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    老城區(qū)無照經(jīng)營整治長效機制創(chuàng)新

    2017-10-25 08:20:58蔡愛平
    城市管理與科技 2017年4期

    蔡愛平

    “老城廂”是上海這座歷史文化名城的發(fā)祥地之一。由于是老舊城區(qū),公共設(shè)施等配套建設(shè)相對滯后,改造難度較大,私搭亂建、無照經(jīng)營、馬路市場、環(huán)境臟亂已成痼疾頑癥,被列為上海市環(huán)境綜合治理的重點區(qū)域。2016年,結(jié)合“補短板”的要求,黃浦區(qū)啟動了“重塑老城廂”綜合整治行動。其中,由黃浦區(qū)市場監(jiān)管局牽頭組織的集中整治無照經(jīng)營取得了良好效果,得到了李克強總理的贊譽。

    一、綜合整治分級分類分階段

    通過前期的摸底調(diào)查表明,老城廂地區(qū)的無照經(jīng)營有其獨特性。一是無照經(jīng)營密度高,大量分布在居住小區(qū);二是經(jīng)營者以當(dāng)?shù)厣罾щy的居民為主;三是經(jīng)營品類多為小修補、小餐飲、小食雜。由于無照經(jīng)營的成因多為前置審批和房屋性質(zhì)限制,因此整治難度較大。針對這一監(jiān)管現(xiàn)實,黃浦區(qū)市場監(jiān)管部門制定了“分級、分類、分階段”的精細(xì)化整治方案,為整治工作打下了良好的基礎(chǔ)。此后,經(jīng)過前后幾輪的詳細(xì)排查,在《黃浦區(qū)固定經(jīng)營場所無證無照經(jīng)營整治三年行動計劃(2016-2018)》的附件中分級,分類確定了全地區(qū)所有的無證無照整治名單,包括經(jīng)營項目、經(jīng)營地域、經(jīng)營類別、經(jīng)營戶的房屋性質(zhì),以及經(jīng)營戶的基本狀況等。

    “分級”即圍繞全地區(qū)“1+10+x”重點區(qū)域,劃定市級,區(qū)級,街道三級重點區(qū)域;“分類”即根據(jù)無照經(jīng)營戶的行業(yè)、規(guī)模及存在的安全隱患,分為高危無證無照經(jīng)營、重(熱)點無證無照經(jīng)營及一般無證無照經(jīng)營;“分階段”即以“三年行動計劃”為目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn),明確年度節(jié)點和具體任務(wù);精細(xì)化即以量化工作目標(biāo)為核心,以嚴(yán)格時間節(jié)點為骨架,制作項目細(xì)化表,實行扁平化管理。截至2016年11月底統(tǒng)計,綜合整治行動共取締無證無照經(jīng)營859戶,老城廂(泛東街)地區(qū)及周邊的186家無證無照經(jīng)營戶被全部取締。

    二、依托基層形成合力

    無證無照經(jīng)營治理難度大,主要原因是成因復(fù)雜,涉及多部門的職能領(lǐng)域。比如一些小餐飲,經(jīng)營者主觀上也想辦個執(zhí)照,但是由于房屋屬于居住性質(zhì),消防設(shè)施不過關(guān),不符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)而始終不能依法取得證照。而經(jīng)營行為又由于涉及市場監(jiān)管、房屋管理等多個行政管理領(lǐng)域,各部門都有管轄權(quán)。但是在具體的實施過程中由于各部門職能分隔,溝通不暢,一定程度上增加了監(jiān)管難度。

    依據(jù)上海市社會管理創(chuàng)新改革“1+6”文件形成的街道黨政新體制以及基層執(zhí)法力量下沉的機制,為綜合整治行動提供了有力抓手。黃浦區(qū)市場監(jiān)管局牽頭,屬地街道搭建了組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺。在此基礎(chǔ)上,市場監(jiān)管局成立了頑癥治理辦公室,負(fù)責(zé)全地區(qū)無證無照綜合整治行動的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督查和考核。同時與屬地街道及時對接,制定分級分類分階段整治進(jìn)度和標(biāo)準(zhǔn)。針對“老城廂”這一痼疾頑癥,市場監(jiān)管局加強與老城廂環(huán)境綜合治理指揮部的溝通聯(lián)系,依托屬地街道網(wǎng)格中心平臺,由老城廂指揮部統(tǒng)一指揮,市場監(jiān)管局加強與地區(qū)城管、公安等部門聯(lián)勤聯(lián)動,形成了整治合力。

    三、嚴(yán)格執(zhí)法堅守底線

    無證無照經(jīng)營者的守法意識普遍不強。由于執(zhí)法直接影響到了他們的切身利益,因此給綜合整治行動增加了很大難度。與此同時,對于以謀生為目的從事無證無照經(jīng)營的人員,社會輿論又大多從情理出發(fā),甚至有個別媒體直指行政執(zhí)法“冷漠”,不講人情。對此,市場監(jiān)管人員頂住輿論壓力,嚴(yán)格堅守執(zhí)法底線。他們說,行政執(zhí)法必須嚴(yán)格遵守法定程序,執(zhí)法者自身必須講“規(guī)矩”。有市委市政府對環(huán)境綜合整治工作的重視和支持,有法律法規(guī)和規(guī)章明確的規(guī)定,有各部門形成的執(zhí)行合力為后盾,為綜合整治行動構(gòu)筑了嚴(yán)格依法行政的堅實基礎(chǔ)。

    在綜合整治行動中,執(zhí)法人員嚴(yán)格按照法定程序,細(xì)化工作標(biāo)準(zhǔn)和流程,同時側(cè)重增加約談程序,監(jiān)管、城管等部門提前與經(jīng)營戶約談。約談中擺事實、講道理,動員經(jīng)營戶自行糾正違法行為,拒不改正的依法取締,使整治工作經(jīng)得起法律審查和社會監(jiān)督,產(chǎn)生了良好的疊加效應(yīng)。同時,配合約談和整治,加強督查考核,加大督查暗訪和實地抽查力度,及時通報督查暗訪情況。對于整治后存在的不穩(wěn)定因素,市場監(jiān)管局與屬地街道及時溝通,守牢安全底線,盡可能避免不穩(wěn)定因素造成的不良影響。對于整治后可能出現(xiàn)的反彈,在屬地街道的牽頭下,加強落實屬地監(jiān)管機制,依托網(wǎng)格化監(jiān)管平臺,將無證無照綜合整治工作納入“1+3+x”日常巡查機制,及時發(fā)現(xiàn)、排除各類隱患。

    在此次綜合整治行動中,黃浦區(qū)還注重發(fā)動社會力量,為嚴(yán)格依法行政提供輿論支撐。比如依托居(家)委會,發(fā)揮基層自治作用,發(fā)動社區(qū)志愿者,向居民群眾發(fā)放法律法規(guī)宣傳材料,建立無證無照經(jīng)營發(fā)現(xiàn)、警示、告示機制,形成了群防群治的良好氛圍。同時,注重及時聯(lián)系媒體,通報整治工作情況,加強輿論宣傳正面引導(dǎo)。

    四、法情兼顧彰顯“上海溫度”

    在此次綜合整治行動中,網(wǎng)紅“阿大蔥油餅”一夜之間成為輿論的關(guān)注焦點。2016年9月26日晚,《上海觀察》發(fā)表了題為“無證照經(jīng)營的阿大蔥油餅或被取締,這道情法兩難題該怎么做?”的一則報道。隨后,澎湃新聞、今日頭條、鳳凰新聞、新聞晨報等多家媒體轉(zhuǎn)載了“上海網(wǎng)紅蔥油餅難吃到涉無證經(jīng)營被停業(yè)”、“網(wǎng)紅‘阿大蔥油餅要關(guān)門”等相關(guān)報道,引發(fā)了多方關(guān)注和網(wǎng)友熱議。

    在依法行政的同時,如何做好“阿大蔥油餅”的后續(xù)引導(dǎo)服務(wù)工作?黃浦區(qū)市場監(jiān)管局會同屬地街道等相關(guān)職能部門,幫助經(jīng)營者尋找合法的經(jīng)營場所。經(jīng)多方溝通,某網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺主動聯(lián)系到黃浦區(qū)市場監(jiān)管局,表達(dá)了扶持“阿大蔥油餅”合法合規(guī)經(jīng)營的意愿,并由上海泰達(dá)茶樓為該網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺提供經(jīng)營場所,供“阿大蔥油餅”從事經(jīng)營活動。10月28日,“阿大蔥油餅”在新的經(jīng)營場所開張營業(yè)。

    “阿大蔥油餅”事件更是得到了李克強總理的關(guān)注。2016年11月21日在上海市召開的深化“放管服”改革座談會上,李克強總理表示,這兩家小食店可能確實存在證照等問題,但我們基層政府部門也應(yīng)更多百姓角度考慮一下,盡量尋求更多人的“共贏”。總理說的另一家小食店,是開在上海弄堂里的“夢花街19號餛燉店”。

    既嚴(yán)格規(guī)范、公正、文明執(zhí)法,又扶持、善待創(chuàng)業(yè)者。黃浦區(qū)市場監(jiān)管局管出了監(jiān)管效能,也引導(dǎo)出了“上海溫度”,得到了上海市社會各界的好評?!鞍⒋笫[油餅”的案例很有代表性,其模式是否可以復(fù)制推廣值得探討。

    五、制度創(chuàng)新固本長效

    “承擔(dān)行政執(zhí)法職能還要為違法行為人找出路?”“為‘阿大蔥油餅尋找合法經(jīng)營場所是市場監(jiān)管部門的職責(zé)嗎?”一時間,一些執(zhí)法人員表示了不同看法。

    從權(quán)責(zé)清單來看,市場監(jiān)管局沒有這樣的權(quán)力和職責(zé),即使市場監(jiān)管局主動跨前一步,如果沒有各方的鼎力支持也很難把事情做成,即使做成了一兩個,也不可能做成百個千個。因此,加強城市管理,加強法治社會建設(shè),必須推動制度機制改革,依據(jù)法律法規(guī)依法行政才是根本。比如,對申請證照有困難且符合一定條件要求的小型餐飲服務(wù)提供者,上海市正積極探索通過備案制等方式,對其實施分類管理并建立相應(yīng)的退出機制。而在具體的操作層面,在上海市發(fā)布的《上海市實施<中華人民共和國食品安全法>辦法(修訂草案)》中已經(jīng)增加了對小型餐飲服務(wù)提供者管理的有關(guān)條款;對小型無證照餐飲服務(wù)提供者,上海市監(jiān)管部門已在探索采取有條件的以疏導(dǎo)相結(jié)合為主的管理模式。

    來自上海市一些專家的初步設(shè)想是:納入備案制管理的小型餐飲服務(wù)提供者至少應(yīng)滿足三個基本條件:其一,經(jīng)營場所周邊不能擾民,不能影響周邊的環(huán)境衛(wèi)生;其二,經(jīng)營者有責(zé)任和義務(wù),必須確保所出售的食品衛(wèi)生安全;其三,周邊居民的確有生活需求(比如經(jīng)營蔬菜水果等生活必需品)。符合以上三個基本條件的小型餐飲服務(wù)提供者可到所在街(鎮(zhèn))登記備案,日常經(jīng)營活動納入市場、消防、環(huán)保、城管等部門的監(jiān)管范圍。據(jù)筆者了解,黃浦區(qū)市場監(jiān)管局正在研究備案制管理的可行性。

    (責(zé)任編輯:李靜敏)endprint

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