政府如何利用大數(shù)據(jù)？

三年來，已經(jīng)有超過二十個不同級別的政府成立了大數(shù)據(jù)相關(guān)的職能部門。這些大數(shù)據(jù)部門試圖打通政府各個部門的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

“今年就可以把新生嬰兒的數(shù)據(jù)入庫。數(shù)據(jù)統(tǒng)籌就是告訴教育局，這個地區(qū)新生的嬰兒六年后入讀的時候，學(xué)校要增加九個。這是理想狀態(tài)，是可以做到的?！?/p>

南方周末記者 石茹

發(fā)自廣州、佛山、江門

南方周末實習(xí)生 王海云、劉晨光

“今年就可以把新生嬰兒的數(shù)據(jù)入庫。數(shù)據(jù)統(tǒng)籌就是告訴教育局，這個地區(qū)新生的嬰兒六年后入讀的時候，學(xué)校要增加九個。這是理想狀態(tài)，是可以做到的。”佛山市南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局副局長林莉?qū)δ戏街苣┯浾哒f。

這是2017年10月19日晚上10點，剛剛結(jié)束會議的林莉略顯疲態(tài)。她任職的南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局成立于2014年5月，至今三年有余。

從2014年3月被首次寫入政府工作報告至今，“大數(shù)據(jù)”三個字不僅頻繁被主要領(lǐng)導(dǎo)們在多個場合提及，更在2016年被作為國家戰(zhàn)略寫入“十三五”規(guī)劃綱要，成為中國政府未來五年的工作方向之一。

據(jù)南方周末記者統(tǒng)計，從2014年至今，已經(jīng)有超過二十個不同級別的政府成立了大數(shù)據(jù)相關(guān)的職能部門。

從時間上看，最早成立的是廣東省大數(shù)據(jù)管理局；而級別最高的則是貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，它是省政府直屬的正廳級大數(shù)據(jù)管理部門。此外，因與阿里合作而備受矚目的杭州市數(shù)據(jù)資源管理局，也是新近加入大數(shù)據(jù)浪潮的政府部門。

站在跑道入口處

“大數(shù)據(jù)是人類認(rèn)識世界的一個途徑?！蔽④浹邪l(fā)經(jīng)理鄒欣向南方周末記者解釋，盡管人們掌握規(guī)律并不是一定要通過大數(shù)據(jù)，但是通過大數(shù)據(jù)來掌握規(guī)律是人們認(rèn)識世界的重要途徑。

從這個目的出發(fā)，大數(shù)據(jù)不管是在商業(yè)還是政務(wù)應(yīng)用上，其邏輯是一致的。

從商業(yè)上說，企業(yè)可以通過對于海量的用戶數(shù)據(jù)分析來完善產(chǎn)品或服務(wù)。而政府層面對大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用也同樣可以完善公共服務(wù)。典型的例子像林莉所說，如果一個地區(qū)的地方政府能夠掌握新生嬰兒的出生數(shù)量、分布區(qū)域、未來的入學(xué)需求等數(shù)據(jù)，那么就可以預(yù)測幾年之后當(dāng)?shù)貙τ趯W(xué)校等教育資源的供給是不是足夠。

林莉認(rèn)為，政府部門的大數(shù)據(jù)部門終極的目標(biāo)是預(yù)警，這才是它的意義所在。也就是說，政府的目標(biāo)是通過應(yīng)用大數(shù)據(jù)來進行社會治理，從而為當(dāng)?shù)匕傩仗峁└玫姆?wù)。

但相對于企業(yè)，政府在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的進展并不快。

作為中關(guān)村大數(shù)據(jù)行業(yè)的從業(yè)者，陳新河近來常常為各地政府部門做大數(shù)據(jù)的相關(guān)培訓(xùn)，提起這個他頗有感觸。

他表示，各級地方政府的大數(shù)據(jù)部門，目前的主要工作是為當(dāng)?shù)卣聦俨块T建立數(shù)據(jù)共享的平臺，試圖實現(xiàn)各個部門之間的數(shù)據(jù)打通。對于想要利用大數(shù)據(jù)來為其服務(wù)的政府部門來說，他們才剛剛站到這條跑道的入口處。

“信息共享是最基本的，這一點實現(xiàn)不了，下面就不可能了?！标愋潞痈嬖V南方周末記者。

南海區(qū)數(shù)據(jù)資源中心主任趙韶鋒向南方周末記者展示了南海區(qū)的數(shù)據(jù)交換平臺：政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄平臺。這是一個政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享的平臺，政務(wù)數(shù)據(jù)按照共享程度分為無條件公開、有條件共享和不予共享三種類型。只有無條件共享的數(shù)據(jù)才會對公眾開放，這項大約占整個目錄平臺總數(shù)據(jù)的22%。

趙韶鋒說，平臺里約95%的數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)政府內(nèi)部各個部門的共享。平臺里的數(shù)據(jù)按照主體的不同分為：人口庫、法人庫、地圖庫和城市環(huán)境庫，便于分類查找相關(guān)數(shù)據(jù)。

在目錄平臺上可以看到，在南海區(qū)共有77個部門在平臺上參與了信息交換和共享。平臺里有來自這77個部門的2433張數(shù)據(jù)表，數(shù)據(jù)總記錄數(shù)為6.99億。在10月20日當(dāng)天，根據(jù)實時平臺顯示，這些數(shù)據(jù)共計被調(diào)用了約696.6萬次。

為什么要打通政府各個部門之間的數(shù)據(jù)？

安徽省銅陵市經(jīng)信委一位官員向南方周末記者解釋，以民政局為老百姓辦理低保手續(xù)為例，以前居民辦理低保要提交各種申請，先給社區(qū)，社區(qū)給縣區(qū)審核，縣區(qū)再給市里的民政局，通過它的系統(tǒng)來錄入。之后國家民政部下面的系統(tǒng)去核對，一層層下來將近一個月?，F(xiàn)在把政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)和民政部的低保系統(tǒng)打通，再把居民公安在人社、車管所等數(shù)據(jù)錄入，一周就可以辦，市民只要跑一次。

如果通過數(shù)據(jù)比對發(fā)現(xiàn)，居民在車管所的數(shù)據(jù)顯示有車，那么肯定不符合辦理低保的手續(xù)，這樣可以一次排除掉審核對象，也同時為公職人員減輕了工作負(fù)擔(dān)。

在他看來，數(shù)據(jù)的打通能夠給政府和百姓雙方都帶來極大的便利。

此外，政府各部門之間數(shù)據(jù)的共享，將提高當(dāng)?shù)卣鐣卫淼哪芰?。例如南海區(qū)和銅陵市都在推行社會治理網(wǎng)格化，政府的大數(shù)據(jù)部門通過建立社會治理網(wǎng)格化平臺，將轄區(qū)內(nèi)所有的人、企業(yè)、出租屋按照網(wǎng)格化的模式納入信息化管理。

在更高的層面上，政府部門的數(shù)據(jù)打通有助于服務(wù)于智慧城市的建設(shè)。所謂智慧城市，指政府利用先進的信息和通信技術(shù)手段對城市運行的各項數(shù)據(jù)進行監(jiān)測、分析和整合，從而為民生、環(huán)保、交通、工商業(yè)等領(lǐng)域的活動提供更加智能的服務(wù)。而政務(wù)大數(shù)據(jù)則無疑是智慧城市的基礎(chǔ)。

打通各部門并不容易

佛山市南海區(qū)是中國信息化起步較早的地區(qū)，其開端可以追溯到上個世紀(jì)90年代。根據(jù)林莉的敘述，南海區(qū)的信息化是從統(tǒng)計西樵鎮(zhèn)一個村里的計生狀況和征兵工作開始的。

這種所謂“農(nóng)村包圍城市”的信息化路徑，使得南海區(qū)的很多政府部門從那時起就擁有了轄區(qū)內(nèi)居民的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，南海區(qū)從基層開始逐漸實現(xiàn)了整個區(qū)的信息化。

江門市網(wǎng)絡(luò)信息統(tǒng)籌局副局長張富全告訴南方周末記者，與南海區(qū)不同，中國其他很多地市的信息化起步較晚。在大數(shù)據(jù)的浪潮下，新近成立的各地數(shù)據(jù)管理局會要求各個部門提交數(shù)據(jù)，但問題是，很多部門并沒有這樣的數(shù)據(jù)，或者只有紙質(zhì)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。這樣一來，光是收集和統(tǒng)計數(shù)據(jù)就是很大的困難。

而更大的困難卻來自部門之間的協(xié)調(diào)。

以大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)已經(jīng)頗有起色的南海區(qū)為例，根據(jù)平臺上顯示的各部門提交的數(shù)據(jù)表數(shù)量看，民政、組織部、城管、水務(wù)、環(huán)保等排在前列，也就是說，這幾個部門提交的數(shù)據(jù)比較多。而稅務(wù)、信訪、公、檢、法的數(shù)據(jù)幾乎只提交了零星的數(shù)據(jù)表，或者其數(shù)據(jù)表已被明確列為不共享數(shù)據(jù)。

去年江門市網(wǎng)絡(luò)信息統(tǒng)籌局新建的類似數(shù)據(jù)平臺上，南方周末記者發(fā)現(xiàn)，公、檢、法這三個部門提交的數(shù)據(jù)幾乎為零。

江門市的信息化是緊跟佛山南海區(qū)的步伐發(fā)展起來的。

對于目錄平臺內(nèi)缺乏一些重要部門數(shù)據(jù)的問題，江門市網(wǎng)絡(luò)信息統(tǒng)籌局副局長張富全表示，有一些是“要了不給”。比如公、檢、法系統(tǒng)的保密數(shù)據(jù)可能比較多，教育部門的回答是“他們的信息系統(tǒng)是省、國家搞的，他們沒有權(quán)限將數(shù)據(jù)導(dǎo)出來”。而國土部門的數(shù)據(jù)，規(guī)定只能單條查詢，不能夠批量查詢。也就是說，如果其他部門需要查詢國土局的數(shù)據(jù)，只能通過江門網(wǎng)絡(luò)信息統(tǒng)籌局去一條一條查詢。

南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局局長李毅佳也曾向南方周末記者提及工作開展中的這層障礙，他說，“大數(shù)據(jù)建設(shè)需要各部門來支撐，特別是剛建立的時候，要打通各個部門中之間數(shù)據(jù)壁壘，做起來非常難。大家都有各種各樣的理由，要不斷地做工作。”

這與陳新河在各地大數(shù)據(jù)部門走訪的感受是一致的。他曾經(jīng)在一個地方政府了解到，經(jīng)濟運行的數(shù)據(jù)，一個做統(tǒng)計的部門不給另外一個部門。

南方周末記者也向廣東省大數(shù)據(jù)管理局詢問其數(shù)據(jù)工作的進展，廣東省經(jīng)信委回復(fù)的書面材料中稱：目前廣東省在推進大數(shù)據(jù)發(fā)展方面還存在著不少問題，“數(shù)據(jù)煙囪”“信息孤島”的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以徹底改變。各地區(qū)、各部門信息化建設(shè)起步早、投入大，已建各自獨立的信息系統(tǒng)，給政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合、共享帶來較大阻力。

廣東省經(jīng)信委提到的第二個問題，指向目前各地的數(shù)據(jù)管理局的另外一個目標(biāo)職能：推動建設(shè)統(tǒng)一的機房，存儲數(shù)據(jù)。即使短期內(nèi)不能夠完成這一目標(biāo)，如果新近有其他部門的信息工作需要建立機房也必須要經(jīng)過當(dāng)?shù)卮髷?shù)據(jù)管理部門的審批。

南海區(qū)數(shù)據(jù)資源中心主任趙韶鋒告訴南方周末記者，這一工作目前在推進當(dāng)中。

大數(shù)據(jù)部門的權(quán)與責(zé)

從2014年至今，有共計超過二十個省、地級市或區(qū)政府設(shè)立了與大數(shù)據(jù)相關(guān)的職能部門。其名稱各不相同，大部門叫大數(shù)據(jù)管理局，如廣東省大數(shù)據(jù)管理局、貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，有些叫數(shù)據(jù)資源局，如杭州市數(shù)據(jù)資源管理局、合肥市數(shù)據(jù)資源局；另外一些如佛山南海區(qū)的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局，江門市的網(wǎng)絡(luò)信息統(tǒng)籌局，銅陵市的信息化管理辦公室。

這些大數(shù)據(jù)部門的級別定位也不同。級別比較高的如貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，這是貴州省政府直屬的正廳級大數(shù)據(jù)管理部門，而級別較低如江門市網(wǎng)信統(tǒng)籌局，其專職副局長屬于副處級干部。

這些大數(shù)據(jù)部門中的大部分隸屬于各省市的地方工信委或經(jīng)信委，另外一部分出于編制考慮掛靠在當(dāng)?shù)卣蛴墒?、市政府直接管轄。南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局是比較典型的隸屬于南海區(qū)經(jīng)信委的大數(shù)據(jù)部門，其辦公地點和南海區(qū)經(jīng)信委在一起；而江門市網(wǎng)絡(luò)信息統(tǒng)籌局掛靠在江門市人民政府辦公室，并不是另外設(shè)立的部門，而是一套人馬，兩塊牌子。

南方周末記者詢問過成都市大數(shù)據(jù)管理局的現(xiàn)狀，工作人員表示，大數(shù)據(jù)管理局已經(jīng)被撤銷了，現(xiàn)在職能分散，大數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)歸成都市政府的大數(shù)據(jù)辦管。據(jù)大數(shù)據(jù)辦的科員王成介紹，現(xiàn)在的大數(shù)據(jù)辦和成都市經(jīng)信委是平級的單位，而不是此前的隸屬關(guān)系。

張富全對南方周末記者說，一般隸屬于各地經(jīng)信委、工信委的大數(shù)據(jù)部門會更加偏重產(chǎn)業(yè)方面的大數(shù)據(jù)工作，而直接隸屬或掛靠于各級省市政府的大數(shù)據(jù)部門，可能會更加側(cè)重政務(wù)數(shù)據(jù)工作的開展以及社會治理的推進。

由于大數(shù)據(jù)部門是這兩三年的新鮮事物，各級省市政府對大數(shù)據(jù)部門的定位不同也就造成各個地方大數(shù)據(jù)部門的職能側(cè)重、級別、隸屬關(guān)系等各不相同。

有些地方的數(shù)據(jù)管理局遭遇各部門內(nèi)部數(shù)據(jù)共享難的問題，也就與此相關(guān)。

陳新河對南方周末記者說，政府有一個規(guī)定，誰的信息出問題誰負(fù)責(zé)，“這個是很要命的問題”。對于地方政府的職能部門來說，如果一個信息很難判斷要不要開放，或者說開放之后能帶來什么后果的時候，那么原則上就是不開放的。因為這對任何一個部門來說都意味著很大的風(fēng)險。

“南海很有可能是因為只是一個區(qū)，所以阻力沒那么大。”趙韶鋒告訴南方周末記者，剛開頭的時候阻力比較大，實際上實施起來也沒有那么困難。

在南海區(qū)，協(xié)調(diào)各個部門數(shù)據(jù)共享的工作一直是林莉負(fù)責(zé)的工作。她感慨，如果能夠讓各個部門知道信息共享的好處，這個事情也就能做起來了。

在職能之外還需要應(yīng)對的是大數(shù)據(jù)人才的問題，“這兩年人才流動很快?！壁w韶鋒在南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局主要負(fù)責(zé)技術(shù)層面的管理，他告訴南方周末記者，在政府部門做大數(shù)據(jù)的技術(shù)工作薪水不高，“我們這里最高的也就七千塊”。

一般的大數(shù)據(jù)技術(shù)人員會在政府部門積累工作經(jīng)驗，然后跳槽去企業(yè)，企業(yè)薪水高很多，所以去往企業(yè)的人很多。

在采訪過程中，南方周末記者還遇到了與南海區(qū)政府進行數(shù)據(jù)分析平臺合作的廣東金賦科技股份公司的工作人員，該公司是南海區(qū)當(dāng)?shù)匾粋€不到300名員工的中等規(guī)模的民營企業(yè)。其負(fù)責(zé)人介紹，他們公司成立專門的大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)部門也只是在今年年初，“都是剛剛起步”。