huán)境，依法落實民辦學校各主體的法律地位，革新民辦教育的管理模式，加大公共財政資助力度，為民辦學校發(fā)展提供經費支持。

1.明晰民辦教育的社會地位

明晰民辦教育的社會地位，為民辦義務教育發(fā)展提供寬松的政策環(huán)境。民辦義務教育的發(fā)展困難重重，我們要在明晰其地位和價值的基礎上，為民辦義務教育發(fā)展提供寬松的政策環(huán)境。首先，要明白民辦義務教育是社會主義教育事業(yè)不可或缺的一部分，其發(fā)展有著深刻的現(xiàn)實背景和實踐意義，它有利于解決城鄉(xiāng)一體化進程中外來務工人員隨遷子女上學難的問題，緩解城市公辦學校的壓力，加快全國九年義務教育的普及化進程[3]。其次，要加強對民辦教育意義和價值的宣傳力度，提高人們對民辦教育的認識和了解，從內心深處產生認同感。尤其是各級教育主管部門的行政人員，要加強對《民辦教育促進法》的學習，認識到民辦教育是我國教育改革實踐過程中的重要力量。發(fā)展民辦教育，是由我國目前的教育實際和人們日益增長的教育需求所決定的，其對教育資源的優(yōu)化配置，學校間形成正當競爭，教育的多元化和公平化進程都有著深刻的意義。

2.依法落實民辦學校各主體的法律地位

民辦教育在法律限定上屬于“民辦非企業(yè)法人”，但是對于其具體的職責權限卻沒有明確的法律細則來保障。目前，我國的民辦學?；旧喜捎谩岸聲I導下的校長負責制”。這就要求我國的法律明確規(guī)定董事會和校長等學校主體的職責和權限，對于相關的學校董事會、理事會等機構也要做出明確的限定。因此，必須完善學校的領導體制，對機構內的人員設置和安排進行明確規(guī)定，避免產生“任人唯親”的現(xiàn)象。另一方面，民辦學校也要制定與學校發(fā)展實際相關的配套設施，保障學校教育教學工作的順利開展。不僅要明確民辦學校的事業(yè)單位性質，還要對學校課程、教學計劃、師資配置、后勤保障等作出合理的制度安排。此外，在民辦學校和政府的關系上，也要公平、公開、公正，建立規(guī)范的行政辦學合同，盡量減少法律和民事上的糾紛，在辦學過程中，凡事都要依照法律而行，實事求是。

3.管理革新

民辦教育是在政府的主導下，由社會各界力量協(xié)助辦學的教育形式。由于內部結構復雜，所以在管理方面存在著很大的困難。首先，要從整體上強化政府部門對民辦教育的監(jiān)督和管理職能。主要由各級教育主管部門建立專職的民辦教育管理機構，設立專職人員，對于民辦教育發(fā)展過程中的質量、財務、管理等問題能夠及時發(fā)現(xiàn)，科學處理。其次，督促學校通過大眾傳媒及網絡平臺定期對民辦學校的設施設備、師資水平、教學質量、學生情況進行公示，提高辦學的透明度，加深民眾對民辦教育的理解和認可，使得社會各界能夠更好地督促和評價民辦學校，促進民辦學校內部以及與公辦學校的良性競爭，進而推動可持續(xù)發(fā)展。再次，從學校內部建設來講，在對學校領導班子進行選擇和任命時，要進行綜合全面的考量，保障領導班子的優(yōu)質和高效，避免董事會和校長之間產生不必要的摩擦，影響學校的穩(wěn)定發(fā)展。

4.加大公共財政資助力度，為民辦學校發(fā)展提供經費支持

目前，我國已經基本普及了九年義務教育。這不僅僅是依靠公辦學校來實現(xiàn)的，民辦學校也發(fā)揮了舉足輕重的作用。義務教育階段民辦教育的發(fā)展，不僅緩解了區(qū)域內流動人口給公辦教育帶來的壓力，還促進了區(qū)域間學校的良性互動和公平競爭，客觀上推動了教育的多元化和民主化進程。從實際意義上來講，民辦義務教育和公辦義務教育一樣，都承擔著教書育人和為國家培養(yǎng)人才的教育任務，然而，在實際辦學中，民辦教育的地位卻遠遠低于公辦教育。民辦教育經費來源單一，教育儲備金又存在諸多的風險，直接導致了民辦學校發(fā)展的后勁不足。因此，我國各級地方政府及教育部門應該根據當?shù)氐慕洕l(fā)展水平和教育發(fā)展狀況，按照區(qū)別對待的原則給予民辦學校一定的生均教育經費補貼，保障學生的基本受教育權，也保持民辦學校的健康穩(wěn)定發(fā)展[4]。

參考文獻

[1] 謝錫美.義務教育階段民辦學校未來走向探析[J].教育發(fā)展研究，2010（Z2）.

[2] 海聞，于菲，梁中華.農民工隨遷子女教育政策分析——基于對北京市的調研[J].教育學術月刊，2014（8）.

[3] 胡伶.民辦教育政策歧視現(xiàn)象分析[J].現(xiàn)代教育管理，2013（12）.

[4] 吳霓.我國民辦教育發(fā)展的現(xiàn)狀特點、問題及未來趨勢——基于統(tǒng)計數(shù)據和政策文本的比較分析[J].教育科學研究，2015（2）.

[作者：張燕妮（1977-），女，河南濟源人，河南牧業(yè)經濟學院講師，碩士。]

【責任編輯 陳國慶】endprint