中國(guó)民事立案前調(diào)解制度規(guī)范化研究

王曉月

Aug.2017Vol.33No.4

DOI：10.13216/j.cnki.upcjess.2017.04.0010

摘要：民事立案前調(diào)解制度已從基層法院試點(diǎn)逐步上升為常設(shè)性制度，其合法性已有司法政策和法律保障。立案前調(diào)解的對(duì)象要求符合人民法院的受案范圍、排除不能調(diào)解的民事糾紛。為了取得更切實(shí)的實(shí)踐效果，適宜立案前調(diào)解解決的糾紛包括家事類(lèi)糾紛、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)但事實(shí)爭(zhēng)議不大的糾紛、事實(shí)較為明確的群體性糾紛、爭(zhēng)議標(biāo)的額較小的財(cái)產(chǎn)類(lèi)糾紛及適宜立案前調(diào)解解決的其他糾紛。立案前調(diào)解的主體應(yīng)根據(jù)糾紛類(lèi)型具體確定，總的來(lái)看應(yīng)以特邀調(diào)解組織（個(gè)人）為主，以法院立案庭為輔，以其他適宜的調(diào)解組織（個(gè)人）為補(bǔ)充。立案前調(diào)解不成的，應(yīng)登記立案；在調(diào)解組織（個(gè)人）主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，可依法申請(qǐng)司法確認(rèn)，在立案庭主持下調(diào)解成功的糾紛，應(yīng)出具民事調(diào)解書(shū)。

關(guān)鍵詞：立案前調(diào)解；糾紛解決；訴調(diào)程序銜接

中圖分類(lèi)號(hào)：D915.14

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16735595（2017）04005607

立案前調(diào)解是指對(duì)當(dāng)事人起訴至人民法院、經(jīng)法院審查符合法定受理?xiàng)l件且適宜調(diào)解的糾紛，法院在征得當(dāng)事人同意的基礎(chǔ)上暫不立案，而將其委派給人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等調(diào)解組織或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)解或者由法院立案庭主持調(diào)解。立案前調(diào)解是目前多元化糾紛解決機(jī)制和訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制中的新興制度，在立案登記制和員額制改革的大背景下，其能否發(fā)揮出分流案件、化解民事糾紛的切實(shí)作用，有賴(lài)于法學(xué)理論在對(duì)其司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上的深度總結(jié)和規(guī)范化研究。因此，本文擬對(duì)立案前調(diào)解的司法演進(jìn)、實(shí)踐探索進(jìn)行考察，總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)立案前調(diào)解的調(diào)解對(duì)象、調(diào)解主體及訴調(diào)程序銜接進(jìn)行規(guī)范化研究，以期深化理論，為司法改革者提供更多的啟發(fā)與思考，進(jìn)而推進(jìn)立案前調(diào)解的制度化、實(shí)效化進(jìn)程。

一、立案前調(diào)解的司法演進(jìn)與實(shí)踐探索

中國(guó)古代素有“厭訟”的觀念，孔子“無(wú)訟”的儒家思想對(duì)后世可謂影響深遠(yuǎn)，而調(diào)解是息訟的重要手段。古代的官批民調(diào)與立案前調(diào)解類(lèi)似，具有濃厚的“仁政”“德治”理念。官批民調(diào)是指官府在接到案件后，經(jīng)過(guò)初步堂審，如果認(rèn)為案件屬“細(xì)微”，沒(méi)有必要在公堂審理，則會(huì)“批令”鄉(xiāng)里進(jìn)行調(diào)處或者加派差役協(xié)同鄉(xiāng)保進(jìn)行調(diào)處，民間調(diào)處不成時(shí)，再由公堂判決?，F(xiàn)存檔案中見(jiàn)到的“飭差確查妥處”“著鄉(xiāng)保傳諭安分”等批令，都是官批民調(diào)的具體指令。[1]新中國(guó)成立以后，調(diào)解制度從以馬錫五審判方式為特色的調(diào)解模式發(fā)展到以合意解決糾紛為特征的現(xiàn)代型調(diào)解，針對(duì)調(diào)解的司法政策經(jīng)歷了從“調(diào)解為主”到“著重調(diào)解”到“調(diào)解結(jié)合”再到“調(diào)解優(yōu)先”的變遷。自2006年起，以上海市浦東新區(qū)人民法院、長(zhǎng)寧區(qū)人民法院、松江區(qū)人民法院為代表的多家法院在上海市高級(jí)人民法院、上海市司法局出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范民事糾紛委托人民調(diào)解的若干意見(jiàn)》指導(dǎo)下探索立案前調(diào)解模式，人民法院相關(guān)業(yè)務(wù)庭在征得當(dāng)事人雙方同意后，制作委托書(shū)，并將起訴狀副本轉(zhuǎn)交人民調(diào)解組織，由人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。[2] 2007年初，蘇州市吳中區(qū)人民法院召集江蘇省高級(jí)人民法院、蘇州市中級(jí)人民法院等法院法官，蘇州市司法局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，南京師范大學(xué)法學(xué)院、蘇州大學(xué)法學(xué)院等法學(xué)院的教授專(zhuān)家，共同參加專(zhuān)題研討論證會(huì)，集中研討法院附設(shè)非訴調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建。[3]吳中區(qū)司法局、吳中區(qū)人民法院聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于法院附設(shè)訴前人民調(diào)解工作機(jī)制的規(guī)范意見(jiàn)》，在此指導(dǎo)下，逐步構(gòu)建起訴前委派調(diào)解機(jī)制。自此以后，上海法院和江蘇法院在其轄區(qū)內(nèi)大力推行立案前調(diào)解制度，使得上海法院和江蘇法院在立案前調(diào)解制度實(shí)踐中獨(dú)立濤頭，并率先建立“訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制”和“訴調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《健全糾紛解決機(jī)制意見(jiàn)》）第14條對(duì)立案前調(diào)解予以肯定，立案前委托調(diào)解制度自此正式步入中國(guó)的民事司法實(shí)踐?！督∪m紛解決機(jī)制意見(jiàn)》的不足之處是將“委托調(diào)解”以立案為分割點(diǎn)分為了立案前“委派調(diào)解”與立案后“委托調(diào)解”，實(shí)質(zhì)上兩者的內(nèi)涵均為“委托調(diào)解”。“委派”一詞表現(xiàn)出了指令性口吻，因?yàn)槿嗣穹ㄔ号c調(diào)解組織、行政機(jī)關(guān)之間不存在工作上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，人民法院在立案前調(diào)解中更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的是其在法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和方法上的引導(dǎo)作用，故“委派”一詞易招致調(diào)解組織、行政機(jī)關(guān)的不滿(mǎn)，不利于立案前調(diào)解活動(dòng)的順利開(kāi)展?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》第8條中提出“進(jìn)一步做好訴前調(diào)解工作”，基層法院特別是人民法庭應(yīng)建立“法院附設(shè)型委托調(diào)解”，表現(xiàn)形式為“訴前調(diào)解工作室”或者“人民調(diào)解窗口”，其實(shí)質(zhì)為中國(guó)特色的法院附設(shè)ADR的探索。適宜調(diào)解的糾紛可就地轉(zhuǎn)入立案前調(diào)解程序，為當(dāng)事人節(jié)省了糾紛材料、委托手續(xù)在法院與委托調(diào)解人之間移轉(zhuǎn)的時(shí)間，減少了當(dāng)事人在立案前調(diào)解及時(shí)性不足上的擔(dān)憂(yōu)，增加了調(diào)解成功的概率。2010年，廈門(mén)市思明區(qū)人民法院與當(dāng)?shù)亟痪块T(mén)聯(lián)合創(chuàng)設(shè)《道路交通事故認(rèn)定（司法確認(rèn)）書(shū)》，將交通事故立案前調(diào)解與法院司法確認(rèn)申請(qǐng)程序進(jìn)行結(jié)合，委托交警對(duì)事故糾紛進(jìn)行調(diào)解，當(dāng)事人可以在交通事故事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)當(dāng)場(chǎng)申請(qǐng)司法確認(rèn)。2012年修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事訴訟法》）第122條確立的“先行調(diào)解”制度為立案前調(diào)解提供了法律依據(jù)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》和最高人民法院《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《深化多元化糾紛解決機(jī)制改革意見(jiàn)》）中均提出，有條件的基層法院對(duì)家事類(lèi)糾紛、相鄰關(guān)系案件、小額債務(wù)糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議案件、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件、交通事故糾紛等適宜調(diào)解的案件進(jìn)行調(diào)解前置程序探索，在征求當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行先行調(diào)解?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《特邀調(diào)解規(guī)定》）對(duì)特邀調(diào)解進(jìn)行了規(guī)定，包括特邀調(diào)解組織或個(gè)人立案前的委派調(diào)解和立案后的委托調(diào)解。立案前調(diào)解已從基層法院試點(diǎn)逐步上升為常設(shè)性制度，其合法性已得到司法政策和法律的支持。立案前調(diào)解回應(yīng)改革“合法性”追問(wèn)的應(yīng)對(duì)方式是通過(guò)試點(diǎn)取得一定成效和經(jīng)驗(yàn)后，以司法解釋的形式予以推廣，然后通過(guò)立法程序?qū)Τ晒右怨潭?，為?shí)現(xiàn)規(guī)范化目標(biāo)而再次發(fā)布司法解釋?zhuān)M(jìn)行探索。通過(guò)此種法律技術(shù)手段適當(dāng)緩和改革方案與法律權(quán)威的緊張關(guān)系，為改革方案合法性提供妥當(dāng)?shù)谋Ｕ?，是?dāng)前推進(jìn)司法改革務(wù)實(shí)而靈活的進(jìn)路。endprint

二、立案前調(diào)解對(duì)象分析

2015年4月13日，最高人民法院審判委員會(huì)第1647次會(huì)議通過(guò)《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》，立案登記制自2015年5月1日起施行。2015年，全國(guó)各級(jí)人民法院共受理案件1951萬(wàn)余件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)1671萬(wàn)余件，同比分別上升2467%、2114%。全國(guó)法院實(shí)施立案登記制一年以來(lái)，共登記立案993萬(wàn)余件（一審案件），同比增長(zhǎng)2343%，其中民事案件同比增長(zhǎng)2290%。據(jù)北京市高級(jí)人民法院數(shù)據(jù)，截至2016年3月22日，全市法院未結(jié)案件已高達(dá)19萬(wàn)余件，未結(jié)案件量接近2015年全年收案的三分之一，審判任務(wù)超負(fù)荷以至于案件沉寂問(wèn)題非常嚴(yán)重。隨著各地法官員額制改革的啟動(dòng)，現(xiàn)有法官數(shù)量將進(jìn)一步減少，這“一增一減”使得“案多人少”的矛盾更為突出。面對(duì)“案多人少”的壓力，立案前調(diào)解承擔(dān)著分流化解糾紛的初始性任務(wù)，但立案前調(diào)解的適用范圍不能因訴至法院的案件激增而貪大求全，要正確認(rèn)識(shí)立案前調(diào)解的功用，科學(xué)把握“適宜調(diào)解”的標(biāo)準(zhǔn)，合理劃定立案前調(diào)解的適用范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事調(diào)解規(guī)定》）第2條確立了調(diào)解適用的標(biāo)準(zhǔn)是案件具有“可調(diào)性”，從文義解釋的角度，“可調(diào)性”標(biāo)準(zhǔn)是指民事案件有通過(guò)調(diào)解化解的可能性，一般表現(xiàn)為當(dāng)事人之間存在調(diào)解的意愿、利益沖突可以調(diào)和、法律關(guān)系較為明確、案件事實(shí)基本清楚，該標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛?！睹袷略V訟法》第122條確立了先行調(diào)解的“適調(diào)性”標(biāo)準(zhǔn)，即是否適宜調(diào)解由立案庭法官自由裁量?！斑m調(diào)性”標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐效果和理論研究，可為日后整個(gè)民事訴訟調(diào)解制度的適用范圍提供改革參照。

（一）符合人民法院的受案范圍

立案登記制強(qiáng)調(diào)充分保障當(dāng)事人的訴權(quán)，暢通了訴訟渠道，提高了立案效率。但案件進(jìn)入訴訟程序更加順暢快捷會(huì)在一定程度上導(dǎo)致法院在立案階段引導(dǎo)當(dāng)事人選擇立案前調(diào)解難度加大。需要說(shuō)明的是，立案前調(diào)解與立案登記制并不沖突，兩者是協(xié)調(diào)配合的，立案登記制并非要求所有起訴至法院的案件照單全收，即當(dāng)事人起訴的案件必須滿(mǎn)足《民事訴訟法》第119條的規(guī)定且不屬于第124條規(guī)定情形時(shí)才予以受理，立案前調(diào)解的糾紛同樣是屬于人民法院受理范圍的糾紛。對(duì)于當(dāng)事人起訴至法院的案件，立案法官在形式審查起訴材料、起訴狀符合法定受理?xiàng)l件之后，登記立案之前，會(huì)對(duì)案件是否適宜調(diào)解進(jìn)行判斷：如適宜調(diào)解，則引導(dǎo)進(jìn)行立案前調(diào)解；如不適宜調(diào)解，則當(dāng)場(chǎng)予以登記立案。從大陸法系民事訴訟法理論來(lái)看，凡符合起訴要件的即應(yīng)形成訴訟系屬，導(dǎo)致訴訟程序的開(kāi)啟。[4]立案前調(diào)解程序的啟動(dòng)即說(shuō)明案件通過(guò)了立案登記程序的審查，案件受理已處于事實(shí)狀態(tài)，法院已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地獲得了案件的解決權(quán)，日后調(diào)解不成轉(zhuǎn)入立案程序只是將案件受理這一事實(shí)狀態(tài)轉(zhuǎn)為法律狀態(tài)。

（二）排除不能調(diào)解的民事案件

對(duì)于法律已有規(guī)定不能調(diào)解的民事案件，即使當(dāng)事人要求進(jìn)行立案前調(diào)解，也不應(yīng)適用立案前調(diào)解?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《簡(jiǎn)易程序規(guī)定》）第14條第2款規(guī)定了法院適用簡(jiǎn)易程序開(kāi)庭審理時(shí)不應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解的簡(jiǎn)單民事案件，該規(guī)定同樣應(yīng)適用于立案前調(diào)解程序。《民事調(diào)解規(guī)定》第2條規(guī)定了不能進(jìn)行調(diào)解的民事案件，該規(guī)定同樣也應(yīng)適用于立案前調(diào)解程序?！睹袷抡{(diào)解規(guī)定》所規(guī)定的不能調(diào)解的案件屬于因案件性質(zhì)涉及公益事項(xiàng)或適用非訴程序而不能進(jìn)行調(diào)解的案件，《簡(jiǎn)易程序規(guī)定》除了“案件性質(zhì)”這一標(biāo)準(zhǔn)外，還增加了“當(dāng)事人的實(shí)際情況”和“顯然沒(méi)有調(diào)解必要”標(biāo)準(zhǔn)，這種抽象概括式的規(guī)定加大了條文具體適用的難度。時(shí)至今日，在“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的調(diào)判關(guān)系下應(yīng)以明確列舉的方式擴(kuò)展不能調(diào)解的民事案件范圍，現(xiàn)階段可以明確不能進(jìn)行調(diào)解的案件有基本事實(shí)存在重大爭(zhēng)議的案件以及確認(rèn)之訴案件。因而，在排除不能調(diào)解的民事案件時(shí)，應(yīng)將兩則規(guī)定中抽象概括式的標(biāo)準(zhǔn)與明確列舉的基本事實(shí)存在重大爭(zhēng)議的案件及確認(rèn)之訴案件標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合適用。需要指出的是，《民事訴訟法》第55條規(guī)定了公益訴訟，自此民事訴訟包含私益訴訟和公益訴訟兩大類(lèi)型，調(diào)解原則作為民事訴訟的基本原則，應(yīng)該貫穿始終，即公益訴訟案件也可進(jìn)行調(diào)解。但公益訴訟訴訟標(biāo)的具有公益性，因而《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第289條規(guī)定了公益訴訟案件的調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)進(jìn)行不少于三十日的公告，以起到公眾監(jiān)督的作用?？紤]到公益訴訟案件的復(fù)雜性、公益性以及

無(wú)論是作為公益訴訟原告的檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體還是作為審判者的法官對(duì)于公益訴訟都處于摸索、適應(yīng)階段，現(xiàn)階段立案前調(diào)解的對(duì)象不應(yīng)包括公益訴訟。在公益訴訟裁判標(biāo)準(zhǔn)明確、裁判方法成熟、原告訴訟實(shí)力壯大之后，可以考慮將公益訴訟作為立案前調(diào)解的調(diào)解對(duì)象。

（三）適宜立案前調(diào)解解決的糾紛類(lèi)型分析

1.家事類(lèi)糾紛

家事類(lèi)糾紛，包括離婚、收養(yǎng)、繼承、贍養(yǎng)、撫育、扶養(yǎng)等糾紛，涉及人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整。一般認(rèn)為財(cái)產(chǎn)關(guān)系是合理的關(guān)系，可以用合理的一般的解決基準(zhǔn)來(lái)應(yīng)對(duì)，而身份關(guān)系是非合理的關(guān)系，應(yīng)重在規(guī)勸說(shuō)服，而非強(qiáng)制性明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系。[5]立案前調(diào)解作為柔性調(diào)解方式，在緩和人際關(guān)系、提高案件主動(dòng)履行率、保障婦女兒童及老年人權(quán)益等方面具有重要作用。家事類(lèi)案件中緊張、趨于破裂的人身財(cái)產(chǎn)關(guān)系需要盡快解決，相較于訴訟漫長(zhǎng)的審限和可能產(chǎn)生的上訴、再審程序，調(diào)解可有效節(jié)約時(shí)間。家事類(lèi)案件的調(diào)解主體應(yīng)優(yōu)先選擇特邀調(diào)解組織（個(gè)人）中的人民調(diào)解員，特別是有一定家事調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的中老年婦女同志，她們的社會(huì)生活經(jīng)驗(yàn)較為豐富，對(duì)調(diào)解解決的方式應(yīng)用熟練，讓她們調(diào)解有利于促進(jìn)當(dāng)事人之間的溝通，使其能冷靜務(wù)實(shí)地進(jìn)行調(diào)解協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)家事案件中人際關(guān)系的重構(gòu)。

據(jù)2015年最高人民法院工作報(bào)告，2015年各級(jí)人民法院審結(jié)一審民事案件5228萬(wàn)件，其中婚姻家庭、撫養(yǎng)繼承等案件1619萬(wàn)件，占民案案件的比例接近1/3。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，婚姻家庭關(guān)系中的新情況、新問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，加之人們婚戀觀念的改變，家事類(lèi)案件作為人民法院受理案件中的傳統(tǒng)大比重案件更是呈現(xiàn)出逐年增多的趨勢(shì)。因此，強(qiáng)化家事類(lèi)案件立案前調(diào)解、組建專(zhuān)業(yè)家事調(diào)解團(tuán)隊(duì)、成立專(zhuān)門(mén)家事審判庭、加強(qiáng)社會(huì)觀護(hù)工作不失為有益的舉措。最高人民法院決定在全國(guó)范圍內(nèi)選擇100個(gè)左右的基層人民法院和中級(jí)人民法院，開(kāi)展為期2年的家事審判方式和工作機(jī)制改革試點(diǎn)工作，推動(dòng)建立司法力量、行政力量和社會(huì)力量相結(jié)合的新型家事類(lèi)糾紛綜合協(xié)調(diào)解決機(jī)制，完善多元化糾紛解決機(jī)制，形成有效社會(huì)合力，切實(shí)妥善化解家事糾紛。[6]endprint

2.專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)但事實(shí)爭(zhēng)議不大的糾紛

專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)但事實(shí)爭(zhēng)議不大的糾紛主要包括事實(shí)爭(zhēng)議不大，僅在給付的數(shù)額、時(shí)間、方式等方面存在爭(zhēng)議的交通事故損害賠償糾紛、醫(yī)療事故損害賠償糾紛等案件。由于汽車(chē)等交通工具日益普及，兼具人身色彩和財(cái)產(chǎn)屬性的交通事故糾紛已成為法院受理的大類(lèi)民生案件。根據(jù)浙江省高級(jí)人民法院的數(shù)據(jù)，2015年浙江全省法院共受理交通事故糾紛一審81547件，占全部民事案件數(shù)近25%。由于交通事故責(zé)任糾紛主體具有復(fù)雜性，通常涉及受害人、保險(xiǎn)公司及被保險(xiǎn)人三方當(dāng)事人利益，因此，一般事實(shí)爭(zhēng)議大、權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為復(fù)雜，往往需要調(diào)解多次，甚至?xí){(diào)解不成轉(zhuǎn)入業(yè)務(wù)庭審理。因此，立案前交通事故糾紛調(diào)解主要針對(duì)事實(shí)責(zé)任清楚的糾紛，該類(lèi)案件雖事實(shí)爭(zhēng)議不大，但在糾紛化解中，需要當(dāng)事人“多點(diǎn)多線(xiàn)“地奔波于交警、鑒定機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、法院等部門(mén)之間，此時(shí)立案前調(diào)解便有了用武之地。要充分重視交通事故認(rèn)定書(shū)在事實(shí)認(rèn)定、責(zé)任分配上的價(jià)值，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第73條規(guī)定交通事故認(rèn)定書(shū)應(yīng)載明交通事故的基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任。依據(jù)《民事訴訟法》第114條，道路交通事故認(rèn)定書(shū)屬于公文書(shū)證，其證明力具有法定優(yōu)勢(shì)，除非有相反證據(jù)予以推翻。在具體調(diào)解過(guò)程中，可以交警部門(mén)的行政調(diào)解為主體，協(xié)調(diào)保險(xiǎn)公司提前介入到交警調(diào)解階段，由法院推進(jìn)訴前鑒定工作，配合建立訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，并根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，積極采取訴前財(cái)產(chǎn)保全措施，消解被害人參與調(diào)解的疑慮，在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，依據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)依法對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)。

與交通事故糾紛相比，醫(yī)療糾紛更具專(zhuān)業(yè)性，適宜委托立案前調(diào)解組織中的醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解，使其發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，并應(yīng)建立專(zhuān)家聽(tīng)證制度，對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)、事項(xiàng)、費(fèi)用等進(jìn)行明確。立案前調(diào)解可以緩和患者方的負(fù)面情緒，使得家庭秩序、社會(huì)秩序回歸常態(tài)，做到“案結(jié)事了”。對(duì)于醫(yī)療糾紛立案前調(diào)解，實(shí)踐中推行較早，社會(huì)評(píng)價(jià)度高的有諸暨模式、寧波機(jī)制，諸暨模式是司法局組建由專(zhuān)職調(diào)解員、兼職調(diào)解員、醫(yī)學(xué)專(zhuān)家、法學(xué)專(zhuān)家共同組成的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，而寧波機(jī)制是通過(guò)地方立法的形式指導(dǎo)醫(yī)調(diào)會(huì)工作，并建立公立醫(yī)院強(qiáng)制投保的醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)。[7]廣元市人民法院依靠立案前調(diào)解實(shí)現(xiàn)醫(yī)療糾紛案件“零受理”曾引發(fā)廣泛關(guān)注，2014年4月，四川省高級(jí)人民法院官網(wǎng)、《四川法制報(bào)》分別以《醫(yī)療糾紛“零受理”的背后》為題，對(duì)廣元市醫(yī)療糾紛立案前調(diào)解進(jìn)行過(guò)專(zhuān)題報(bào)道。[8]

3.案件事實(shí)較為明確的群體性糾紛

案件事實(shí)較為明確的群體性糾紛包括消費(fèi)者維權(quán)糾紛、物業(yè)糾紛等，此類(lèi)糾紛涉案當(dāng)事人人數(shù)眾多，案情類(lèi)似，個(gè)案標(biāo)的額一般較小，在普通共同訴訟在司法實(shí)踐中適用率低的背景下，若通過(guò)法院個(gè)案審理解決，會(huì)造成法院受案量激增、審判壓力加大等問(wèn)題。此類(lèi)糾紛可委托立案前調(diào)解組織中的消費(fèi)者協(xié)會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)等組織進(jìn)行調(diào)解。通過(guò)立案前調(diào)解依法穩(wěn)妥解決的“彩石山莊項(xiàng)目案”被寫(xiě)入2015年最高人民法院工作報(bào)告，該案的

訴前民事糾紛調(diào)解委員會(huì)由調(diào)解能力高超的人民調(diào)解員、執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的房地產(chǎn)專(zhuān)業(yè)律師、服務(wù)耐心周到的法律服務(wù)工作者等共同組成，在濟(jì)南市中院的指導(dǎo)下，調(diào)解委員會(huì)制定了《適用司法確認(rèn)程序處理彩石山莊案件的要求以及流程》，通過(guò)調(diào)解解決了積壓多年的彩石山莊案，打造了利用立案前調(diào)解有力化解群體性糾紛的典型案例。[9]

4.爭(zhēng)議標(biāo)的額較小的財(cái)產(chǎn)類(lèi)糾紛

爭(zhēng)議標(biāo)的額較小的財(cái)產(chǎn)類(lèi)糾紛涉及的案件類(lèi)型有勞務(wù)糾紛，買(mǎi)賣(mài)合同糾紛，小額借款合同糾紛，供用水、電、氣、熱力合同糾紛，銀行卡糾紛，等。對(duì)于爭(zhēng)議標(biāo)的額較小的標(biāo)準(zhǔn)，各地法院可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，結(jié)合法院收案量具體確定，如北京5家基層人民法院在試點(diǎn)立案前調(diào)解時(shí)將這一標(biāo)準(zhǔn)定為了10萬(wàn)人民幣。[10]《民事訴訟法》在2012年修訂時(shí)新增小額訴訟程序，但該程序在實(shí)踐中適用判決結(jié)案方式比例低、適用調(diào)解結(jié)案方式比例高，目前面臨被“架空”的窘?jīng)r。小額訴訟程序旨在彌補(bǔ)傳統(tǒng)審理程序規(guī)則嚴(yán)格和程序漫長(zhǎng)的弊端，是世界范圍內(nèi)民事訴訟“接近正義”改革浪潮中的新事物。對(duì)于適宜調(diào)解的小額訴訟案件，更應(yīng)當(dāng)將調(diào)解程序放到訴前，實(shí)現(xiàn)一部分糾紛的訴訟外解決；對(duì)于不適宜調(diào)解的案件再適用小額訴訟程序，高效快捷地解決。對(duì)調(diào)解制度和小額訴訟制度安排正確的程序啟動(dòng)點(diǎn)，可以使立案前調(diào)解分流案件的作用得到彰顯，也為小額訴訟制度功能的充分發(fā)揮提供了基礎(chǔ)，避免訴中調(diào)解結(jié)案對(duì)小額訴訟程序發(fā)展空間的擠占。

5.適宜立案前調(diào)解解決的其他糾紛

《簡(jiǎn)易程序規(guī)定》第14條規(guī)定了6種法院適用簡(jiǎn)易程序開(kāi)庭審理時(shí)應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解的簡(jiǎn)單民事案件，此規(guī)定同樣應(yīng)適用于立案前調(diào)解程序。隨著新型案件不斷涌現(xiàn)，僅列舉具體案件顯然不能滿(mǎn)足司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求，除了上述具體分析的類(lèi)型化案件外，對(duì)于適宜立案前調(diào)解解決的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)把握“調(diào)解成功以點(diǎn)破面，調(diào)解不成速裁解決”這一原則。即調(diào)解成功后發(fā)揮其示范效應(yīng)，以帶動(dòng)更多的同類(lèi)案件以調(diào)解方式解決；如果調(diào)解不成功，可轉(zhuǎn)入速裁程序，以簡(jiǎn)化訴訟程序、提高審判效率。

三、立案前調(diào)解主體的確定

（一）以特邀調(diào)解組織（個(gè)人）為主

特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員是社會(huì)解紛力量，在法院的組織與指導(dǎo)下，接受法院委派、委托，開(kāi)展特邀調(diào)解工作，法院設(shè)有特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊(cè)，并會(huì)為其頒發(fā)證書(shū)。特邀調(diào)解組織的產(chǎn)生有調(diào)解組織申請(qǐng)加入和人民法院邀請(qǐng)加入兩種方式：依法成立的人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解及其他具有調(diào)解職能的組織，可以申請(qǐng)加入特邀調(diào)解組織名冊(cè)；人民法院也可以邀請(qǐng)調(diào)解組織加入特邀調(diào)解組織名冊(cè)。特邀調(diào)解員的產(chǎn)生有個(gè)人申請(qǐng)加入、特邀調(diào)解組織推薦加入和人民法院邀請(qǐng)加入三種方式：品行良好、公道正派、熱心調(diào)解工作并具有一定溝通協(xié)調(diào)能力的個(gè)人可以申請(qǐng)加入名冊(cè)；特邀調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)推薦本組織中適合從事特邀調(diào)解工作的調(diào)解員加入名冊(cè)；人民法院可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、專(zhuān)家學(xué)者、律師、仲裁員、退休法律工作者等符合條件的個(gè)人加入名冊(cè)。endprint

個(gè)案中特邀調(diào)解員的確定方式體現(xiàn)了當(dāng)事人程序主體受尊重的程度，《特邀調(diào)解規(guī)定》第12條規(guī)定的當(dāng)事人協(xié)商確定調(diào)解員的方式充分保障了當(dāng)事人的意思自治，而協(xié)商不成由特邀調(diào)解組織或者人民法院指定又避免了可能出現(xiàn)的久拖不決導(dǎo)致效率低下的情況。實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人對(duì)名冊(cè)中的特邀調(diào)解員都不滿(mǎn)意的情況，此時(shí)當(dāng)事人如不同意法院指定，則視為不同意調(diào)解，這也為當(dāng)事人提供了立案前調(diào)解程序的退出機(jī)制。

2012年，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制改革試點(diǎn)總體方案》，確定了42家試點(diǎn)法院，要求試點(diǎn)法院建立特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊(cè)制度，并規(guī)定了入冊(cè)條件、入冊(cè)審核公示程序、管理制度、工作程序、職業(yè)道德等方面的內(nèi)容。試點(diǎn)期間，試點(diǎn)法院在特邀調(diào)解方面做了大量卓有成效的工作，為在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施特邀調(diào)解制度提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2016年，《特邀調(diào)解規(guī)定》在總結(jié)以上試點(diǎn)法院經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善特邀調(diào)解制度，使其符合調(diào)解規(guī)律和訴訟規(guī)范。人民法院訴訟服務(wù)中心等部門(mén)具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)特邀調(diào)解工作，為特邀調(diào)解活動(dòng)提供必要場(chǎng)所、辦公設(shè)施等，對(duì)特邀調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織開(kāi)展特邀調(diào)解業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估工作。與美國(guó)法院附設(shè)ADR相同，中國(guó)特邀調(diào)解制度具有為當(dāng)事人節(jié)省時(shí)間和金錢(qián)、提高糾紛解決效率的功用。特邀調(diào)解以法院的訴訟服務(wù)中心為依托，可以減少案件材料、委托手續(xù)在法院與委派調(diào)解人之間的流轉(zhuǎn)時(shí)間，從而消除當(dāng)事人可能產(chǎn)生的法院拖延立案和限制訴權(quán)行使的疑慮。特邀調(diào)解多將調(diào)解地點(diǎn)選擇在法院，一方面可以減少當(dāng)事人對(duì)調(diào)解造成隱私泄露的疑慮，另一方面法院的權(quán)威感和儀式性會(huì)增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)特邀調(diào)解的信心，提升調(diào)解成功率。綜上所述，特邀調(diào)解具有規(guī)范化、保密性高、權(quán)威感強(qiáng)、訴調(diào)銜接便利等優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該成為立案前調(diào)解的主要形式。2015年，全國(guó)法院共吸納特邀調(diào)解組織32912個(gè)，特邀調(diào)解員104516人。[11]需要注意的是，實(shí)踐中，部分法院在構(gòu)建特邀調(diào)解制度過(guò)程中，過(guò)于注重特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員數(shù)量的增加，而不注重質(zhì)量的提升，對(duì)特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員忽視篩選與培訓(xùn)，甚至出現(xiàn)人民陪審員直接成為特邀調(diào)解員的情況，造成制度構(gòu)建錯(cuò)位、特邀調(diào)解員素質(zhì)參差不齊等問(wèn)題。在建立特邀調(diào)解員隊(duì)伍時(shí)必須遵循寧缺毋濫、優(yōu)中選優(yōu)的原則，嚴(yán)把選拔標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)擬選用的調(diào)解員調(diào)解技能、虛假訴訟防范等方面的培訓(xùn)，確保只有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)考核的調(diào)解員才能進(jìn)入名冊(cè)當(dāng)中。

（二）以法院立案庭為輔

立案法官發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人起訴的民事糾紛適宜調(diào)解并征得當(dāng)事人同意的，應(yīng)及時(shí)移交調(diào)解?！斑m宜調(diào)解”是相對(duì)于判決結(jié)案的方式而言的，對(duì)某些糾紛來(lái)說(shuō)，調(diào)解這種相對(duì)溫和、快速、低成本的方式更容易達(dá)到“案結(jié)事了”的效果。但“適宜”的標(biāo)準(zhǔn)需要由立案法官自由裁量，并且由哪種類(lèi)型的調(diào)解主體進(jìn)行調(diào)解也由立案法官?zèng)Q定。對(duì)于一些稍具法律專(zhuān)業(yè)性的糾紛更適宜由法官進(jìn)行立案前調(diào)解，如小額民間借貸案件（其往往涉及違約金、逾期利息、罰息等金額計(jì)算）。另外，立案前的法官調(diào)解相比于承辦法官開(kāi)庭前調(diào)解和法庭辯論終結(jié)后、法院作出判決前的調(diào)解而言，具有以下優(yōu)勢(shì)：可以減少當(dāng)事人因擔(dān)心調(diào)解中陳述的不利事實(shí)在調(diào)解失敗后影響承辦法官在判決中的裁量而拒絕調(diào)解的情況；因不存在調(diào)解時(shí)間從審限中扣除的問(wèn)題，可以避免“久調(diào)不決”的情況；因立案前法官不具有判決權(quán)，從而避免“以判壓調(diào)”的情況。因此，立案前的法官調(diào)解可以成為人民法院推進(jìn)調(diào)審適度分離的有效途徑。隨著員額制改革的逐步推進(jìn)，法官的數(shù)量將大大減少，并主要集中于審判專(zhuān)職工作，為優(yōu)化人員配置、節(jié)約司法成本，立案前調(diào)解可由法官助理參與。法官助理已有扎實(shí)的法學(xué)理論功底，讓他們參與立案前調(diào)解，可以增加他們的司法實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、提升他們的社會(huì)溝通能力，為他們?nèi)蘸笞呦驅(qū)徟袓徫坏於ɑA(chǔ)。此外，隨著立案登記制的施行，法院立案庭對(duì)立案的審查由原來(lái)的實(shí)質(zhì)審查轉(zhuǎn)為形式審查，工作難度與工作強(qiáng)度大大降低，此時(shí)由立案庭開(kāi)展立案前調(diào)解工作，可以使立案庭明確新的工作發(fā)展方向。法院立案庭在主持調(diào)解過(guò)程中可依據(jù)《民事訴訟法》第95條之規(guī)定，邀請(qǐng)與當(dāng)事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的單位和具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)、特定社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、與當(dāng)事人有特定關(guān)系并有利于促成調(diào)解的個(gè)人協(xié)助調(diào)解工作。

（三）以其他適宜的調(diào)解組織（個(gè)人）為補(bǔ)充

目前特邀調(diào)解組織（個(gè)人）名冊(cè)還在建設(shè)當(dāng)中，伴隨著名冊(cè)的不斷豐富，未入冊(cè)的調(diào)解組織（個(gè)人）將越來(lái)越少。但可以肯定的是，因調(diào)解組織（個(gè)人）規(guī)模體量、業(yè)務(wù)特點(diǎn)等種種原因，名冊(cè)必然不能包含所有調(diào)解組織（個(gè)人），在特定糾紛的解決中，若有其他適宜的調(diào)解組織（個(gè)人）時(shí)，也可以將其引入。

四、訴調(diào)程序銜接

如前所述，立案前委托調(diào)解的糾紛是符合法院法定受理?xiàng)l件的糾紛，所以立案前調(diào)解未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，如果是由委派調(diào)解組織（個(gè)人）主持的調(diào)解，則調(diào)解組織（個(gè)人）應(yīng)盡快將調(diào)解不成的結(jié)果告知法院，并把起訴狀、案件材料盡快移送至立案庭，然后由法院直接登記立案，無(wú)需再進(jìn)行形式審查；如果是由立案庭主持的調(diào)解，則可直接由立案庭進(jìn)行登記立案，按照案件情況再進(jìn)行小額訴訟程序、簡(jiǎn)易程序、普通程序的分流。

對(duì)于立案前調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后的處理，需按照調(diào)解的主體進(jìn)行劃分：如果調(diào)解是由委派調(diào)解組織（個(gè)人）主持的，當(dāng)事人可以依照《深化多元化糾紛解決機(jī)制改革意見(jiàn)》第28條、《特邀調(diào)解規(guī)定》第19條的規(guī)定申請(qǐng)司法確認(rèn)。需要說(shuō)明的是《民事訴訟法》規(guī)定司法確認(rèn)程序的適用對(duì)象當(dāng)前僅有人民調(diào)解協(xié)議，即由人民調(diào)解組織主持達(dá)成的非法院委托的調(diào)解，對(duì)于其他調(diào)解主體主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，目前適用司法確認(rèn)程序的依據(jù)是《關(guān)于擴(kuò)大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制改革試點(diǎn)總體方案》第11條規(guī)定的“經(jīng)行政機(jī)關(guān)、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，當(dāng)事人申請(qǐng)確認(rèn)其效力，參照《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》辦理”。對(duì)此，在日后的《民事訴訟法》修改過(guò)程中應(yīng)進(jìn)一步完善司法確認(rèn)程序適用的范圍，避免司法文件架空法典規(guī)定情況的發(fā)生。如果調(diào)解是由立案庭主持的，達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，應(yīng)轉(zhuǎn)入立案程序，并制作民事調(diào)解書(shū)。endprint

立案前調(diào)解過(guò)程中應(yīng)注意調(diào)解協(xié)議的及時(shí)履行，避免大量調(diào)解協(xié)議通過(guò)司法確認(rèn)書(shū)或民事調(diào)解書(shū)進(jìn)入到執(zhí)行程序，造成執(zhí)行案件的激增。對(duì)于立案前調(diào)解的期限，如果是特邀調(diào)解組織（個(gè)人）主持的糾紛，根據(jù)《特邀調(diào)解規(guī)定》第27條的規(guī)定，調(diào)解期限為30日，但是雙方當(dāng)事人同意延長(zhǎng)調(diào)解期限的，不受此限。目前，特邀調(diào)解制度還在建立之中，案件材料流轉(zhuǎn)、程序溝通協(xié)調(diào)的時(shí)間較長(zhǎng)，隨著特邀調(diào)解制度的成熟，調(diào)解的期限應(yīng)逐步縮減。如果是法院立案庭主持的調(diào)解，調(diào)解期限應(yīng)為7日，雙方當(dāng)事人同意延長(zhǎng)調(diào)解期限的，不受此限。雖然立案前調(diào)解糾紛以簡(jiǎn)單民事糾紛為主，調(diào)解的成功與否主要看調(diào)解人的調(diào)解能力，但期限對(duì)立案前調(diào)解的成功率也會(huì)有些許影響，較短的調(diào)解期限有利于提高立案前調(diào)解的效率，避免拖延調(diào)解情況的發(fā)生。

訴訟程序具有較為嚴(yán)格的審理程序要求，法官需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的證明程序并根據(jù)其專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)對(duì)當(dāng)事人主張的實(shí)體權(quán)利作出判斷，這在一定程度上可以控制虛假訴訟情況的發(fā)生。而立案前調(diào)解更關(guān)注當(dāng)事人的合意，對(duì)案件事實(shí)查明的要求較低，調(diào)解員在虛假訴訟方面的防范能力較弱，這給以立案前調(diào)解規(guī)避執(zhí)行、制造虛假調(diào)解提供了可能。因此法官在審查確認(rèn)調(diào)解協(xié)議或制作民事調(diào)解書(shū)時(shí)，應(yīng)對(duì)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行審查，對(duì)存有疑點(diǎn)的、標(biāo)的額較大或不符合交易習(xí)慣的金錢(qián)給付類(lèi)案件尤其要慎重，必要時(shí)要對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查，查明案件事實(shí)。此外，還應(yīng)提高調(diào)解員防范虛假調(diào)解的能力，通過(guò)組織調(diào)解員觀摩法官庭審等提高調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，以從源頭上預(yù)防虛假調(diào)解情況的發(fā)生。

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責(zé)任編輯：袁付娜

Research on Normalization about Preaccreditation Mediation Mechanism of Civil Procedure in China

WANG Xiaoyue

（ School of Law，Shandong University，Jinan，Shandong 250100，China）

Abstract：Preaccreditation mediation mechanism has become permanent system from experiments of grassroots courts. Its legality is supported by judicial policy and law. The object of preaccreditation mediation mechanism is in line with the scope of the peoples court， excluding civil disputes that cannot be settled. In order to obtain more practical effect， these issues are more properly solved by preaccreditation mediation mechanism， like family disputes， professional disputes with uncontroversial fact， group disputes with clear facts， property disputes with a smaller amount of subject matter， and so on. The subject of mediation before filing should be determined according to the type of dispute. In general， mediation organization （individual） should be invited， with the court or other appropriate mediation organization （individual） as supplements. If mediation is failed， the issue should be registered. Mediation agreement in mediation organization （individual） can apply for the judicial confirmation. In the case of successful mediation in the court， the conciliation statement shall be issued by the mediation court.

Key words：preaccreditation mediation mechanism； dispute resolution； tuning proceduresendprint