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    地方人大常委會行使重大事項決定權(quán)之淮北模式探析

    2017-10-26 18:22:27方軍
    人大研究 2017年10期
    關(guān)鍵詞:本行政區(qū)域淮北市決議

    方軍

    討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項是憲法和法律賦予地方各級人大常委會的重要職權(quán),是維護(hù)人民利益、彰顯人大權(quán)威的有效形式。安徽省淮北市人大常委會自1980年始設(shè)以來,始終牢牢把握本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項,積極探索重大事項決定權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑,依法規(guī)范開展重大事項決定工作,為推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法制建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。

    一、淮北市人大常委會重大事項決定權(quán)的行使背景及概況

    安徽省淮北市地處蘇魯豫皖四省交界處,是一座因煤而生、緣煤而建的新興工業(yè)城市,下轄三區(qū)一縣,人口220萬。曾經(jīng),煤炭是這座城市的驕傲。可如今,它卻是這座小城艱難轉(zhuǎn)型的印記。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來,淮北煤炭資源日漸枯竭,接續(xù)產(chǎn)業(yè)也遲遲未能培育壯大,民生及社會事業(yè)發(fā)展壓力劇增,城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的任務(wù)十分艱巨……所有這些都迫切需要地方執(zhí)政者牢固樹立為民執(zhí)政理念,始終堅持以法治的思維和法治的方式進(jìn)一步凝聚人心、形成共識,保障和推進(jìn)本行政區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等持續(xù)健康發(fā)展。

    始設(shè)于1980年8月的淮北市人大常委會積極適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢、新特點(diǎn),充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能作用,依法討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項,保障了本行政區(qū)重大工作的順利開展和重大問題的有效解決。從1980年至2017年的37年里,淮北市人大常委會歷經(jīng)八屆,先后就財政決算及預(yù)算變更、法治建設(shè)、文明創(chuàng)建等重大事項作出決議、決定99件。其中,淮北市第八屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為6件,淮北市第九屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為7件,淮北市第十屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為10件,淮北市第十一屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為13件,淮北市第十二屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為12件,淮北市第十三屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為14件,淮北市第十四屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為22件,淮北市第十五屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為15件。

    從統(tǒng)計表1可以看出,淮北市人大常委會從八屆至十五屆討論決定重大事項的數(shù)量總體呈上升趨勢,其中,第十四屆數(shù)量較多。這表明,這一時期,淮北市人大常委會討論決定重大事項主動性較強(qiáng)、活躍度較高。原因主要有二,第一,由于經(jīng)過二十多年的發(fā)展,淮北市人大常委會機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量不斷增加、結(jié)構(gòu)也日趨合理,常委會組成人員駐會比例有所提高、依法履職時間較為充裕,機(jī)關(guān)干部大多接受過正規(guī)的大學(xué)教育、人員素質(zhì)有一個較大程度的提升,常委會討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項的意愿和能力相應(yīng)也提升了。因此,就本行政區(qū)的重大事項作出的決議決定數(shù)量總體是呈上升趨勢的。這與全國各級人大常委會整體工作穩(wěn)步上升的總趨勢是相符的。第二,正如前文所述,進(jìn)入21世紀(jì)以來,淮北市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了深刻變化,經(jīng)濟(jì)社會中的新情況、新問題不斷呈現(xiàn),需要以法治思維和法治方式解決問題的呼聲和需求也不斷增強(qiáng)。因此,作為代表最廣大人民利益的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān),淮北市人大常委會有計劃地將一些符合法律規(guī)范、群眾反映強(qiáng)烈、“一府兩院”有能力解決的問題納入重大事項決定范疇,依法就本行政區(qū)內(nèi)的重大事項作出一系列決議、決定,該項職權(quán)的行使開始進(jìn)入相對頻繁的階段。

    二、淮北市人大常委會重大事項決定權(quán)的行使機(jī)制

    (一)議題篩選機(jī)制

    就某一地方而言,事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大事項很多,但不一定都需由地方人大常委會討論決定。面對眾多需要討論決定的重大事項,淮北市人大常委會主任會議在各工委前期初選的基礎(chǔ)上,按照“抓大事、議大事”的原則,把事關(guān)本行政區(qū)域全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的重大問題作為議決的重點(diǎn)內(nèi)容,特別是注重結(jié)合同級黨委、政府竭力推動的重大工作和人大代表、人民群眾普遍關(guān)注的問題精心挑選議題,并適時作出決議、決定。

    比如,2014年審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定》。該議題的確定經(jīng)過了三個層面的篩選。一是政府有關(guān)部門針對轉(zhuǎn)型發(fā)展的突出問題,比如,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變步伐較慢、經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效壓力加大等,認(rèn)為有必要提請人大常委會加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)工作的監(jiān)督,遂向有關(guān)工委提出相關(guān)建議。二是該市人大常委會有關(guān)工委召集委員會會議,研究后同意將該議題上報常委會作為年度討論決定重大事項的重點(diǎn)議題。三是在制訂工作計劃時,該市人大常委會經(jīng)反復(fù)比較和深入研究,最后主任會議決定在常規(guī)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)上,將經(jīng)濟(jì)工作中的重大問題納入該年度人大重大事項的決定范疇,擬作出關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定,從更高層面為未來淮北經(jīng)濟(jì)社會加快轉(zhuǎn)型發(fā)展“保駕護(hù)航”。

    (二)調(diào)研論證機(jī)制

    在議決本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項時,注重開展調(diào)查研究,通過調(diào)研深入查找和分析存在的問題及原因,積極探索解決問題的有效辦法;注重發(fā)揮常委會組成人員、人大代表和人民群眾三個方面的智慧和力量,廣泛聽取社會各方面的意見、建議,并進(jìn)行反復(fù)比較和論證,確保即將出臺的決議、決定更加符合實(shí)情、更加反映民意。

    比如,2009年審議通過的《關(guān)于開展“法治淮北”創(chuàng)建工作的決議》。它的通過不僅表明“法治淮北”創(chuàng)建工作的正式啟動,而且標(biāo)志著該市依法治市工作得到了進(jìn)一步深化和發(fā)展。此舉對牢固樹立社會主義法治理念,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展具有十分重要的意義。在推進(jìn)該項決議時,經(jīng)過了三個層面的調(diào)研論證:一是結(jié)合與“法治淮北”相關(guān)聯(lián)的工作實(shí)際,該市人大常委會選擇深化法制宣傳、建設(shè)法治政府、促進(jìn)公平正義、健全監(jiān)督機(jī)制、規(guī)范法律服務(wù)等課題,組織常委會組成人員、人大代表分成三個小組深入縣區(qū)開展專題調(diào)研,查找分析“法治淮北”建設(shè)中的困難和問題,研究探討建設(shè)“法治淮北”的途徑和方法,并形成專題調(diào)研報告供有關(guān)部門參考;二是邀請有關(guān)法律工作者及法務(wù)工作部門負(fù)責(zé)人,集中對決議稿進(jìn)行“坐診把脈”;三是將反復(fù)修改的決議稿草案印發(fā)給有關(guān)部門和人員,以廣泛聽取社會各階層的意見、建議,并及時將群眾的正義呼聲和合理訴求反映進(jìn)來,為常委會會議審議通過該決議提供了參考。endprint

    (三)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

    在議決重大事項的過程中,注重加強(qiáng)與同級黨委及“一府兩院”的溝通、交流。比如,在議題確定和決議稿提交審議前,主動向同級黨委常委會提交書面報告,或者向其主要負(fù)責(zé)人口頭請示匯報;在啟動議決程序時,采取信函或電詢等方式,聽取有關(guān)部門的意見、建議。在取得相對一致的認(rèn)識的基礎(chǔ)上,再將有關(guān)決議決定的啟動納入討論決定重大事項的議事日程。

    比如,2012年審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的決議》。當(dāng)年,在征求對該決議草案的意見時,人大代表和人民群眾對部分塌陷區(qū)填湖造地、毀山建房以及新城區(qū)公共服務(wù)配套設(shè)施不完善、老城區(qū)改造,特別是淮海中路以北區(qū)域內(nèi)違規(guī)建高層等問題反映強(qiáng)烈、意見較大,強(qiáng)烈要求決議草案對此作出明確限制,以保障淮北長遠(yuǎn)發(fā)展。然而,政府及其主管部門對決議草案嚴(yán)格限制上述問題持有不同意見,認(rèn)為應(yīng)有相應(yīng)的彈性空間,以利于未來調(diào)控??紤]到政府及其主管部門將是決議的執(zhí)行主體,淮北市人大常委會先后4次就上述問題與政府及城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門溝通交換意見,召開了3次有人大代表、居民代表和部門代表參加的座談會,并與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專家進(jìn)行了多次商詢和研討。在數(shù)易其稿、凝聚共識的基礎(chǔ)上,《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的決議》在淮北市第十五屆人大常委會第十四次會議上被順利通過,并在隨后的實(shí)施中發(fā)揮了重要作用,得到了執(zhí)行部門的高度認(rèn)可和積極落實(shí)。

    (四)議后監(jiān)督機(jī)制

    跟蹤監(jiān)督“一府兩院”將人大常委會的決議、決定執(zhí)行到位,是重大事項決定工作能否真正取得實(shí)效的關(guān)鍵。為確保決議、決定在本行政區(qū)域的貫徹實(shí)施,淮北市人大常委會重點(diǎn)做好兩個方面的工作。一是抓督查。有關(guān)工委結(jié)合日常調(diào)研、視察等活動,及時了解和發(fā)現(xiàn)決議、決定在執(zhí)行過程中存在的問題,并有針對性地提出解決問題的意見和要求,同時督促執(zhí)行部門嚴(yán)格落實(shí)決議、決定。二是抓問責(zé)。對貫徹落實(shí)決議、決定不到位的現(xiàn)象敢于問責(zé)。比如,由主任會議成員約談有關(guān)實(shí)施部門負(fù)責(zé)人,或者召開主任會議聽取情況匯報;必要時,經(jīng)主任會議研究決定可啟動質(zhì)詢、罷免、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段予以推動,從而彰顯地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)討論決定重大事項的法律效力。

    比如,2010年審議通過的《關(guān)于推進(jìn)全國文明城市創(chuàng)建工作的決定》。在淮北市人大常委會作出的決議決定中,這是一項群眾訴求、政府利益之間契合度較高的決定,也是一項人大督辦、政府落實(shí)都較好的決定。該決定通過之后,淮北市人大常委會對決定的督辦就從未中斷過,并且堅持采取開展“回頭看”、隔年滾動監(jiān)督以及組織代表進(jìn)行跟蹤監(jiān)督等方式,持續(xù)跟蹤監(jiān)督該決定的實(shí)施情況。如,2011年,該市人大常委會以代表視察的方式對此進(jìn)行了督

    查,先后組織省、市人大代表集中視察文明創(chuàng)建工作,重點(diǎn)檢查了老城區(qū)違規(guī)建房、戶外廣告雜亂無章、違規(guī)停放車輛等現(xiàn)象,促使政府加大了對上述問題的治理力度,制定出臺了相關(guān)長效管理機(jī)制,進(jìn)一步美化了城市市容市貌。2012年,該市人大常委會主任會議成員深入農(nóng)貿(mào)市場、社區(qū)、重點(diǎn)礦區(qū)及城鄉(xiāng)結(jié)合部等創(chuàng)城重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行集中檢查,督促有關(guān)部門著力解決部分小區(qū)亂搭亂建、重點(diǎn)交通要道揚(yáng)塵污染嚴(yán)重、部分公共服務(wù)設(shè)施落后等突出問題,并形成專項督查報告印送有關(guān)部門。2013年,主任會議聽取了市城管執(zhí)法局關(guān)于決議實(shí)施情況的匯報,同時結(jié)合對《安徽省城市市容管理條例》的執(zhí)法檢查,對決議實(shí)施情況開展“回頭看”。經(jīng)過持之以恒地跟蹤監(jiān)督,促使淮北市公共文明指數(shù)測評跨入全國第一方陣,為爭創(chuàng)全國文明城市打下了良好基礎(chǔ)。

    三、淮北市人大常委會重大事項決定權(quán)的行使特點(diǎn)

    (一)討論決定重大事項的邊界范疇日益延展

    在較長的一個時期里,淮北市人大常委會討論決定的重大事項大多集中于財政預(yù)決算、建立友好城市等相對固定的范疇內(nèi)。然而,近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,新事物、新情況、新問題不斷涌現(xiàn),需由人大常委會討論決定的重大事項也相應(yīng)增多。為此,淮北市人大常委會積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及民主法制建設(shè)的新形勢、新任務(wù),廣泛擇取對本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會等各領(lǐng)域有重大影響的工作作為討論決定重大事項的主要內(nèi)容,不斷擴(kuò)大重大事項決定的邊界范疇,努力使重大事項決定工作始終與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緊密結(jié)合、與民主法制建設(shè)相向而行。

    例如,在淮北市第十四屆人大常委會履職期間,淮北市人大常委會共依法作出決議、決定22項,內(nèi)容涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會等眾多領(lǐng)域,其中,涉及計劃財政執(zhí)行及部分指標(biāo)調(diào)整的有10項,約占45%;涉及普法及依法治市的有3項,約占14%;涉及舉債的有2項,約占9%;涉及締結(jié)友好城市的有2項,約占9%;涉及代表工作、文明創(chuàng)建、社區(qū)居委會建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、自身建設(shè)各1項,分別占4.5%。

    (二)討論決定重大事項的議題來源更加多元

    近年來,隨著社會主義民主法治建設(shè)進(jìn)程的加快,特別是隨著中央對人大工作和建設(shè)的重視以及省、市人大工作會議的多次召開,人們普遍意識到開展好人大工作對推動和保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要意義,開始尋求以人大法定職權(quán)的有效行使來推進(jìn)重大工作和解決重要問題。在重大事項決定權(quán)的行使方面,最突出的表現(xiàn)就是重大事項的各提出主體的主動性、積極性開始增強(qiáng),重大事項的議題來源開始呈現(xiàn)多元化趨勢。

    例如,在淮北市第十四屆人大常委會依法作出的22項決議、決定中,來自市委的決策或提議有4項,比如,2009年審議通過的關(guān)于開展“法治淮北”創(chuàng)建工作的決議,就是為了貫徹落實(shí)市委推進(jìn)依法治市、建設(shè)“法治淮北”的重大決策;根據(jù)市“一府兩院”的議案或建議有10項,比如,每年相對固定的關(guān)于批準(zhǔn)決算的決議及部分預(yù)決算調(diào)整及締結(jié)友好城市的決議、決定等;源于人大執(zhí)法檢查、專題調(diào)研及代表視察等活動共計8項,比如,2010年審議通過的關(guān)于大力推進(jìn)全國文明城市創(chuàng)建工作的決定,2012年審議通過的關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的決議等,就是在執(zhí)法檢查或?qū)n}調(diào)研中人大代表和人民群眾多次提議,最后由主任會議提請常委會會議作出的。endprint

    (三)討論決定重大事項的操作程序逐步規(guī)范

    多年來,淮北市人大常委會結(jié)合實(shí)際,積極探索、大膽實(shí)踐,總結(jié)固化了一套討論決定重大事項的規(guī)范或程序,進(jìn)一步明確了討論決定重大事項的范圍、內(nèi)容、方式等,為討論決定重大事項提供了堅強(qiáng)的制度保障?;幢笔腥舜蟪N瘯J(rèn)真落實(shí)這些制度規(guī)范,進(jìn)一步建立健全重大事項決定權(quán)的行使程序,嚴(yán)格規(guī)范地開展重大事項決定工作。在實(shí)際工作中,特別注意把握好以下四個方面的程序:一是主任會議首先對擬提請常委會會議討論決定的重大事項進(jìn)行初步審查,如果審查認(rèn)為該事項符合常委會會議討論決定重大事項的范疇,則將之列為常委會會議議題;二是有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對列入常委會會議議題的重大事項進(jìn)行深入調(diào)研,并提出對該議題的調(diào)研意見或建議,為常委會會議科學(xué)決定提供依據(jù);三是常委會組成人員在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上,認(rèn)真、充分地討論審議決議稿草案,待形成共識之后方將決議稿草案交付常委會會議表決;四是決議、決定通過之后,常委會辦公室以公文形式送達(dá)同級“一府兩院”執(zhí)行,并在當(dāng)?shù)孛襟w予以公布。

    四、淮北市人大常委會重大事項決定權(quán)的行使經(jīng)驗(yàn)

    (一)必須堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)

    堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大工作的基本原則,當(dāng)然也是地方人大常委會討論決定重大事項工作的基本原則。多年來,淮北市人大常委會始終堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo),特別是在決定重大事項的過程中,切實(shí)做到議題擬定前及時向黨委請示、決議稿形成后及時向黨委匯報,取得黨委的原則同意后再提交會議討論決定;對工作中遇到的困難和問題,及時向黨委反映、請求幫助解決,確保人大議決事項始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展。實(shí)踐證明,只有堅持和自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo),才能始終保證地方人大常委會討論決定重大事項工作的正確方向。

    (二)必須堅持抓大事議大事

    討論決定重大事項不可能面面俱到、事無巨細(xì),只有緊扣本行政區(qū)域內(nèi)帶有根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的事項,才能體現(xiàn)人大抓大事議大事的權(quán)威和效力。為了議決好本行政區(qū)域的“大事”,淮北市人大常委會在實(shí)踐中注意抓好以下三個方面。一是抓大事、議大事,對一些無關(guān)本行政區(qū)域根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的事項不予討論決定,堅決做到有所為有所不為。二是宜少不宜多,每年討論決定的議題少而精,這樣便于集中力量抓好落實(shí)。如果逢事就要作出決議、決定,勢必造成討論決定的議題太多太濫,這樣也容易造成輕重不分甚至越權(quán)。三是適度而不過細(xì),側(cè)重從宏觀層面提思路、出主意、談要求,避免出臺微觀舉措。這樣有利于“一府兩院”根據(jù)實(shí)際情況制定辦法、采取措施、貫徹執(zhí)行。

    (三)必須大力開展調(diào)查研究

    調(diào)查研究是謀事之道、成事之基。因此,在討論決定重大事項的過程中,必須十分注重搞好調(diào)查和研究,注重掌握第一手資料,努力使作出的決議、決定更加科學(xué)、更加規(guī)范,也更具有可操作性。特別是對一些重大建設(shè)項目,必須充分考慮本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及財政的承受能力,如果調(diào)研和論證工作沒有做好,作出的決議、決定執(zhí)行不了,就會削弱決議、決定的權(quán)威。同時,為使作出的決議、決定更加符合民意、更加切實(shí)可行,除組織專題調(diào)研外,還通過建立常委會組成人員聯(lián)系代表制度,人大代表列席、公民旁聽常委會會議制度等,充分聽取人民群眾的要求、意愿、建議和意見,吸取其合理正確的部分作為決策的內(nèi)容和依據(jù),保證了決策的民主化、科學(xué)化。

    (四)必須真抓實(shí)干注重落實(shí)

    決議、決定是否能取得實(shí)效,關(guān)鍵在落實(shí)。為確保決議、決定在本行政區(qū)域的貫徹實(shí)施,淮北市人大常委會一方面抓宣傳,通過召開新聞發(fā)布會,及時介紹決議、決定形成的背景、目的、意義及內(nèi)容;通過刊登決議或決定稿全文,讓社會知曉相關(guān)決議、決定的背景、內(nèi)容、所要解決的主要問題等,營造貫徹落實(shí)決議、決定的良好社會環(huán)境。另一方面抓督查,通過聽取匯報、視察檢查、“回頭看”等形式持續(xù)跟蹤決議、決定的貫徹情況,提出解決問題的意見和要求,并協(xié)調(diào)解決執(zhí)行中的實(shí)際困難,確保決議決定落地見效。

    五、后記

    從總體上看,淮北市人大常委會重大事項決定權(quán)的行使措施是得力的、成效也是明顯的。但若以更多視角、從更廣視域看,這種探索實(shí)踐仍有大量需要加強(qiáng)和規(guī)范的地方,而其本身也不具有普遍意

    義。換言之,一種秩序良好的討論決定重大事項的社會氛圍尚未形成,一種體例健全的討論決定重大事項的運(yùn)行機(jī)制尚未建立。當(dāng)然,原因眾多,主要有重大事項由于法無明文規(guī)定,致使哪些應(yīng)納入重大事項決定范疇有時僅憑個人的主觀意愿與興趣;作出的決議決定原則性要求多一些,實(shí)質(zhì)性、制約性內(nèi)容偏少,這在很大程度上制約了決定權(quán)的效力;科學(xué)論證的體制尚需建立健全,相關(guān)專業(yè)人員相對匱乏;決定實(shí)施情況的跟蹤督辦仍顯不夠,推動決議決定落實(shí)的舉措亟需制度加以規(guī)范等。簡言之,地方人大常委會討論決定重大事項仍需努力探索與大力加強(qiáng)。

    (作者單位:安徽省淮北市人大常委會辦公室)endprint

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