宋代平民的立法建議權(quán)

吳鉤

熙寧變法期間推行的“市易法”，便是草澤布衣魏繼宗上書(shū)獻(xiàn)策的

歷史上，立法最為繁密的時(shí)代，可能是儒學(xué)復(fù)興的宋朝，而不是法家主義的秦朝。梁?jiǎn)⒊锌卣f(shuō)：“宋代法典之多，實(shí)前古所未聞。每易一帝，必編一次。甚者每改一元，必編一次。蓋終宋之世，殆靡歲不從事于編纂法典之業(yè)。其法典內(nèi)容，非必悉相異，殆因沿前法，略加修正而已，然莫不裒然成一巨帙，少者亦數(shù)十卷，多者乃至數(shù)百卷，亦可謂千古之壯觀矣”，“由此觀之，宋代成文法之汗牛充棟，實(shí)有足驚者”。

我們都知道，古代中國(guó)有發(fā)達(dá)的行政機(jī)關(guān)，也有專設(shè)的司法機(jī)構(gòu)，卻從未產(chǎn)生專門的立法部門，因?yàn)楣艜r(shí)立法的頻率極低，并不需要一個(gè)專門的立法部門。惟獨(dú)宋代設(shè)有專門的立法部門，叫“詳定編敕所”，非如此，不足以適應(yīng)當(dāng)時(shí)頻繁的立法。

宋朝的法制繁密到什么程度？宋人自己說(shuō)：“今內(nèi)外上下，一事之小，一罪之微，皆先有法以待之。極一世之人志慮之所周浹，忽得一智，自以為甚奇，而法固已備之矣，是法之密也?！?/p>

假設(shè)有一位生活在宋代的聰明人，熱衷于立法，成天都在尋思哪一個(gè)領(lǐng)域國(guó)家尚未立法，窮盡大半輩子的智慧，突然想出一項(xiàng)新法，自以為新奇，便得意洋洋地跑到衙門，獻(xiàn)上立法建議，衙門的人查了大宋法律匯編，告訴他：類似的法條國(guó)家早已制定出來(lái)了。這位聰明人只好失望地回家洗洗睡。

看到這里，可能會(huì)有朋友說(shuō)，你這個(gè)例子不靠譜，因?yàn)榫退闼纬娴牧⒎l仍，但訂立一條什么法律，從來(lái)都是皇帝的事，哪里有平民百姓置喙的份兒？得了吧，還跑到衙門獻(xiàn)立法建議，這不是自討無(wú)趣嗎？

但是，我要告訴你，在宋代，每一個(gè)平民百姓確實(shí)可以向朝廷提出立法建議。宋朝繁密的法律體系，有一部分條文也是來(lái)自民間智者的獻(xiàn)策。

宋朝平民參與國(guó)家立法的大門，始終是敞開(kāi)的。宋神宗熙寧二年（1069），朝廷批準(zhǔn)了宰相的一項(xiàng)建議：“宜令內(nèi)外官及諸色人言見(jiàn)行條貫有不便及約束未盡事件，其諸色人若在外，即許經(jīng)所屬州府軍監(jiān)等處投狀，繳申中書(shū)。俟將來(lái)類聚已多，即置局刪定編修?！詴允局T色人，所言如將來(lái)有可采錄施行，則量事酬賞，或隨材錄用?！备鶕?jù)這一政策，任何一名宋朝的臣民，如果認(rèn)為現(xiàn)行法律存在“不便”或“未盡”之類的問(wèn)題，都可以在任何時(shí)間向所在州政府投狀，以書(shū)面形式提出修訂立法的建議，再由州政府將意見(jiàn)書(shū)送達(dá)中央政府。當(dāng)來(lái)自各地的立法意見(jiàn)書(shū)積累到一定程度時(shí)，即可成立修敕所，啟動(dòng)立法程序。凡立法建議被采納的人，將給予獎(jiǎng)勵(lì)，或者錄用為公職人員。

我相信，在這樣的政策激勵(lì)下，民間必定會(huì)產(chǎn)生一批“立法愛(ài)好者”，宋人所說(shuō)的“極一世之人志慮之所周浹，忽得一智，自以為甚奇”，大概便是這類“立法愛(ài)好者”。事實(shí)上，熙寧變法期間推行的“市易法”，便是草澤布衣魏繼宗上書(shū)獻(xiàn)策的。

當(dāng)宋政府成立修敕所、啟動(dòng)立法程序之后，按照慣例，還要在天下各個(gè)州縣衙門與要鬧處貼出公告，宣布國(guó)家現(xiàn)在進(jìn)入立法期，諸色人等如有立法建議，請(qǐng)趕快到州政府投書(shū)。比如，政和元年（1111）二月，宋徽宗任命宰相何執(zhí)中提舉修敕所，開(kāi)始新一輪立法。何執(zhí)中領(lǐng)導(dǎo)的修敕所很快給諸路監(jiān)司發(fā)出公文，要求諸路各個(gè)州縣都貼出公告，“曉諭官吏、諸色人”，若是認(rèn)為現(xiàn)行哪一條法律“有未盡未便，合行更改，或別有利害未經(jīng)條約者”，可在兩個(gè)月內(nèi)前往所在州政府密封投狀，州政府收到轄下官民的立法建議書(shū)后，以“急腳遞”（相當(dāng)于現(xiàn)在的快遞）送至京師。

來(lái)自各地的立法建議最后都匯集到修敕所，由立法官加以刪定、匯編，作為立法的參考，然后制訂出立法草案。草案不能馬上生效，還需要向“在京刑法司、律學(xué)官吏”征求修改意見(jiàn)，因?yàn)椤吧袘]事理未盡”。這些法律專業(yè)人士的意見(jiàn)，“送提舉詳定官看詳。如當(dāng)改正，即改正刊印頒行”。

刊印頒行的新法律，通常還要在小范圍試行一段時(shí)間，如宋仁宗天圣七年（1029），在新定編敕出臺(tái)后，皇帝下詔說(shuō)：“新定編敕且未雕印，令寫錄降下諸轉(zhuǎn)運(yùn)、發(fā)運(yùn)司看詳行用。如內(nèi)有未便事件，限一年內(nèi)逐旋具實(shí)封聞奏?！?/p>

如果官民發(fā)現(xiàn)試行的新法有“未便”“未盡”之處，可以向朝廷奏陳新法得失，建議修訂。讓我再舉一個(gè)例子吧：南宋紹興三年（1133），新修訂的《紹興復(fù)修敕令格式》試行二年，朝廷發(fā)現(xiàn)，由于修法之時(shí)，“書(shū)務(wù)速成，論靡專決，去取之間，不無(wú)舛錯(cuò)”，“州縣權(quán)行”期間，“漸見(jiàn)抵牾”，因此，宋高宗詔令各州縣“摭新書(shū)之闕遺，悉隨所見(jiàn)，條具以聞，然后命官審訂，刪去訛謬，著為定法”。

現(xiàn)在，如果我說(shuō)，宋代的每一個(gè)平民都有機(jī)會(huì)向政府提出立法建議，你總該相信了。我們不能不承認(rèn)，宋王朝的立法機(jī)制是相當(dāng)了不起的。用現(xiàn)在的眼光來(lái)看，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，宋人的立法程序其實(shí)存在著一定程度的“立法民主”，而這樣的“立法民主”，我們?cè)谄渌醭羞€找不到。

（作者系歷史學(xué)者）