老城區(qū)無照經(jīng)營整治長效機制創(chuàng)新

蔡愛平

“老城廂”是上海這座歷史文化名城的發(fā)祥地之一。由于是老舊城區(qū)，公共設(shè)施等配套建設(shè)相對滯后，改造難度較大，私搭亂建、無照經(jīng)營、馬路市場、環(huán)境臟亂已成痼疾頑癥，被列為上海市環(huán)境綜合治理的重點區(qū)域。2016年，結(jié)合“補短板”的要求，黃浦區(qū)啟動了“重塑老城廂”綜合整治行動。其中，由黃浦區(qū)市場監(jiān)管局牽頭組織的集中整治無照經(jīng)營取得了良好效果，得到了李克強總理的贊譽。

一、綜合整治分級分類分階段

通過前期的摸底調(diào)查表明，老城廂地區(qū)的無照經(jīng)營有其獨特性。一是無照經(jīng)營密度高，大量分布在居住小區(qū)；二是經(jīng)營者以當(dāng)?shù)厣罾щy的居民為主；三是經(jīng)營品類多為小修補、小餐飲、小食雜。由于無照經(jīng)營的成因多為前置審批和房屋性質(zhì)限制，因此整治難度較大。針對這一監(jiān)管現(xiàn)實，黃浦區(qū)市場監(jiān)管部門制定了“分級、分類、分階段”的精細(xì)化整治方案，為整治工作打下了良好的基礎(chǔ)。此后，經(jīng)過前后幾輪的詳細(xì)排查，在《黃浦區(qū)固定經(jīng)營場所無證無照經(jīng)營整治三年行動計劃（2016-2018）》的附件中分級，分類確定了全地區(qū)所有的無證無照整治名單，包括經(jīng)營項目、經(jīng)營地域、經(jīng)營類別、經(jīng)營戶的房屋性質(zhì)，以及經(jīng)營戶的基本狀況等。

“分級”即圍繞全地區(qū)“1+10+x”重點區(qū)域，劃定市級，區(qū)級，街道三級重點區(qū)域；“分類”即根據(jù)無照經(jīng)營戶的行業(yè)、規(guī)模及存在的安全隱患，分為高危無證無照經(jīng)營、重（熱）點無證無照經(jīng)營及一般無證無照經(jīng)營；“分階段”即以“三年行動計劃”為目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)，明確年度節(jié)點和具體任務(wù)；精細(xì)化即以量化工作目標(biāo)為核心，以嚴(yán)格時間節(jié)點為骨架，制作項目細(xì)化表，實行扁平化管理。截至2016年11月底統(tǒng)計，綜合整治行動共取締無證無照經(jīng)營859戶，老城廂（泛東街）地區(qū)及周邊的186家無證無照經(jīng)營戶被全部取締。

二、依托基層形成合力

無證無照經(jīng)營治理難度大，主要原因是成因復(fù)雜，涉及多部門的職能領(lǐng)域。比如一些小餐飲，經(jīng)營者主觀上也想辦個執(zhí)照，但是由于房屋屬于居住性質(zhì)，消防設(shè)施不過關(guān)，不符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)而始終不能依法取得證照。而經(jīng)營行為又由于涉及市場監(jiān)管、房屋管理等多個行政管理領(lǐng)域，各部門都有管轄權(quán)。但是在具體的實施過程中由于各部門職能分隔，溝通不暢，一定程度上增加了監(jiān)管難度。

依據(jù)上海市社會管理創(chuàng)新改革“1+6”文件形成的街道黨政新體制以及基層執(zhí)法力量下沉的機制，為綜合整治行動提供了有力抓手。黃浦區(qū)市場監(jiān)管局牽頭，屬地街道搭建了組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺。在此基礎(chǔ)上，市場監(jiān)管局成立了頑癥治理辦公室，負(fù)責(zé)全地區(qū)無證無照綜合整治行動的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督查和考核。同時與屬地街道及時對接，制定分級分類分階段整治進(jìn)度和標(biāo)準(zhǔn)。針對“老城廂”這一痼疾頑癥，市場監(jiān)管局加強與老城廂環(huán)境綜合治理指揮部的溝通聯(lián)系，依托屬地街道網(wǎng)格中心平臺，由老城廂指揮部統(tǒng)一指揮，市場監(jiān)管局加強與地區(qū)城管、公安等部門聯(lián)勤聯(lián)動，形成了整治合力。

三、嚴(yán)格執(zhí)法堅守底線

無證無照經(jīng)營者的守法意識普遍不強。由于執(zhí)法直接影響到了他們的切身利益，因此給綜合整治行動增加了很大難度。與此同時，對于以謀生為目的從事無證無照經(jīng)營的人員，社會輿論又大多從情理出發(fā)，甚至有個別媒體直指行政執(zhí)法“冷漠”，不講人情。對此，市場監(jiān)管人員頂住輿論壓力，嚴(yán)格堅守執(zhí)法底線。他們說，行政執(zhí)法必須嚴(yán)格遵守法定程序，執(zhí)法者自身必須講“規(guī)矩”。有市委市政府對環(huán)境綜合整治工作的重視和支持，有法律法規(guī)和規(guī)章明確的規(guī)定，有各部門形成的執(zhí)行合力為后盾，為綜合整治行動構(gòu)筑了嚴(yán)格依法行政的堅實基礎(chǔ)。

在綜合整治行動中，執(zhí)法人員嚴(yán)格按照法定程序，細(xì)化工作標(biāo)準(zhǔn)和流程，同時側(cè)重增加約談程序，監(jiān)管、城管等部門提前與經(jīng)營戶約談。約談中擺事實、講道理，動員經(jīng)營戶自行糾正違法行為，拒不改正的依法取締，使整治工作經(jīng)得起法律審查和社會監(jiān)督，產(chǎn)生了良好的疊加效應(yīng)。同時，配合約談和整治，加強督查考核，加大督查暗訪和實地抽查力度，及時通報督查暗訪情況。對于整治后存在的不穩(wěn)定因素，市場監(jiān)管局與屬地街道及時溝通，守牢安全底線，盡可能避免不穩(wěn)定因素造成的不良影響。對于整治后可能出現(xiàn)的反彈，在屬地街道的牽頭下，加強落實屬地監(jiān)管機制，依托網(wǎng)格化監(jiān)管平臺，將無證無照綜合整治工作納入“1+3+x”日常巡查機制，及時發(fā)現(xiàn)、排除各類隱患。

在此次綜合整治行動中，黃浦區(qū)還注重發(fā)動社會力量，為嚴(yán)格依法行政提供輿論支撐。比如依托居（家）委會，發(fā)揮基層自治作用，發(fā)動社區(qū)志愿者，向居民群眾發(fā)放法律法規(guī)宣傳材料，建立無證無照經(jīng)營發(fā)現(xiàn)、警示、告示機制，形成了群防群治的良好氛圍。同時，注重及時聯(lián)系媒體，通報整治工作情況，加強輿論宣傳正面引導(dǎo)。

四、法情兼顧彰顯“上海溫度”

在此次綜合整治行動中，網(wǎng)紅“阿大蔥油餅”一夜之間成為輿論的關(guān)注焦點。2016年9月26日晚，《上海觀察》發(fā)表了題為“無證照經(jīng)營的阿大蔥油餅或被取締，這道情法兩難題該怎么做？”的一則報道。隨后，澎湃新聞、今日頭條、鳳凰新聞、新聞晨報等多家媒體轉(zhuǎn)載了“上海網(wǎng)紅蔥油餅難吃到涉無證經(jīng)營被停業(yè)”、“網(wǎng)紅‘阿大蔥油餅要關(guān)門”等相關(guān)報道，引發(fā)了多方關(guān)注和網(wǎng)友熱議。

在依法行政的同時，如何做好“阿大蔥油餅”的后續(xù)引導(dǎo)服務(wù)工作？黃浦區(qū)市場監(jiān)管局會同屬地街道等相關(guān)職能部門，幫助經(jīng)營者尋找合法的經(jīng)營場所。經(jīng)多方溝通，某網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺主動聯(lián)系到黃浦區(qū)市場監(jiān)管局，表達(dá)了扶持“阿大蔥油餅”合法合規(guī)經(jīng)營的意愿，并由上海泰達(dá)茶樓為該網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺提供經(jīng)營場所，供“阿大蔥油餅”從事經(jīng)營活動。10月28日，“阿大蔥油餅”在新的經(jīng)營場所開張營業(yè)。

“阿大蔥油餅”事件更是得到了李克強總理的關(guān)注。2016年11月21日在上海市召開的深化“放管服”改革座談會上，李克強總理表示，這兩家小食店可能確實存在證照等問題，但我們基層政府部門也應(yīng)更多百姓角度考慮一下，盡量尋求更多人的“共贏”。總理說的另一家小食店，是開在上海弄堂里的“夢花街19號餛燉店”。

既嚴(yán)格規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，又扶持、善待創(chuàng)業(yè)者。黃浦區(qū)市場監(jiān)管局管出了監(jiān)管效能，也引導(dǎo)出了“上海溫度”，得到了上海市社會各界的好評?！鞍⒋笫[油餅”的案例很有代表性，其模式是否可以復(fù)制推廣值得探討。

五、制度創(chuàng)新固本長效

“承擔(dān)行政執(zhí)法職能還要為違法行為人找出路？”“為‘阿大蔥油餅尋找合法經(jīng)營場所是市場監(jiān)管部門的職責(zé)嗎？”一時間，一些執(zhí)法人員表示了不同看法。

從權(quán)責(zé)清單來看，市場監(jiān)管局沒有這樣的權(quán)力和職責(zé)，即使市場監(jiān)管局主動跨前一步，如果沒有各方的鼎力支持也很難把事情做成，即使做成了一兩個，也不可能做成百個千個。因此，加強城市管理，加強法治社會建設(shè)，必須推動制度機制改革，依據(jù)法律法規(guī)依法行政才是根本。比如，對申請證照有困難且符合一定條件要求的小型餐飲服務(wù)提供者，上海市正積極探索通過備案制等方式，對其實施分類管理并建立相應(yīng)的退出機制。而在具體的操作層面，在上海市發(fā)布的《上海市實施<中華人民共和國食品安全法>辦法（修訂草案）》中已經(jīng)增加了對小型餐飲服務(wù)提供者管理的有關(guān)條款；對小型無證照餐飲服務(wù)提供者，上海市監(jiān)管部門已在探索采取有條件的以疏導(dǎo)相結(jié)合為主的管理模式。

來自上海市一些專家的初步設(shè)想是：納入備案制管理的小型餐飲服務(wù)提供者至少應(yīng)滿足三個基本條件：其一，經(jīng)營場所周邊不能擾民，不能影響周邊的環(huán)境衛(wèi)生；其二，經(jīng)營者有責(zé)任和義務(wù)，必須確保所出售的食品衛(wèi)生安全；其三，周邊居民的確有生活需求（比如經(jīng)營蔬菜水果等生活必需品）。符合以上三個基本條件的小型餐飲服務(wù)提供者可到所在街（鎮(zhèn)）登記備案，日常經(jīng)營活動納入市場、消防、環(huán)保、城管等部門的監(jiān)管范圍。據(jù)筆者了解，黃浦區(qū)市場監(jiān)管局正在研究備案制管理的可行性。

（責(zé)任編輯：李靜敏）endprint