美國(guó)科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)的做法與借鑒

黃建榕　柳一超

摘 要 為創(chuàng)新型國(guó)家，美國(guó)的科技創(chuàng)新政策體系以《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》為框架，制定了一系列科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的戰(zhàn)略規(guī)劃，而科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)則是對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展進(jìn)程的有效反饋形式。重視定量分析是美國(guó)科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)的鮮明特征，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性質(zhì)則盡可能地保證了評(píng)價(jià)報(bào)告的客觀性。通過(guò)分析美國(guó)現(xiàn)行的四類科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)指標(biāo)，在創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)中要建立創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)導(dǎo)向的科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)體系，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)把關(guān)，同時(shí)也要重視評(píng)價(jià)結(jié)果的國(guó)際比較與國(guó)內(nèi)區(qū)域間比較。要關(guān)注STEM教育，豐富評(píng)價(jià)指標(biāo)的多樣性，形成本土化的數(shù)據(jù)信息庫(kù)與和國(guó)際接軌的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為改善創(chuàng)新環(huán)境、提升創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力提供支持。

關(guān)鍵詞 技創(chuàng)新能力；評(píng)價(jià)方法；美國(guó)；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展；科技評(píng)價(jià)

[中圖分類號(hào)] G32 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2017）10-0088-06

邁克爾·波特認(rèn)為，當(dāng)國(guó)家創(chuàng)新能力已成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿r(shí)，這個(gè)國(guó)家就可以被稱為創(chuàng)新型國(guó)家[1]。2016年，《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告2016-2017》和《全球創(chuàng)新指數(shù)2016》分別將美國(guó)的綜合創(chuàng)新指數(shù)排在了全球第三和第四的位置，并認(rèn)為美國(guó)的創(chuàng)新水平持續(xù)保持著上升態(tài)勢(shì)。創(chuàng)新是美國(guó)發(fā)展的核心要素，科技則是推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。盡管美國(guó)仍是世界上最大的經(jīng)濟(jì)體，但在新一輪的全球經(jīng)濟(jì)較量中，美國(guó)也面臨著來(lái)自日益緊密的全球創(chuàng)新研發(fā)與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)。最大的挑戰(zhàn)在于如何鼓勵(lì)創(chuàng)新，科技創(chuàng)新始終是美國(guó)的一項(xiàng)重要國(guó)策，而科技政策的判斷與制定需以事實(shí)為根基，為進(jìn)一步體現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的優(yōu)越性，美國(guó)成為較早開(kāi)始科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)的國(guó)家之一。

自20世紀(jì)90年代起，美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)率先發(fā)布《科學(xué)與工程指標(biāo)》，反映美國(guó)在科學(xué)、技術(shù)、工程上的教育與學(xué)術(shù)研究，以及產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展水平。作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)體產(chǎn)生并使之商業(yè)化的創(chuàng)新技術(shù)流，國(guó)家創(chuàng)新能力要求新技術(shù)的經(jīng)濟(jì)應(yīng)用性和價(jià)值創(chuàng)造性[2]。因此，科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)的目的在于通過(guò)對(duì)過(guò)去的成就做出中肯的評(píng)價(jià)、反思與比較，以指引未來(lái)致勝的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域與發(fā)展方向。

一、 美國(guó)科技創(chuàng)新政策體系建設(shè)

美國(guó)超級(jí)大國(guó)的地位與其向來(lái)重視科技、知識(shí)與人才在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵作用是分不開(kāi)的，政府力促科技發(fā)展的理念與作為可以說(shuō)是美國(guó)的一項(xiàng)傳統(tǒng)。從1945年發(fā)布《科學(xué)：無(wú)止境的前沿》開(kāi)始，《技術(shù)創(chuàng)新法》《大學(xué)和小企業(yè)專利程序法》《中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)法》等一系列政策法案相繼涌現(xiàn)。各項(xiàng)科技政策力促科研成果向?qū)嶋H生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)在二戰(zhàn)后保持強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭的動(dòng)力來(lái)源。

1. 美國(guó)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略設(shè)計(jì)演變

隨著世界格局的演變與全球化趨勢(shì)的不斷增強(qiáng)，美國(guó)秉持一貫的務(wù)實(shí)作風(fēng)，在國(guó)家戰(zhàn)略部署上更緊密地把科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)系在一起。2004年，美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力委員會(huì)提出了“創(chuàng)新美國(guó)”的發(fā)展戰(zhàn)略[3]。2005年，《國(guó)家創(chuàng)新法》提案指出要為科技創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造理想的制度環(huán)境，讓創(chuàng)新成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先事項(xiàng)[4]。在這些報(bào)告與提案的基礎(chǔ)上，2006年，前總統(tǒng)布什在“美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力計(jì)劃”中提出了著名的“美國(guó)引領(lǐng)世界創(chuàng)新”的口號(hào)，旨在通過(guò)提高教育水平、增大R&D投資來(lái)維持并加強(qiáng)美國(guó)的國(guó)際領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。計(jì)劃指出，持續(xù)的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)源于國(guó)家產(chǎn)生和利用最新科技進(jìn)展，并將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的能力[5]。由此，科技創(chuàng)新能力的概念界定不斷明晰，即指創(chuàng)新主體吸收、保留科學(xué)知識(shí)，并將這些知識(shí)用于研究和開(kāi)發(fā)的能力[6]。

奧巴馬政府于2009年、2011年和2015年分別發(fā)布了三份不同主題的《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》報(bào)告，形成了對(duì)國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略的連續(xù)性、動(dòng)態(tài)化調(diào)整。2015年的《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》指出，要通過(guò)創(chuàng)造高質(zhì)量就業(yè)崗位和持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、推動(dòng)國(guó)家優(yōu)先領(lǐng)域突破、建設(shè)創(chuàng)新型政府這三大戰(zhàn)略來(lái)激活創(chuàng)新基礎(chǔ)、私營(yíng)部門(mén)和創(chuàng)新者這三大創(chuàng)新要素[7]。創(chuàng)新戰(zhàn)略體現(xiàn)了政府在建立創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的重要性，尤其強(qiáng)調(diào)了政府應(yīng)在提供政策導(dǎo)向、規(guī)劃前沿領(lǐng)域等科技服務(wù)職能上有所作為。

2. 《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》框架下的科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)體系

《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》于2007年頒布，并在2010年獲得再授權(quán)，在對(duì)美國(guó)科學(xué)技術(shù)政策辦公室、標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究所、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)等組織機(jī)構(gòu)的說(shuō)明外，增加了包括創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)辦公室、區(qū)域創(chuàng)新計(jì)劃、美國(guó)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告、創(chuàng)新咨詢委員會(huì)等內(nèi)容（見(jiàn)圖1）。

《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》的主旨還是以多種方式提升國(guó)家創(chuàng)新能力，科技決策體系呈現(xiàn)自下而上的特征[8]。其中涉及科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要有以下兩點(diǎn)：一是美國(guó)商務(wù)部下屬的經(jīng)濟(jì)與統(tǒng)計(jì)管理局于2012年發(fā)布的美國(guó)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告，對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新績(jī)效、創(chuàng)新環(huán)境、區(qū)域創(chuàng)新能力、貿(mào)易政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策等內(nèi)容進(jìn)行了評(píng)價(jià)。這份報(bào)告的評(píng)價(jià)重點(diǎn)在于聯(lián)邦及州政府創(chuàng)新政策的實(shí)施績(jī)效，并據(jù)此提出了由上而下的具體建議，屬于政府咨文的形式。二是由國(guó)家科學(xué)基金會(huì)每?jī)赡臧l(fā)布一次的科學(xué)與工程指標(biāo)（Science and Engineering Indicators，SEI），作為分析美國(guó)及世界主要經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)新能力的定量指標(biāo)體系。

二、美國(guó)科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)實(shí)施概況

隨著科技創(chuàng)新活動(dòng)的復(fù)雜性逐漸提升，單一指標(biāo)只能看出一國(guó)科技實(shí)力的局部情形，若要對(duì)整體的科技競(jìng)爭(zhēng)力有更全面的了解，則必須廣泛地探討各項(xiàng)指標(biāo)[9]。由于創(chuàng)新活動(dòng)涉及的主體范圍之廣、形式之多、表現(xiàn)方式之不同，隨著指標(biāo)體系構(gòu)建程度的加深，指標(biāo)涵蓋內(nèi)容的也愈加豐富。

1. 美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的科學(xué)與工程指標(biāo)評(píng)價(jià)

美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）成立于1950年，是美國(guó)科學(xué)界最高水平的四大學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)之一，負(fù)有資助R&D活動(dòng)、制定研究領(lǐng)域的戰(zhàn)略規(guī)劃等責(zé)任，其對(duì)科研項(xiàng)目的資助與評(píng)估體系類似于中國(guó)的國(guó)家自然科學(xué)基金。作為獨(dú)立的咨詢機(jī)構(gòu)，NSF在每個(gè)偶數(shù)年的1月15日之前，向美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提交該年度有關(guān)美國(guó)科學(xué)、技術(shù)與工程發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)報(bào)告，并與其它國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行綜合比較，至2016年已經(jīng)發(fā)布了12次。NSF以中立立場(chǎng)，通過(guò)定量指標(biāo)的形式呈現(xiàn)數(shù)據(jù)事實(shí)，充當(dāng)美國(guó)國(guó)會(huì)在科學(xué)和工程相關(guān)領(lǐng)域的顧問(wèn)。endprint

自2010年起，科學(xué)與工程指標(biāo)由NSF的國(guó)家科學(xué)委員會(huì)指導(dǎo)國(guó)家科學(xué)與工程統(tǒng)計(jì)中心主持撰寫(xiě)，該中心是美國(guó)科學(xué)基金會(huì)依據(jù)《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法再授權(quán)法案》第505款規(guī)定，在原科學(xué)資源統(tǒng)計(jì)部門(mén)的基礎(chǔ)上建立，專門(mén)負(fù)責(zé)收集、解釋、分析和發(fā)布有關(guān)科學(xué)與工程的競(jìng)爭(zhēng)力數(shù)據(jù)和與STEM教育有關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[10]?；谥辛B(tài)度，科學(xué)與工程指標(biāo)幾乎只是用簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)說(shuō)明，報(bào)告以呈現(xiàn)事實(shí)數(shù)據(jù)與圖表為主，而這些數(shù)據(jù)的進(jìn)一步分析利用，則交由相關(guān)研究者自行把握。其指標(biāo)領(lǐng)域主要體現(xiàn)在中小學(xué)科學(xué)教育、大學(xué)科學(xué)教育、科技人力資源、研究與發(fā)展、學(xué)術(shù)研究與發(fā)展、工業(yè)，技術(shù)和全球市場(chǎng)以及公眾態(tài)度等7個(gè)方面。

科學(xué)與工程指標(biāo)中的數(shù)據(jù)是建立在12個(gè)美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)專門(mén)調(diào)查項(xiàng)目，以及國(guó)際范圍內(nèi)公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上統(tǒng)計(jì)得出的。問(wèn)卷調(diào)查由專門(mén)調(diào)查項(xiàng)目在嚴(yán)格定義調(diào)查對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)后，采用分層抽樣的方式開(kāi)展，使樣本代表性最大化。經(jīng)由多年定期發(fā)布，科學(xué)與工程指標(biāo)中包含的豐富的定量化信息為美國(guó)提供了反映國(guó)家科學(xué)與工程發(fā)展水平的可信的量化指標(biāo)數(shù)據(jù)和國(guó)際比較，不僅成為美國(guó)政府、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界等組織定位發(fā)展的重要依據(jù)，也成為許多國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)報(bào)告所引用的數(shù)據(jù)來(lái)源，為國(guó)際科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)提供了可靠的參考。

2. 美國(guó)信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)的創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)

美國(guó)信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)（ITIF）是一個(gè)非營(yíng)利無(wú)黨派的智庫(kù)團(tuán)體，致力于研究創(chuàng)新政策如何在全美乃至世界范圍內(nèi)發(fā)揮創(chuàng)造新經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高生活質(zhì)量的關(guān)鍵性作用。其使命在于幫助決策者更好地了解創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)和類型，以促進(jìn)公共創(chuàng)新政策的推行。

目前，ITIF已發(fā)布三種有關(guān)創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)的指標(biāo)，包括大西洋世紀(jì)、國(guó)家新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和全球創(chuàng)新政策指數(shù)報(bào)告。

（1）大西洋世紀(jì)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)。ITIF 聯(lián)合歐美商業(yè)理事會(huì)（現(xiàn)并為大西洋商業(yè)理事會(huì)），至今已發(fā)布了2009、2011年兩版《大西洋世紀(jì)：基準(zhǔn)化分析歐盟與美國(guó)的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力》（The Atlantic Century： Benchmarking EU & U.S. Innovation and Competitiveness），其指標(biāo)體系由6個(gè)一級(jí)指標(biāo)，16個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，兩版創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)所采用的指標(biāo)并無(wú)差別，但有幾項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重則略有調(diào)整（見(jiàn)表1）。

ITIF大西洋世紀(jì)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)來(lái)源于OECD，采取定量分析的方法，使用原始分?jǐn)?shù)逐一計(jì)算各個(gè)國(guó)家的各項(xiàng)指標(biāo)，并根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)的重要性設(shè)計(jì)其權(quán)重比例。另外，為了測(cè)量各國(guó)之間等級(jí)的差距，而不僅僅只是對(duì)其進(jìn)行單一排名，每項(xiàng)指標(biāo)的最終得分基于所有國(guó)家平均分的標(biāo)準(zhǔn)差得出，從而更加客觀地進(jìn)行國(guó)際比較，減少偏差。從指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計(jì)上來(lái)看，ITIF大西洋世紀(jì)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”“創(chuàng)新能力”和“信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施”對(duì)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的貢獻(xiàn)，將這三項(xiàng)指標(biāo)分別賦予25%、22%和20%的權(quán)重，幾乎占到整個(gè)指標(biāo)體系的七成比重。此外，該評(píng)價(jià)涉及的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力要素還包括創(chuàng)業(yè)情況（12%）、經(jīng)濟(jì)政策（11%）和人力資本（10%）[11]。

從指標(biāo)權(quán)重變化來(lái)看，與2009年相比，2011年ITIF大西洋世紀(jì)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)提升了“創(chuàng)新能力”的指標(biāo)權(quán)重，而相對(duì)弱化了“經(jīng)濟(jì)政策”[12]，表明包括“企業(yè)研發(fā)投入”“政府研發(fā)投入”以及“學(xué)術(shù)出版物的數(shù)量和質(zhì)量”三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)在內(nèi)的創(chuàng)新能力在衡量一國(guó)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力中重要性的增強(qiáng)。

（2） 國(guó)家新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。國(guó)家新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（The State New Economy Index）也是由ITIF發(fā)布的衡量美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新能力的評(píng)價(jià)報(bào)告，至今已發(fā)布七個(gè)年度的版本。相對(duì)而言，這份報(bào)告更側(cè)重于對(duì)美國(guó)各州創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的測(cè)度與基準(zhǔn)化分析，從而描繪區(qū)域與國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的狀態(tài)。

國(guó)家新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)更加關(guān)注國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)與理想狀態(tài)之間的匹配程度。例如，全球性是新經(jīng)濟(jì)的一大顯著特質(zhì)，因此，國(guó)家新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)就使用了多個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)一體化程度，并且，這些指標(biāo)及其權(quán)重比例也是隨著科技經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化的，每個(gè)版本的國(guó)家新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都會(huì)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)原有指標(biāo)體系進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。最新版的國(guó)家新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)2014將25項(xiàng)子指標(biāo)歸列入知識(shí)密集型工作、全球化、經(jīng)濟(jì)活力、信息技術(shù)經(jīng)濟(jì)以及創(chuàng)新能力等五大一級(jí)指標(biāo)中，以此對(duì)美國(guó)各州的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。

為避免等級(jí)排序的單一性，國(guó)家新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)一步衡量了各州之間的實(shí)際差距，通過(guò)指標(biāo)標(biāo)原始分?jǐn)?shù)的標(biāo)準(zhǔn)化，并根據(jù)各個(gè)指標(biāo)的相對(duì)重要性來(lái)確定、調(diào)節(jié)其相應(yīng)權(quán)重，保證評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性。就一級(jí)指標(biāo)權(quán)重而言，“知識(shí)密集型工作”與“創(chuàng)新能力”都占到了5分的權(quán)重[13]。與先前版本相比，也可以發(fā)現(xiàn)這兩項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重的明顯增加。在第一次發(fā)布的國(guó)家新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中，“創(chuàng)新能力”的權(quán)重為4.0，且沒(méi)有把產(chǎn)業(yè)與非產(chǎn)業(yè)的R&D投入作區(qū)分，而目前已調(diào)整為5.0的權(quán)重，并細(xì)分了相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)； “知識(shí)密集型工作”的權(quán)重也從2.5提升至5.0。將各個(gè)版本的國(guó)家新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系加以比較，可以發(fā)現(xiàn)其指標(biāo)體系設(shè)計(jì)具有逐步細(xì)分二級(jí)指標(biāo)、與時(shí)俱進(jìn)的趨勢(shì)。如在“信息技術(shù)經(jīng)濟(jì)”中逐步刪去了“網(wǎng)絡(luò)教學(xué)”“網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)”“上網(wǎng)人數(shù)”等指標(biāo)，增加了“網(wǎng)絡(luò)農(nóng)業(yè)”“健康信息技術(shù)”等具有時(shí)代特色的指標(biāo)。新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的每一次調(diào)整都是在對(duì)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的考量下完成的，更凸顯了知識(shí)與人才的流動(dòng)性與時(shí)代性。

（3）全球創(chuàng)新政策指數(shù)報(bào)告?！度騽?chuàng)新政策指數(shù)報(bào)告》（Global Innovation Policy Index，GIPI）基于全球創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)來(lái)構(gòu)建創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)體系，并采用結(jié)構(gòu)化方法對(duì)全球55個(gè)國(guó)家和地區(qū)的創(chuàng)新政策情況進(jìn)行了分類評(píng)價(jià)，以促進(jìn)創(chuàng)新政策的有效制定。

《全球創(chuàng)新政策指數(shù)報(bào)告》共評(píng)估了7大核心創(chuàng)新政策領(lǐng)域的84個(gè)子指標(biāo)，評(píng)價(jià)的主要方法是通過(guò)一系列計(jì)算得出各個(gè)子指標(biāo)得分情況，再根據(jù)各個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象加權(quán)后的核心創(chuàng)新政策領(lǐng)域得分情況劃分等級(jí)，把包括經(jīng)合組織成員國(guó)、歐盟成員國(guó)、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織中的部分國(guó)家和地區(qū)，以及幾個(gè)較大的發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的共計(jì)55個(gè)國(guó)家和地區(qū)的創(chuàng)新政策指數(shù)分為高級(jí)、中高級(jí)、中低級(jí)和低級(jí)四個(gè)等級(jí)，反映其創(chuàng)新政策能力的強(qiáng)度[14]。從指標(biāo)權(quán)重來(lái)看，貿(mào)易與外國(guó)直接投資、科學(xué)與研發(fā)、數(shù)字化與信息通信技術(shù)各占17.5%，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)各占15%，政府采購(gòu)占10%；高技術(shù)移民占 7.5%[15]。其數(shù)據(jù)也同樣來(lái)源于OECD、世界經(jīng)濟(jì)論壇、世界銀行等國(guó)際組織的權(quán)威統(tǒng)計(jì)結(jié)果。endprint

3.美國(guó)創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的對(duì)比

科學(xué)與工程指標(biāo)，大西洋世紀(jì)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告，國(guó)家新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和全球創(chuàng)新政策指數(shù)報(bào)告的四類科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)指標(biāo)各有側(cè)重，由不同機(jī)構(gòu)發(fā)布，也面向不同受眾，共同組成了美國(guó)科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)體系。

從數(shù)據(jù)來(lái)源看，只有科學(xué)與工程指標(biāo)是通過(guò)一手調(diào)查取得數(shù)據(jù)信息，其他三個(gè)評(píng)價(jià)報(bào)告則都是引用OECD、WEF等國(guó)際組織以及其他國(guó)家公布的數(shù)據(jù)，對(duì)其加以二次加工與整合。就這一方面而言，科學(xué)與工程指標(biāo)則是美國(guó)本土最為權(quán)威的科技指標(biāo)數(shù)據(jù)，并被《洛桑報(bào)告》等國(guó)際科技評(píng)價(jià)活動(dòng)多次引用。

就一級(jí)指標(biāo)分類而言，只有科學(xué)與工程指標(biāo)把中小學(xué)和大學(xué)的STEM教育單列出來(lái)，其他三個(gè)指標(biāo)體系則多以人力資本、研究發(fā)展囊括了教育對(duì)科技創(chuàng)新的影響。這是由于其他三個(gè)指標(biāo)體系更側(cè)重于從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)力的角度對(duì)國(guó)家創(chuàng)新能力進(jìn)行評(píng)價(jià)，把教育放到二級(jí)指標(biāo)中加以評(píng)量，而科學(xué)與工程指標(biāo)更多的是以一種工具性參考的方式呈現(xiàn)其數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，其發(fā)布單位——美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)與教育界的聯(lián)系也更加緊密，因而產(chǎn)生了這點(diǎn)不同。但無(wú)論如何，教育、人力資本、貿(mào)易、通信技術(shù)等因素在衡量創(chuàng)新能力中的重要性都在這些指標(biāo)體系中有所體現(xiàn)。

三、對(duì)中國(guó)科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)的啟示

美國(guó)的科技評(píng)價(jià)大多以報(bào)告或政府咨文的形式呈現(xiàn)，政府在評(píng)價(jià)中并不扮演主要角色，而由民間非營(yíng)利組織擔(dān)當(dāng)重任，各個(gè)有關(guān)科技創(chuàng)新能力的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系都體現(xiàn)出指標(biāo)數(shù)據(jù)龐大、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)多為非營(yíng)利組織、價(jià)值中立的特征。真實(shí)有效的科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)無(wú)疑是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的助推器。

1. 建立創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)導(dǎo)向的科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)體系

科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)，是為了在現(xiàn)有基礎(chǔ)上形成對(duì)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)展情況的總體把握。美國(guó)的科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)并不是政府績(jī)效考核的一項(xiàng)分支，而是貫徹在國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略總布局中的顯要部分，其評(píng)價(jià)體系與相應(yīng)指標(biāo)也是隨著國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略和科技創(chuàng)新政策的不斷革新而適時(shí)調(diào)整。各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)中對(duì)健康信息技術(shù)、清潔能源技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)的關(guān)注，實(shí)際上就是對(duì)創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃的反饋與預(yù)測(cè)。

中國(guó)正處于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，與老牌創(chuàng)新型國(guó)家相比，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)尚處于起步時(shí)期，評(píng)價(jià)體系也呈現(xiàn)出較為零散的狀態(tài)。2011年起，中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院連續(xù)發(fā)布了年度《國(guó)家創(chuàng)新指數(shù)》系列報(bào)告，并產(chǎn)生了國(guó)際比較結(jié)果，但其二級(jí)指標(biāo)中并沒(méi)有特別強(qiáng)調(diào)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新績(jī)效，指標(biāo)的時(shí)代特征不強(qiáng)。另一方面，目前國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)一般包括技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)促進(jìn)兩個(gè)階段[16]，因此傳統(tǒng)的企業(yè)創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)模式一般分為投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、產(chǎn)出過(guò)程評(píng)價(jià)三個(gè)方面[17]，但針對(duì)知識(shí)技術(shù)密集型的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對(duì)其創(chuàng)新能力的評(píng)價(jià)還需有不同于一般產(chǎn)業(yè)的指標(biāo)進(jìn)行支撐，需要基于企業(yè)特性開(kāi)發(fā)一套獨(dú)立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)設(shè)計(jì)需要體現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的特征，盡可能擴(kuò)大指標(biāo)的覆蓋面，由表及里地評(píng)估創(chuàng)新環(huán)境，監(jiān)測(cè)創(chuàng)新成效，以客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果為進(jìn)一步提升創(chuàng)新效率指明方向。

2. 保持評(píng)價(jià)的相對(duì)獨(dú)立性，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)把關(guān)

美國(guó)科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)的各類報(bào)告都特別強(qiáng)調(diào)了其中立立場(chǎng)，這一方面源于“數(shù)據(jù)勝于雄辯”的理性觀念，另一方面則是評(píng)價(jià)力求客觀真實(shí)，通過(guò)詳密的指標(biāo)數(shù)據(jù)和簡(jiǎn)要的說(shuō)明，為有不同需求的利益相關(guān)者提供一手信息，再由他們進(jìn)行數(shù)據(jù)的深加工與分析處理，形成產(chǎn)業(yè)界學(xué)術(shù)界報(bào)告。因此，這些非營(yíng)利組織發(fā)布的科技創(chuàng)新能力指標(biāo)報(bào)告，意在促進(jìn)公眾對(duì)當(dāng)下創(chuàng)新環(huán)境的認(rèn)識(shí)與理解，而進(jìn)一步的政策制定工作，則交由相關(guān)部門(mén)與利益團(tuán)體審慎決策。這樣的做法將評(píng)價(jià)盡可能地以客觀方式呈現(xiàn)，同時(shí)也在一定程度上減少了評(píng)價(jià)成本，縮短了指標(biāo)報(bào)告發(fā)布的流程與時(shí)間。相比而言，在中國(guó)科技評(píng)價(jià)實(shí)踐中，由于第三方評(píng)價(jià)主體的獨(dú)立性不夠[18]，第三方評(píng)價(jià)的作用未能凸顯。

美國(guó)科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)的指標(biāo)數(shù)據(jù)由專門(mén)機(jī)構(gòu)主持采集整理，使得指標(biāo)體系保持了相對(duì)的穩(wěn)定性與延續(xù)性，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的變化做出適時(shí)調(diào)整，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期連續(xù)的數(shù)據(jù)積累后，就很有利于長(zhǎng)期的數(shù)據(jù)分析比較。但這種信奉數(shù)據(jù)與量化結(jié)果的評(píng)價(jià)理念，使得定性評(píng)價(jià)在各類科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)中存在感較弱，盡管在指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)調(diào)查過(guò)程中也有專家研討的部分，最后的報(bào)告成果仍是用數(shù)據(jù)說(shuō)話，彰顯了國(guó)際排名的競(jìng)爭(zhēng)性。中國(guó)現(xiàn)有的《中國(guó)科學(xué)技術(shù)指標(biāo)》等科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)報(bào)告也相當(dāng)重視數(shù)據(jù)指標(biāo)的說(shuō)服力，但要使其評(píng)價(jià)結(jié)果成為政策制定的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)為創(chuàng)新政策服務(wù)的功能，就需要政府部門(mén)與產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界一同重視評(píng)價(jià)結(jié)果的發(fā)表，而這種肯定又來(lái)源于數(shù)據(jù)指標(biāo)的真實(shí)性與可靠性。因此，首先要保證科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性與客觀性，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，制定統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑，選取可靠的數(shù)據(jù)來(lái)源，以圖表形式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化表達(dá)，以便開(kāi)展國(guó)際比較；進(jìn)而提高本土科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)的水準(zhǔn)與權(quán)威性，為學(xué)術(shù)研究、政策制定提供數(shù)據(jù)信息來(lái)源。

3. 重視評(píng)價(jià)結(jié)果的國(guó)際比較與國(guó)內(nèi)區(qū)域間比較

在美國(guó)的各類創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告中可以發(fā)現(xiàn)，幾乎每一章節(jié)都有國(guó)際比較的部分，覆蓋了全球各大主要經(jīng)濟(jì)體及一些新興的發(fā)展中國(guó)家的科技創(chuàng)新發(fā)展?fàn)顩r，在國(guó)別比較的選取上，還重點(diǎn)關(guān)注了歐盟、日本、加拿大、中國(guó)、韓國(guó)等經(jīng)濟(jì)體的指標(biāo)評(píng)價(jià)，表明了其注重與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體比較的意圖。同時(shí)，多數(shù)報(bào)告還把美國(guó)各州間科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異做了橫向比較，說(shuō)明各州科技方方面面的優(yōu)劣勢(shì)所在。比較，體現(xiàn)的是一種競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，一種恐落人后的危機(jī)感。正是這種時(shí)刻存在的緊迫感，促使美國(guó)產(chǎn)業(yè)界與學(xué)術(shù)界不斷求變求新。

從科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)的目的來(lái)看，無(wú)外乎就是要通過(guò)指標(biāo)評(píng)價(jià)明確發(fā)展現(xiàn)狀，盡管各評(píng)價(jià)發(fā)布組織都宣稱中立立場(chǎng)，但數(shù)據(jù)始終服務(wù)于美國(guó)保持創(chuàng)新性、提升競(jìng)爭(zhēng)力的決策。換句話說(shuō)，如果不把采集的數(shù)據(jù)加以分析，視其轉(zhuǎn)化為政策制定的依據(jù)，那么評(píng)價(jià)將會(huì)止于報(bào)告，止于對(duì)現(xiàn)狀的“一目了然”。要真正發(fā)揮科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)的效用，有必要通過(guò)數(shù)據(jù)指標(biāo)的國(guó)際比較和國(guó)內(nèi)比較，了解本國(guó)及區(qū)域在該項(xiàng)指標(biāo)上的相對(duì)位置，明確提升空間，從而規(guī)劃可行的政策措施。endprint

4.關(guān)注STEM教育，豐富評(píng)價(jià)指標(biāo)的多樣性

目前，中國(guó)科技創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系中，有關(guān)教育的部分主要體現(xiàn)在高等教育領(lǐng)域的研發(fā)投入與產(chǎn)出、碩博士學(xué)位授予數(shù)量，而對(duì)大學(xué)乃至中小學(xué)的科學(xué)教育質(zhì)量的關(guān)注較少。人力資本作為科技創(chuàng)新的人才保證，不只仰賴于高新技術(shù)移民，更多的可能性則發(fā)生于下一代的教育之中。STEM教育概念由美國(guó)提出，即科學(xué)、技術(shù)、工程與數(shù)學(xué)教育的統(tǒng)稱。美國(guó)高度重視STEM教育，認(rèn)為STEM教育對(duì)國(guó)家未來(lái)的創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力有決定性的影響，這個(gè)理念尤其體現(xiàn)在科學(xué)與工程指標(biāo)報(bào)告中，其前兩個(gè)章節(jié)就專門(mén)論述了美國(guó)中小學(xué)及大學(xué)的STEM教育及國(guó)際比較，以此反映國(guó)家的科技發(fā)展?jié)摿?。反觀中國(guó)的科技指標(biāo)探討的是高等教育研發(fā)活動(dòng)（包括投入產(chǎn)出、成果轉(zhuǎn)化、研發(fā)人員的情況等），忽視了大學(xué)在人才培養(yǎng)方面理應(yīng)體現(xiàn)的作用。這就導(dǎo)致大學(xué)在指標(biāo)衡量中等同于科研機(jī)構(gòu)，甚至等同于企業(yè)部門(mén)，使大學(xué)在創(chuàng)新事業(yè)中的功能沒(méi)有完全體現(xiàn)出來(lái)。近年來(lái)，中國(guó)的STEM教育發(fā)展尤其是中小學(xué)的STEM成就已經(jīng)取得了世界認(rèn)可，但在指標(biāo)選取上卻沒(méi)有體現(xiàn)，指標(biāo)的關(guān)注點(diǎn)依然聚焦于出版物、專利等易于量化的成果，說(shuō)明指標(biāo)體系仍須進(jìn)一步充實(shí)與豐富，逐步擴(kuò)大與深化指標(biāo)涉及的領(lǐng)域和內(nèi)容、涵蓋的數(shù)量與范圍，形成多樣化的指標(biāo)分析維度。

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Abstract： As an innovation-oriented country， America， with its innovation policy based on the America Competes Act， makes a series of innovation driven development strategies. The evaluation of scientific and technological innovation ability is an effective way to retroact innovation. Evaluation of scientific and technological innovation ability has an obvious feature of attaching great impotance to quantitative analysis in America. The non-profit feature of agencies engaged in evaluation activities ensures the result to be objective as much as possible. Based on the analysis of the four American indexes of scientific and technological innovation ability evaluation， it is necessary for China to establish an innovation driven oriented evaluation system， and to formulate evaluation criteria strictly. At the same time， attaching importance to international comparison and regional comparison within the country itself is required. What is also needed in China is that attaching importance to STEM education， enriching the diversity of evaluation indexes， and forming a localized database and an evaluation index system in line with international standards， so as to offer support for improving the innovative environment and enhancing the competitiveness of innovation.

Key words： scientific and technological innovation ability； evaluation methodology； America； innovation driven development； science and technology evaluation

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