地方人大常委會行使重大事項決定權(quán)之淮北模式探析

方軍

討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項是憲法和法律賦予地方各級人大常委會的重要職權(quán)，是維護(hù)人民利益、彰顯人大權(quán)威的有效形式。安徽省淮北市人大常委會自1980年始設(shè)以來，始終牢牢把握本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項，積極探索重大事項決定權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑，依法規(guī)范開展重大事項決定工作，為推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法制建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。

一、淮北市人大常委會重大事項決定權(quán)的行使背景及概況

安徽省淮北市地處蘇魯豫皖四省交界處，是一座因煤而生、緣煤而建的新興工業(yè)城市，下轄三區(qū)一縣，人口220萬。曾經(jīng)，煤炭是這座城市的驕傲。可如今，它卻是這座小城艱難轉(zhuǎn)型的印記。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，淮北煤炭資源日漸枯竭，接續(xù)產(chǎn)業(yè)也遲遲未能培育壯大，民生及社會事業(yè)發(fā)展壓力劇增，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的任務(wù)十分艱巨……所有這些都迫切需要地方執(zhí)政者牢固樹立為民執(zhí)政理念，始終堅持以法治的思維和法治的方式進(jìn)一步凝聚人心、形成共識，保障和推進(jìn)本行政區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等持續(xù)健康發(fā)展。

始設(shè)于1980年8月的淮北市人大常委會積極適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢、新特點(diǎn)，充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能作用，依法討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項，保障了本行政區(qū)重大工作的順利開展和重大問題的有效解決。從1980年至2017年的37年里，淮北市人大常委會歷經(jīng)八屆，先后就財政決算及預(yù)算變更、法治建設(shè)、文明創(chuàng)建等重大事項作出決議、決定99件。其中，淮北市第八屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為6件，淮北市第九屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為7件，淮北市第十屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為10件，淮北市第十一屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為13件，淮北市第十二屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為12件，淮北市第十三屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為14件，淮北市第十四屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為22件，淮北市第十五屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為15件。

從統(tǒng)計表1可以看出，淮北市人大常委會從八屆至十五屆討論決定重大事項的數(shù)量總體呈上升趨勢，其中，第十四屆數(shù)量較多。這表明，這一時期，淮北市人大常委會討論決定重大事項主動性較強(qiáng)、活躍度較高。原因主要有二，第一，由于經(jīng)過二十多年的發(fā)展，淮北市人大常委會機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量不斷增加、結(jié)構(gòu)也日趨合理，常委會組成人員駐會比例有所提高、依法履職時間較為充裕，機(jī)關(guān)干部大多接受過正規(guī)的大學(xué)教育、人員素質(zhì)有一個較大程度的提升，常委會討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項的意愿和能力相應(yīng)也提升了。因此，就本行政區(qū)的重大事項作出的決議決定數(shù)量總體是呈上升趨勢的。這與全國各級人大常委會整體工作穩(wěn)步上升的總趨勢是相符的。第二，正如前文所述，進(jìn)入21世紀(jì)以來，淮北市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了深刻變化，經(jīng)濟(jì)社會中的新情況、新問題不斷呈現(xiàn)，需要以法治思維和法治方式解決問題的呼聲和需求也不斷增強(qiáng)。因此，作為代表最廣大人民利益的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，淮北市人大常委會有計劃地將一些符合法律規(guī)范、群眾反映強(qiáng)烈、“一府兩院”有能力解決的問題納入重大事項決定范疇，依法就本行政區(qū)內(nèi)的重大事項作出一系列決議、決定，該項職權(quán)的行使開始進(jìn)入相對頻繁的階段。

二、淮北市人大常委會重大事項決定權(quán)的行使機(jī)制

（一）議題篩選機(jī)制

就某一地方而言，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大事項很多，但不一定都需由地方人大常委會討論決定。面對眾多需要討論決定的重大事項，淮北市人大常委會主任會議在各工委前期初選的基礎(chǔ)上，按照“抓大事、議大事”的原則，把事關(guān)本行政區(qū)域全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的重大問題作為議決的重點(diǎn)內(nèi)容，特別是注重結(jié)合同級黨委、政府竭力推動的重大工作和人大代表、人民群眾普遍關(guān)注的問題精心挑選議題，并適時作出決議、決定。

比如，2014年審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定》。該議題的確定經(jīng)過了三個層面的篩選。一是政府有關(guān)部門針對轉(zhuǎn)型發(fā)展的突出問題，比如，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變步伐較慢、經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效壓力加大等，認(rèn)為有必要提請人大常委會加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)工作的監(jiān)督，遂向有關(guān)工委提出相關(guān)建議。二是該市人大常委會有關(guān)工委召集委員會會議，研究后同意將該議題上報常委會作為年度討論決定重大事項的重點(diǎn)議題。三是在制訂工作計劃時，該市人大常委會經(jīng)反復(fù)比較和深入研究，最后主任會議決定在常規(guī)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，將經(jīng)濟(jì)工作中的重大問題納入該年度人大重大事項的決定范疇，擬作出關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定，從更高層面為未來淮北經(jīng)濟(jì)社會加快轉(zhuǎn)型發(fā)展“保駕護(hù)航”。

（二）調(diào)研論證機(jī)制

在議決本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項時，注重開展調(diào)查研究，通過調(diào)研深入查找和分析存在的問題及原因，積極探索解決問題的有效辦法；注重發(fā)揮常委會組成人員、人大代表和人民群眾三個方面的智慧和力量，廣泛聽取社會各方面的意見、建議，并進(jìn)行反復(fù)比較和論證，確保即將出臺的決議、決定更加符合實(shí)情、更加反映民意。

比如，2009年審議通過的《關(guān)于開展“法治淮北”創(chuàng)建工作的決議》。它的通過不僅表明“法治淮北”創(chuàng)建工作的正式啟動，而且標(biāo)志著該市依法治市工作得到了進(jìn)一步深化和發(fā)展。此舉對牢固樹立社會主義法治理念，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展具有十分重要的意義。在推進(jìn)該項決議時，經(jīng)過了三個層面的調(diào)研論證：一是結(jié)合與“法治淮北”相關(guān)聯(lián)的工作實(shí)際，該市人大常委會選擇深化法制宣傳、建設(shè)法治政府、促進(jìn)公平正義、健全監(jiān)督機(jī)制、規(guī)范法律服務(wù)等課題，組織常委會組成人員、人大代表分成三個小組深入縣區(qū)開展專題調(diào)研，查找分析“法治淮北”建設(shè)中的困難和問題，研究探討建設(shè)“法治淮北”的途徑和方法，并形成專題調(diào)研報告供有關(guān)部門參考；二是邀請有關(guān)法律工作者及法務(wù)工作部門負(fù)責(zé)人，集中對決議稿進(jìn)行“坐診把脈”；三是將反復(fù)修改的決議稿草案印發(fā)給有關(guān)部門和人員，以廣泛聽取社會各階層的意見、建議，并及時將群眾的正義呼聲和合理訴求反映進(jìn)來，為常委會會議審議通過該決議提供了參考。endprint

（三）溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

在議決重大事項的過程中，注重加強(qiáng)與同級黨委及“一府兩院”的溝通、交流。比如，在議題確定和決議稿提交審議前，主動向同級黨委常委會提交書面報告，或者向其主要負(fù)責(zé)人口頭請示匯報；在啟動議決程序時，采取信函或電詢等方式，聽取有關(guān)部門的意見、建議。在取得相對一致的認(rèn)識的基礎(chǔ)上，再將有關(guān)決議決定的啟動納入討論決定重大事項的議事日程。

比如，2012年審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的決議》。當(dāng)年，在征求對該決議草案的意見時，人大代表和人民群眾對部分塌陷區(qū)填湖造地、毀山建房以及新城區(qū)公共服務(wù)配套設(shè)施不完善、老城區(qū)改造，特別是淮海中路以北區(qū)域內(nèi)違規(guī)建高層等問題反映強(qiáng)烈、意見較大，強(qiáng)烈要求決議草案對此作出明確限制，以保障淮北長遠(yuǎn)發(fā)展。然而，政府及其主管部門對決議草案嚴(yán)格限制上述問題持有不同意見，認(rèn)為應(yīng)有相應(yīng)的彈性空間，以利于未來調(diào)控?？紤]到政府及其主管部門將是決議的執(zhí)行主體，淮北市人大常委會先后4次就上述問題與政府及城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門溝通交換意見，召開了3次有人大代表、居民代表和部門代表參加的座談會，并與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專家進(jìn)行了多次商詢和研討。在數(shù)易其稿、凝聚共識的基礎(chǔ)上，《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的決議》在淮北市第十五屆人大常委會第十四次會議上被順利通過，并在隨后的實(shí)施中發(fā)揮了重要作用，得到了執(zhí)行部門的高度認(rèn)可和積極落實(shí)。

（四）議后監(jiān)督機(jī)制

跟蹤監(jiān)督“一府兩院”將人大常委會的決議、決定執(zhí)行到位，是重大事項決定工作能否真正取得實(shí)效的關(guān)鍵。為確保決議、決定在本行政區(qū)域的貫徹實(shí)施，淮北市人大常委會重點(diǎn)做好兩個方面的工作。一是抓督查。有關(guān)工委結(jié)合日常調(diào)研、視察等活動，及時了解和發(fā)現(xiàn)決議、決定在執(zhí)行過程中存在的問題，并有針對性地提出解決問題的意見和要求，同時督促執(zhí)行部門嚴(yán)格落實(shí)決議、決定。二是抓問責(zé)。對貫徹落實(shí)決議、決定不到位的現(xiàn)象敢于問責(zé)。比如，由主任會議成員約談有關(guān)實(shí)施部門負(fù)責(zé)人，或者召開主任會議聽取情況匯報；必要時，經(jīng)主任會議研究決定可啟動質(zhì)詢、罷免、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段予以推動，從而彰顯地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)討論決定重大事項的法律效力。

比如，2010年審議通過的《關(guān)于推進(jìn)全國文明城市創(chuàng)建工作的決定》。在淮北市人大常委會作出的決議決定中，這是一項群眾訴求、政府利益之間契合度較高的決定，也是一項人大督辦、政府落實(shí)都較好的決定。該決定通過之后，淮北市人大常委會對決定的督辦就從未中斷過，并且堅持采取開展“回頭看”、隔年滾動監(jiān)督以及組織代表進(jìn)行跟蹤監(jiān)督等方式，持續(xù)跟蹤監(jiān)督該決定的實(shí)施情況。如，2011年，該市人大常委會以代表視察的方式對此進(jìn)行了督

查，先后組織省、市人大代表集中視察文明創(chuàng)建工作，重點(diǎn)檢查了老城區(qū)違規(guī)建房、戶外廣告雜亂無章、違規(guī)停放車輛等現(xiàn)象，促使政府加大了對上述問題的治理力度，制定出臺了相關(guān)長效管理機(jī)制，進(jìn)一步美化了城市市容市貌。2012年，該市人大常委會主任會議成員深入農(nóng)貿(mào)市場、社區(qū)、重點(diǎn)礦區(qū)及城鄉(xiāng)結(jié)合部等創(chuàng)城重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行集中檢查，督促有關(guān)部門著力解決部分小區(qū)亂搭亂建、重點(diǎn)交通要道揚(yáng)塵污染嚴(yán)重、部分公共服務(wù)設(shè)施落后等突出問題，并形成專項督查報告印送有關(guān)部門。2013年，主任會議聽取了市城管執(zhí)法局關(guān)于決議實(shí)施情況的匯報，同時結(jié)合對《安徽省城市市容管理條例》的執(zhí)法檢查，對決議實(shí)施情況開展“回頭看”。經(jīng)過持之以恒地跟蹤監(jiān)督，促使淮北市公共文明指數(shù)測評跨入全國第一方陣，為爭創(chuàng)全國文明城市打下了良好基礎(chǔ)。

三、淮北市人大常委會重大事項決定權(quán)的行使特點(diǎn)

（一）討論決定重大事項的邊界范疇日益延展

在較長的一個時期里，淮北市人大常委會討論決定的重大事項大多集中于財政預(yù)決算、建立友好城市等相對固定的范疇內(nèi)。然而，近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，新事物、新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，需由人大常委會討論決定的重大事項也相應(yīng)增多。為此，淮北市人大常委會積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及民主法制建設(shè)的新形勢、新任務(wù)，廣泛擇取對本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會等各領(lǐng)域有重大影響的工作作為討論決定重大事項的主要內(nèi)容，不斷擴(kuò)大重大事項決定的邊界范疇，努力使重大事項決定工作始終與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緊密結(jié)合、與民主法制建設(shè)相向而行。

例如，在淮北市第十四屆人大常委會履職期間，淮北市人大常委會共依法作出決議、決定22項，內(nèi)容涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會等眾多領(lǐng)域，其中，涉及計劃財政執(zhí)行及部分指標(biāo)調(diào)整的有10項，約占45%；涉及普法及依法治市的有3項，約占14%；涉及舉債的有2項，約占9%；涉及締結(jié)友好城市的有2項，約占9%；涉及代表工作、文明創(chuàng)建、社區(qū)居委會建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、自身建設(shè)各1項，分別占4.5%。

（二）討論決定重大事項的議題來源更加多元

近年來，隨著社會主義民主法治建設(shè)進(jìn)程的加快，特別是隨著中央對人大工作和建設(shè)的重視以及省、市人大工作會議的多次召開，人們普遍意識到開展好人大工作對推動和保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要意義，開始尋求以人大法定職權(quán)的有效行使來推進(jìn)重大工作和解決重要問題。在重大事項決定權(quán)的行使方面，最突出的表現(xiàn)就是重大事項的各提出主體的主動性、積極性開始增強(qiáng)，重大事項的議題來源開始呈現(xiàn)多元化趨勢。

例如，在淮北市第十四屆人大常委會依法作出的22項決議、決定中，來自市委的決策或提議有4項，比如，2009年審議通過的關(guān)于開展“法治淮北”創(chuàng)建工作的決議，就是為了貫徹落實(shí)市委推進(jìn)依法治市、建設(shè)“法治淮北”的重大決策；根據(jù)市“一府兩院”的議案或建議有10項，比如，每年相對固定的關(guān)于批準(zhǔn)決算的決議及部分預(yù)決算調(diào)整及締結(jié)友好城市的決議、決定等；源于人大執(zhí)法檢查、專題調(diào)研及代表視察等活動共計8項，比如，2010年審議通過的關(guān)于大力推進(jìn)全國文明城市創(chuàng)建工作的決定，2012年審議通過的關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的決議等，就是在執(zhí)法檢查或?qū)ｎ}調(diào)研中人大代表和人民群眾多次提議，最后由主任會議提請常委會會議作出的。endprint

（三）討論決定重大事項的操作程序逐步規(guī)范

多年來，淮北市人大常委會結(jié)合實(shí)際，積極探索、大膽實(shí)踐，總結(jié)固化了一套討論決定重大事項的規(guī)范或程序，進(jìn)一步明確了討論決定重大事項的范圍、內(nèi)容、方式等，為討論決定重大事項提供了堅強(qiáng)的制度保障?；幢笔腥舜蟪Ｎ瘯J(rèn)真落實(shí)這些制度規(guī)范，進(jìn)一步建立健全重大事項決定權(quán)的行使程序，嚴(yán)格規(guī)范地開展重大事項決定工作。在實(shí)際工作中，特別注意把握好以下四個方面的程序：一是主任會議首先對擬提請常委會會議討論決定的重大事項進(jìn)行初步審查，如果審查認(rèn)為該事項符合常委會會議討論決定重大事項的范疇，則將之列為常委會會議議題；二是有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對列入常委會會議議題的重大事項進(jìn)行深入調(diào)研，并提出對該議題的調(diào)研意見或建議，為常委會會議科學(xué)決定提供依據(jù)；三是常委會組成人員在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，認(rèn)真、充分地討論審議決議稿草案，待形成共識之后方將決議稿草案交付常委會會議表決；四是決議、決定通過之后，常委會辦公室以公文形式送達(dá)同級“一府兩院”執(zhí)行，并在當(dāng)?shù)孛襟w予以公布。

四、淮北市人大常委會重大事項決定權(quán)的行使經(jīng)驗(yàn)

（一）必須堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大工作的基本原則，當(dāng)然也是地方人大常委會討論決定重大事項工作的基本原則。多年來，淮北市人大常委會始終堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，特別是在決定重大事項的過程中，切實(shí)做到議題擬定前及時向黨委請示、決議稿形成后及時向黨委匯報，取得黨委的原則同意后再提交會議討論決定；對工作中遇到的困難和問題，及時向黨委反映、請求幫助解決，確保人大議決事項始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展。實(shí)踐證明，只有堅持和自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能始終保證地方人大常委會討論決定重大事項工作的正確方向。

（二）必須堅持抓大事議大事

討論決定重大事項不可能面面俱到、事無巨細(xì)，只有緊扣本行政區(qū)域內(nèi)帶有根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的事項，才能體現(xiàn)人大抓大事議大事的權(quán)威和效力。為了議決好本行政區(qū)域的“大事”，淮北市人大常委會在實(shí)踐中注意抓好以下三個方面。一是抓大事、議大事，對一些無關(guān)本行政區(qū)域根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的事項不予討論決定，堅決做到有所為有所不為。二是宜少不宜多，每年討論決定的議題少而精，這樣便于集中力量抓好落實(shí)。如果逢事就要作出決議、決定，勢必造成討論決定的議題太多太濫，這樣也容易造成輕重不分甚至越權(quán)。三是適度而不過細(xì)，側(cè)重從宏觀層面提思路、出主意、談要求，避免出臺微觀舉措。這樣有利于“一府兩院”根據(jù)實(shí)際情況制定辦法、采取措施、貫徹執(zhí)行。

（三）必須大力開展調(diào)查研究

調(diào)查研究是謀事之道、成事之基。因此，在討論決定重大事項的過程中，必須十分注重搞好調(diào)查和研究，注重掌握第一手資料，努力使作出的決議、決定更加科學(xué)、更加規(guī)范，也更具有可操作性。特別是對一些重大建設(shè)項目，必須充分考慮本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及財政的承受能力，如果調(diào)研和論證工作沒有做好，作出的決議、決定執(zhí)行不了，就會削弱決議、決定的權(quán)威。同時，為使作出的決議、決定更加符合民意、更加切實(shí)可行，除組織專題調(diào)研外，還通過建立常委會組成人員聯(lián)系代表制度，人大代表列席、公民旁聽常委會會議制度等，充分聽取人民群眾的要求、意愿、建議和意見，吸取其合理正確的部分作為決策的內(nèi)容和依據(jù)，保證了決策的民主化、科學(xué)化。

（四）必須真抓實(shí)干注重落實(shí)

決議、決定是否能取得實(shí)效，關(guān)鍵在落實(shí)。為確保決議、決定在本行政區(qū)域的貫徹實(shí)施，淮北市人大常委會一方面抓宣傳，通過召開新聞發(fā)布會，及時介紹決議、決定形成的背景、目的、意義及內(nèi)容；通過刊登決議或決定稿全文，讓社會知曉相關(guān)決議、決定的背景、內(nèi)容、所要解決的主要問題等，營造貫徹落實(shí)決議、決定的良好社會環(huán)境。另一方面抓督查，通過聽取匯報、視察檢查、“回頭看”等形式持續(xù)跟蹤決議、決定的貫徹情況，提出解決問題的意見和要求，并協(xié)調(diào)解決執(zhí)行中的實(shí)際困難，確保決議決定落地見效。

五、后記

從總體上看，淮北市人大常委會重大事項決定權(quán)的行使措施是得力的、成效也是明顯的。但若以更多視角、從更廣視域看，這種探索實(shí)踐仍有大量需要加強(qiáng)和規(guī)范的地方，而其本身也不具有普遍意

義。換言之，一種秩序良好的討論決定重大事項的社會氛圍尚未形成，一種體例健全的討論決定重大事項的運(yùn)行機(jī)制尚未建立。當(dāng)然，原因眾多，主要有重大事項由于法無明文規(guī)定，致使哪些應(yīng)納入重大事項決定范疇有時僅憑個人的主觀意愿與興趣；作出的決議決定原則性要求多一些，實(shí)質(zhì)性、制約性內(nèi)容偏少，這在很大程度上制約了決定權(quán)的效力；科學(xué)論證的體制尚需建立健全，相關(guān)專業(yè)人員相對匱乏；決定實(shí)施情況的跟蹤督辦仍顯不夠，推動決議決定落實(shí)的舉措亟需制度加以規(guī)范等。簡言之，地方人大常委會討論決定重大事項仍需努力探索與大力加強(qiáng)。

（作者單位：安徽省淮北市人大常委會辦公室）endprint