新常態(tài)下中國能源供給側(cè)改革：國際借鑒與路徑探究

岳立　嚴(yán)珺文

摘 要 源供給側(cè)改革是適應(yīng)“新常態(tài)”下中國低碳經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。文章從產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、能源結(jié)構(gòu)高污染不合理、能源產(chǎn)業(yè)體系高能耗低效率、能源安全壓力日增4個方面闡述了中國能源供給側(cè)改革的緊迫性。結(jié)合我國實際情況，以美、英、日在能源供給側(cè)改革的經(jīng)驗，總結(jié)了中國煤炭、石油、天然氣和新能源等領(lǐng)域的供給側(cè)改革重點和政策借鑒。從建立現(xiàn)代能源體系、強化政府引導(dǎo)作用、增強創(chuàng)新發(fā)展能力和深化能源市場監(jiān)管體系4個方面對新常態(tài)下中國能源供給側(cè)改革的實現(xiàn)路徑提出了建議。

關(guān)鍵詞 常態(tài)；供給側(cè)改革；能源革命；政策借鑒

[中圖分類號]F206 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）10-0094-04

一、引 言

推進實施供給側(cè)改革是黨中央、國務(wù)院在新常態(tài)背景下發(fā)展經(jīng)濟所做出的重大決策部署和重大創(chuàng)新。其中，能源行業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展中不可或缺的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，既是社會消費所需的生活要素，也是各行業(yè)發(fā)展所需的重要中間要素，因此，為消除新常態(tài)下能源發(fā)展存在的能源體系高耗低效、新能源技術(shù)創(chuàng)新不足、傳統(tǒng)能源產(chǎn)能過剩等弊端，積極落實中國能源發(fā)展“四個革命、一個合作”的基本國策，對于緩解經(jīng)濟下行壓力，優(yōu)化升級經(jīng)濟結(jié)構(gòu)具有重要的現(xiàn)實意義[1]?；诖?，本文以新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展為背景，分析當(dāng)前能源供給側(cè)改革的緊迫性背景，總結(jié)能源供給側(cè)改革國際經(jīng)驗，對中國在“十三五”期間改革重點進行分析并提出具體的政策建議。

二、能源供給側(cè)改革的緊迫性背景

（一）能源行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩

由于經(jīng)濟增長方式不合理，中國經(jīng)濟運行中存在普遍性、持續(xù)性的產(chǎn)能過剩，根據(jù)數(shù)據(jù)，煤炭、鋼鐵、光伏、水泥和風(fēng)電等行業(yè)由于投資過快增長，產(chǎn)能擴張大幅度快于需求擴張，已嚴(yán)重過剩[2]。2015年底，煉油行業(yè)，煉油能力超過7億噸/年，過剩產(chǎn)能達1億噸，全國平均開工率雖較2014年稍有反彈，達到75.4%，但較全球84%的平均水平仍然偏低；火電行業(yè)，火電設(shè)備平均利用小時數(shù)4 200小時，較2014年（4 706小時）下降10.75%，創(chuàng)1978年以來新低；煤炭行業(yè)，每年的實際原煤產(chǎn)能已超過50億噸，過剩產(chǎn)能超過10億噸，虧損規(guī)模已超過80%；可再生能源行業(yè)，能源利用效率低下，全年棄光率達10%、棄風(fēng)率達15%。能源行業(yè)大范圍的生產(chǎn)能力過剩對能源和社會資源構(gòu)成了巨大的浪費，導(dǎo)致能源行業(yè)整體的運行效率不高，同時，閑置過剩的生產(chǎn)能力所具有的資本成本提高了經(jīng)濟社會發(fā)展的成本，阻礙了我國綠色可持續(xù)發(fā)展進程，影響了國家的整體競爭力[3]。

（二）高污染的能源結(jié)構(gòu)不合理

作為世界上碳排放總量第一的國家，2015年末，煤炭作為中國能源消費主導(dǎo)燃料，其消費量占能源消費總量的比例高達64%，而核電、水電、可再生能源所構(gòu)成的非化石能源消費比例僅占到總量的11.2%，我國高污染的不合理能源結(jié)構(gòu)對環(huán)境治理和綠色可持續(xù)發(fā)展造成了極大的障礙。依據(jù)2016年BP世界能源統(tǒng)計年鑒公布的各國一次能源消費結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，中國的煤炭消費量占比達到63.7%，高出世界平均水平34.5個百分點；非化石能源消費量占一次能源消費總量比例的11.9%，較世界平均水平低2.1個百分點，僅是加拿大占比的1/3和法國的1/4，其中，中國可再生能源約是德國的1/6（見表1）。

（三）能源產(chǎn)業(yè)體系耗能高、效率低

21世紀(jì)以來，隨著重工業(yè)和化工工業(yè)的高速發(fā)展，我國經(jīng)濟水平在得到快速發(fā)展的同時，也伴隨出現(xiàn)了能源消費的急速增加和不可忽視的環(huán)境污染[4]。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2015 年末，我國能源消費總量43.0億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占到全球能源消費量的23%，15年間以每年1.9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的速度增加，并在2009年末以33. 03億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的消費量超越美國成為世界第一能源消費國。

除此之外，中國能源產(chǎn)業(yè)體系還存在能源效率低下問題[5]。從能源消費強度看，2014年末，中國能源消費強度為4.1噸標(biāo)準(zhǔn)煤/每萬美元GDP，能源利用效率雖高于俄羅斯、伊朗、沙特、印度、南非五國，但卻是世界平均水平（2.4噸標(biāo)準(zhǔn)煤/每萬美元GDP）的1.7倍，是OECD國家平均水平（1.6噸標(biāo)準(zhǔn)煤/每萬美元GDP）的2.6倍，更是達到英國的4.6倍，意大利的4.1倍，德國的3.7倍，法國的3.4倍（見圖1）。

（四）國際壓力日增，能源安全存在隱患

當(dāng)前我國的能源對外依存度嚴(yán)重偏高，其中石油達60%，天然氣超過30%，且主要進口來源地為中東、西亞地區(qū)，社會政治不穩(wěn)定，致使我國的能源供應(yīng)安全存在不確定性隱患，無法得到確切性保障，這對我國的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟安全構(gòu)成極大的隱性威脅[6]。

另一方面，在全球氣候治理的大背景下，作為世界經(jīng)濟發(fā)展中不可或缺的大國，中國在全球可持續(xù)發(fā)展中承擔(dān)著巨大的責(zé)任和義務(wù)，且存在著迫在眉睫的全國大范圍霧霾治理，因此，急需通過能源供給側(cè)改革，改變高依存度帶來的能源安全問題和高污染、高碳化的不合理能源結(jié)構(gòu)，以此拉動中國經(jīng)濟綠色發(fā)展，走出困境。

三、能源供給側(cè)改革的國際經(jīng)驗及政策借鑒——以美、英、日為例

（一）能源供給側(cè)改革的國際經(jīng)驗

1.美國

美國的能源供給側(cè)改革主要分為兩個時期。第一時期是1981～1989年里根執(zhí)政時期，此時期的美國政府在能源供給側(cè)改革方面實施措施為：逐步取消能源管制，放松石油、天然氣市場準(zhǔn)入門檻。在基于能源放松政策的9年供給側(cè)改革中，1981～1985年美國石油產(chǎn)量呈逐年遞增現(xiàn)象，而1986～1989年則呈逐年遞減現(xiàn)象。1981年實施的上述能源供給側(cè)改革政策確實引起了石油準(zhǔn)入門檻的降低，從而在開始時帶動了美國石油產(chǎn)量的增長，但1985年隨著石油進口替代量的增加，石油產(chǎn)量達到最高后，開始持續(xù)回落。在天然氣產(chǎn)量方面，實施放松管制政策的此次9年能源供給側(cè)改革間，美國天然氣產(chǎn)量整體提高，呈現(xiàn)出波動式的逐年增長。endprint

第二時期是2009年開始的的頁巖氣革命時期。此時期的美國政府在能源供給側(cè)改革方面的戰(zhàn)略定位為“能源獨立”，本質(zhì)是進行能源結(jié)構(gòu)性改革和調(diào)整，著力點為能源節(jié)約與鼓勵新能源的推廣，大力進行可再生能源的開發(fā)和利用，以降低石油的對外依存度，變能源進口國為世界能源出口大國[7]。

2.英國

英國作為最先實行“以氣代煤”政策的國家之一，其能源供給側(cè)改革的發(fā)力點著重在能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵目標(biāo)是“去煤”，主要實施政策有：煤炭行業(yè)關(guān)停與裁員，鼓勵煤炭清潔利用，研發(fā)潔凈煤技術(shù)，對火電企業(yè)強制安裝“碳捕獲就緒”設(shè)備等[8]。英國在工業(yè)革命時期煤炭行業(yè)的蓬勃發(fā)展后有意識的開始轉(zhuǎn)入“去煤”道路，煤炭產(chǎn)量成功的由1981年的1.27億噸大幅度減至2014年的0.12億噸，2015年底，英國已關(guān)停絕大部分的煤炭企業(yè)，且計劃在2025年之前關(guān)停全部的燃煤發(fā)電企業(yè)。同時，針對新能源削減補貼，增加石油和天然氣在英國能源結(jié)構(gòu)占比以適應(yīng)低碳經(jīng)濟發(fā)展需要，成為英國近期能源供給側(cè)改革的一大亮點。

3.日本

日本的能源供給側(cè)改革重點實施在3個角度的政策措施：一是實施減稅政策；二是推行“減量經(jīng)營”政策，具體通過壓縮企業(yè)成本、降低利息負擔(dān)、裁員或向海外轉(zhuǎn)移高耗能產(chǎn)業(yè)降低勞動力成本等措施；三是對蕭條產(chǎn)業(yè)實施去產(chǎn)能政策，具體通過政府采購、市場拍賣、公開競價等手段關(guān)停過剩產(chǎn)能、減少過剩設(shè)備，同時成立專項資金，安置下崗職工就業(yè)，以進行具有良好前景的新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)革命和技術(shù)創(chuàng)新。

（二）能源供給側(cè)改革重點及政策借鑒

從以上對美國、英國和日本改革實施經(jīng)驗的分析來看，能源供給側(cè)改革需根據(jù)實際情況綜合采用多層次的供給側(cè)改革手段，以確保改革的順利進行。因此如何恰當(dāng)?shù)慕梃b美、英、日經(jīng)驗，需在剖析我國煤炭、石油、天然氣、可再生能源行業(yè)能源供給側(cè)改革重點的基礎(chǔ)上，進行基于我國國情的政策移植。

第一，我國煤炭行業(yè)的供給側(cè)改革問題主要集中在如何化解產(chǎn)能危機，針對此問題，我國應(yīng)當(dāng)借鑒實施英國的“雙戰(zhàn)略”政策[9]，一方面大范圍長時間的執(zhí)行“去煤”戰(zhàn)略，另一方面實施以石油、天然氣、核電為主的“能源替代”戰(zhàn)略。比如在政府出臺下崗職工安置扶持政策的前提下，通過減產(chǎn)裁員降低煤炭產(chǎn)量和礦工總數(shù)。

第二，我國石油行業(yè)供給側(cè)改革的重點體現(xiàn)在兩個環(huán)節(jié)。一是勘探開發(fā)環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在成本高、產(chǎn)量低的國有企業(yè)，如何在保障就業(yè)、維持能源安全的角色定位和尊重市場規(guī)律中尋求平衡；二是在煉化環(huán)節(jié)，解決石油產(chǎn)能過剩問題。對此我國應(yīng)當(dāng)借鑒實施美國的經(jīng)驗，即通過放松石油行業(yè)準(zhǔn)入管制，實施減稅政策，比如抵免石油行業(yè)研發(fā)費用稅收，降低所得稅稅率、下調(diào)資本增值稅，降低企業(yè)運營成本，以此刺激我國石油企業(yè)的市場活力。

第三，我國天然氣行業(yè)供給側(cè)改革的重點在于對頁巖氣的開發(fā)利用。對此我國應(yīng)當(dāng)借鑒實施美國的相關(guān)政策，例如加大開采頁巖氣關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)力度和研究投入，提供稅收補貼鼓勵企業(yè)進入等措施。

第四，我國可再生能源行業(yè)供給側(cè)改革的重點是解決可再生能源發(fā)電儲能技術(shù)的不足和“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象[10]。對此日本的經(jīng)驗值得我國借鑒，例如通過實施一定的價格補貼政策將能源結(jié)構(gòu)調(diào)整成效惠及企業(yè)和國民。

四、能源供給側(cè)改革的實現(xiàn)路徑

基于以上分析，為消除新常態(tài)下中國能源行業(yè)發(fā)展所存在的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、能源結(jié)構(gòu)高污染不合理、能源產(chǎn)業(yè)體系高能耗低效率、能源安全壓力日增等弊端，本文從能源供給側(cè)改革的重點出發(fā)，提出4個方面的實現(xiàn)路徑。

（一）促進能源體制機制創(chuàng)新，創(chuàng)建現(xiàn)代能源體系

構(gòu)建綠色低碳、安全高效的節(jié)約型現(xiàn)代能源體系是推進能源供給側(cè)改革、實現(xiàn)能源行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)。此目標(biāo)本質(zhì)上需重新對生產(chǎn)要素和稀缺資源優(yōu)化配置，根本上依賴于對在資源配置中起調(diào)節(jié)作用的價格機制和起決定性作用的市場交易機制的創(chuàng)新[11]。

以消化解決電力行業(yè)的閑置產(chǎn)能為例。目前，我國電力行業(yè)的項目投資建設(shè)、定價和電量分配等均由政府行政審批，管理方式大致仍在“計劃經(jīng)濟”?；庹ъ`所導(dǎo)致的電力領(lǐng)域產(chǎn)能過剩，關(guān)鍵在于適當(dāng)收回政府有形之手，釋放發(fā)揮市場的作用。具體地，就是應(yīng)該實現(xiàn)政企分開，推進電力市場化改革，不再由政府分配電量，而是建設(shè)電力批發(fā)和零售市場，試行直接交易，由市場自發(fā)決定上網(wǎng)和銷售電力價格。

（二）增強創(chuàng)新發(fā)展能力，推進能源科技革命

新常態(tài)背景下推進能源供給側(cè)改革，緩解現(xiàn)存能源“供需錯配”問題，科技創(chuàng)新和科技進步是其重要落腳點，依賴于在能源資源開發(fā)環(huán)節(jié)、加工轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)以及終端利用環(huán)節(jié)等的重大技術(shù)突破。而技術(shù)進步和技術(shù)創(chuàng)新在任何行業(yè)、任何時候都不會一蹴而就，且具有很強的外部性，這就要求在克服諸多技術(shù)革新困難的過程中需整合各方力量，團結(jié)協(xié)作，從國家層面進行整體部署，加強能源科技裝備合作。具體地，可根據(jù)中國國情和世界能源科技發(fā)展水平，由國家財政、科技、能源等相關(guān)管理部門合作建立如“新能源技術(shù)創(chuàng)新基金”“清潔能源扶持基金”“新能源開發(fā)實驗室”等跨部門研究項目，支持新能源技術(shù)前沿性研究和基礎(chǔ)研究。

（三）推進結(jié)構(gòu)性稅收改革，強化政府引導(dǎo)作用

社會基本經(jīng)濟制度的變更創(chuàng)新過程中，無論是政策的擬定還是政策的實施，都必須要有政府的總體調(diào)節(jié)和把控，因此，政府的正確規(guī)劃引導(dǎo)對能源供給側(cè)改革的推進意義重大。尤其在面對當(dāng)前“棄水、棄風(fēng)、棄光”現(xiàn)象，急需強化政府對能源行業(yè)的引導(dǎo)作用，調(diào)整和創(chuàng)新現(xiàn)有電力規(guī)劃，適時把控水力、電力以及核電的增長速度，推進分布式能源發(fā)展。

同時，內(nèi)部化我國化石能源消費的外部性社會成本是解決化石能源消費過快增長的重要措施。此措施具體可從“獎罰有度”兩方面實施，即一方面對于企業(yè)稅收和社會保險采用減收政策，減負企業(yè)的經(jīng)營費用；另一方面針對企業(yè)在生產(chǎn)中造成的環(huán)境污染和二氧化碳排放采取征收稅費政策，從而內(nèi)部化化石能源消費所導(dǎo)致環(huán)境污染的社會成本。endprint

（四）深化能源市場監(jiān)管體系，強化監(jiān)管約束作用

在市場經(jīng)濟下，針對重點區(qū)域、典型問題，制定標(biāo)準(zhǔn)后企業(yè)的具體執(zhí)行情況才是能源供給側(cè)改革的關(guān)鍵所在，因此，政府監(jiān)管的束縛作用對企業(yè)是否真正奏效對改革至關(guān)重要。然而，事實上我國多年來在各個行業(yè)、各個領(lǐng)域大多缺失政府監(jiān)管職能的有效執(zhí)行，這使得企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中對安全、質(zhì)量尤其環(huán)境等問題的行政規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并不重視和實際執(zhí)行，也就導(dǎo)致了目前我國供給體系質(zhì)量效益低下的現(xiàn)實情況。因此，能源供給側(cè)改革應(yīng)加快建立符合當(dāng)下市場監(jiān)管需求的監(jiān)督體系，著力加強重點專項問題監(jiān)管，在安全、質(zhì)量、排放等方面確立明晰的國家監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和違規(guī)處罰方式，通過建立能源行業(yè)信用體系，實施強有力的約束管理，監(jiān)督企業(yè)依法依規(guī)辦事，創(chuàng)新安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法機制，實現(xiàn)能源供給側(cè)改革目標(biāo)。

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Abstract： Energy supply side reform is an important measure to adapt to the development of low-carbon economy in China under the new normal. This paper expounds the urgent need of China's energy supply side reform from four aspects， which are massive overcapacity， unreasonable and high-pollution energy structure， energy industry system of high energy consumption and low efficiency， and growing energy security pressures. On the basis of the experience of the reform of the energy supply side in the United States， Britain and Japan， this paper， after considering the actual situation in China， summarizes the reform focus and policy reference of the supply side reform of coal， oil， gas and other new enegies. Finally， the paper puts forward some suggestions on how to implement China's energy supply side reform under the new normal from four aspects， which are establishing a modern energy system， strengthening the guiding role of government， enhancing innovation and development ability， and deepening the supervision system of energy market.

Key words： new normal； supply side reform； energy revolution； policy reference

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint