“污染者付費(fèi)”在城市生活垃圾收費(fèi)政策中的運(yùn)用

許志國　曾秀蘭　華姝姝

“誰污染誰付費(fèi)”被普遍認(rèn)為是優(yōu)于“誰污染誰治理”的一種更先進(jìn)、更合理的現(xiàn)代環(huán)保理念。它強(qiáng)調(diào)環(huán)境污染造成的損失與治理污染的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由污染者承擔(dān)，不應(yīng)該轉(zhuǎn)嫁給其他團(tuán)體和個(gè)人。

隨著垃圾圍城壓力的增大，很多城市開始對(duì)城市生活垃圾進(jìn)行收費(fèi)，這體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)”原則在城市垃圾處理中的運(yùn)用。污染者付費(fèi)不應(yīng)該僅僅體現(xiàn)在“付費(fèi)”這一點(diǎn)上。污染者付費(fèi)旨在通過“付費(fèi)”這種行為提高付費(fèi)主體的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，從而減少垃圾（及其他污染行為）的產(chǎn)生，降低垃圾處理的成本，減輕人類行為對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。而“水消費(fèi)系數(shù)法”是一種較為新穎的生活垃圾收費(fèi)方式，有利于避免傳統(tǒng)垃圾收費(fèi)辦法的各種弊端，越來越多的城市開始采取或者準(zhǔn)備采取這種方法來取代傳統(tǒng)的垃圾收費(fèi)辦法。但是“水消費(fèi)系數(shù)法”在實(shí)施的過程中遭到了各種懷疑和批評(píng)，其中一個(gè)主要原因是在設(shè)計(jì)“水消費(fèi)系數(shù)”收費(fèi)辦法的過程中片面理解“污染者付費(fèi)”原則所致，沒能在政府、企業(yè)和居民個(gè)人之間建立起一種合理的生活垃圾處理費(fèi)用方面的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。因此，需要在充分理解“污染者付費(fèi)”原則的基礎(chǔ)上，探討如何建立一種公平、合理、先進(jìn)的“水消費(fèi)系數(shù)法”收費(fèi)管理辦法，從而更好的實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)環(huán)境治理。

一、誰污染誰付費(fèi)，付多少怎么付

對(duì)生活垃圾進(jìn)行收費(fèi)依據(jù)的理念是“誰污染，誰付費(fèi)”，即污染者應(yīng)該承擔(dān)治理污染的成本，支付環(huán)境治理的費(fèi)用。在城市生活垃圾收費(fèi)的各種方法中，“水消費(fèi)系數(shù)法”（也簡稱“水系數(shù)法”）是一種相對(duì)較為新穎且一般公眾不太熟悉的收費(fèi)方法。所謂“水消費(fèi)系數(shù)法”即通過調(diào)查研究與統(tǒng)計(jì)分析，找出不同垃圾產(chǎn)生源（即不同水消費(fèi)主體）的垃圾排放量與其水消費(fèi)量之間的折算系數(shù)。因此，只要知道用水量，就可立即換算出相應(yīng)的垃圾產(chǎn)生量，再乘上收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（或單位垃圾處理費(fèi)），就知道用戶應(yīng)交納的數(shù)額。簡而言之，利用供水系統(tǒng)的收費(fèi)平臺(tái)收繳垃圾處理費(fèi)，只需將各組的折算系數(shù)輸入水費(fèi)收繳程序中，即可按月或者按季度分類收繳垃圾處理費(fèi)。從2005年廣東省中山市開始實(shí)施“水消費(fèi)系數(shù)法”以來，國內(nèi)已有越來越多的城市采用了這種生活垃圾的收費(fèi)辦法。“水消費(fèi)系數(shù)法”的最主要的優(yōu)勢是能夠通過技術(shù)手段杜絕收費(fèi)過程中的多收、少收、亂收等不公平的情況，實(shí)現(xiàn)生活垃圾費(fèi)的“應(yīng)收盡收”，保證繳費(fèi)者之間負(fù)擔(dān)的公平性，大幅度的提高收取率。但是，各個(gè)城市在實(shí)施“水消費(fèi)系數(shù)法”的過程中，對(duì)于公眾到底付多少成本才合適，公眾依據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來支付相應(yīng)的成本并沒有一個(gè)統(tǒng)一的看法或者理念，各個(gè)城市在采用“水消費(fèi)系數(shù)法”計(jì)算垃圾處理成本的時(shí)候標(biāo)準(zhǔn)不一，使得最后計(jì)算出來的用水/費(fèi)用系數(shù)比差別巨大，比如中山市居民每噸水垃圾處理費(fèi)0.31元，惠州0.49元，東莞0.55元，昆明0.84元，而四個(gè)城市的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（2015年數(shù)據(jù)）分別為3.7萬，2.5萬，3.9萬和3.4萬，這樣看起來差別巨大又毫無規(guī)律的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)讓公眾對(duì)該收費(fèi)辦法的科學(xué)性和合理性產(chǎn)生很大的懷疑，所以，垃圾處理成本居民到底應(yīng)該通過繳費(fèi)承擔(dān)多少、財(cái)政承擔(dān)多少，依據(jù)什么樣的原則進(jìn)行劃分，全國應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定，至少在省內(nèi)應(yīng)該統(tǒng)一。那么這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該如何確定呢？

可以按照一定的百分比來劃分。如果一個(gè)城市的環(huán)保支出100萬，公眾可適當(dāng)承擔(dān)其中的一部分，政府承擔(dān)（或者通過其他靈活的融資方式）固定投資的成本（比如建一個(gè)垃圾焚燒廠）的成本。

根據(jù)廣東省物價(jià)局等部門聯(lián)合下發(fā)的《廣東省城市生活垃圾處理收費(fèi)管理辦法》（粵價(jià)[2002]384號(hào)）中的規(guī)定，生活垃圾處理成本是指生活垃圾處理單位在收集、運(yùn)輸、處理城市生活垃圾過程所發(fā)生的費(fèi)用，主要包括：運(yùn)輸工具費(fèi)、材料費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)、維修費(fèi)、設(shè)施設(shè)備折舊費(fèi)、人工工資及福利費(fèi)、代收手續(xù)費(fèi)和稅金等。

另外，建筑垃圾一般是另外收費(fèi)，其處理成本不算在內(nèi)。垃圾處理的固定資產(chǎn)的購置支出、折舊費(fèi)用一般都是財(cái)政投資，也不計(jì)算在生活垃圾處理成本之類。雖然有政府部門關(guān)于生活垃圾處理費(fèi)的規(guī)定，但從現(xiàn)在各地垃圾收費(fèi)的實(shí)踐來看，對(duì)生活垃圾所導(dǎo)致的哪部分處理成本收費(fèi)，做法非常不一致。

比如東莞市的垃圾處理成本包括清掃保潔費(fèi)用（108.72元/每噸）和最終處理費(fèi)用（50.13元/每噸），總的加起來是158.85元/噸（處理成本），江門市的做法與東莞類似，把生活垃圾清掃、收集、運(yùn)輸和處置四個(gè)環(huán)節(jié)的收費(fèi)，統(tǒng)一稱為生活垃圾處理費(fèi)。而中山和深圳的“水消費(fèi)系數(shù)法”垃圾處理成本卻不包括清掃保潔費(fèi)用，中山市包括了清運(yùn)成本和最終處理成本，但是深圳市卻只包括了最終處理成本，保潔費(fèi)和清運(yùn)費(fèi)另外收繳。從比例上來說中山市居民承擔(dān)了垃圾處理成本的53.9%的費(fèi)用（167元中的90元），財(cái)政承擔(dān)了47.1%，而其他很多城市把垃圾處理成本都折算在了水價(jià)之中。

二、合理分擔(dān)生活垃圾處理費(fèi)

由公眾完全承擔(dān)垃圾處理成本有一定問題。首先，產(chǎn)生垃圾的責(zé)任并不完全在于消費(fèi)者。比如現(xiàn)在電商的產(chǎn)品包裝已經(jīng)成為城市生活垃圾的一大來源，我國包裝廢棄物大約已經(jīng)占到城市生活垃圾的25%，其體積占到城市生活垃圾的40%以上，消費(fèi)者無法左右生產(chǎn)者采取何種包裝，無法影響生產(chǎn)者通過包裝制造垃圾的多少，因此不應(yīng)該承擔(dān)全部的垃圾處理全部費(fèi)用，生產(chǎn)者應(yīng)該承擔(dān)一定的垃圾處理成本。

另外，生態(tài)環(huán)境也是一種公共產(chǎn)品，從理論上來說應(yīng)該由政府來提供，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)該由稅收來支付成本。雖然我國目前沒有統(tǒng)一的環(huán)境稅，但是政府每年依然會(huì)從收取的稅收中獲得一定的環(huán)保支出，也就是說，公眾其實(shí)已經(jīng)通過稅收承擔(dān)了一定的污染治理成本。比如說，如果政府通過財(cái)政支出建立了一個(gè)垃圾焚燒廠，而又通過向公眾收取垃圾處理費(fèi)來彌補(bǔ)這部分成本，就不能說完全合理（即使引入社會(huì)資本來建設(shè)垃圾處理廠，同樣也存在成本分擔(dān)和轉(zhuǎn)嫁問題）。根據(jù)各種考慮，城市生活垃圾處理費(fèi)的征收應(yīng)該依據(jù)兩個(gè)原則，其一，生活垃圾處理費(fèi)應(yīng)該以最終處理成本（總成本減去收集和運(yùn)輸成本）為宜，也即生活垃圾終端處理廠的日常運(yùn)轉(zhuǎn)成本為宜；其二，要適時(shí)引入生產(chǎn)者責(zé)任制度，建立消費(fèi)者、政府和生產(chǎn)者三者共同承擔(dān)責(zé)任的生活垃圾收費(fèi)制度。endprint

（一）以“最終處理成本”計(jì)算生活垃圾處理費(fèi)

1.生活垃圾的建設(shè)成本由政府通過稅收的方式來承擔(dān)

目前包括廣州在內(nèi)的很多地方已經(jīng)實(shí)施或者準(zhǔn)備實(shí)施生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償制度，也就是生活垃圾輸出的區(qū)域要向生活垃圾輸入的區(qū)域（生態(tài)受償區(qū)，即生活垃圾終端處理廠所在的區(qū)域）繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，廣州是2012年開始實(shí)施，每噸生活垃圾生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是75元；南京2014年開始實(shí)施，每噸生活垃圾生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是50元；蘇州2016年開始實(shí)施，每噸生活垃圾生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)50元。用這部分經(jīng)費(fèi)來彌補(bǔ)生活垃圾終端處理廠的建設(shè)費(fèi)用更加合理。

2.市場化運(yùn)作推進(jìn)生活垃圾處理收費(fèi)

目前很多城市為了進(jìn)行生活垃圾的無害化處理，紛紛上馬生活垃圾填埋廠和垃圾焚燒廠。但是由于地理位置及其他原因，各行政區(qū)域的填埋場和垃圾焚燒廠的成本并不一致，現(xiàn)在各地的垃圾處理成本從七、八十元到三四百元不等；而且隨著各行政區(qū)人口及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的變化，其生活垃圾產(chǎn)生量與垃圾處理廠的處理能力可能會(huì)出現(xiàn)不一致的情況，有的地方可能會(huì)出現(xiàn)垃圾處理能力過剩，而有的地方垃圾處理能力不足，所以，有可能出現(xiàn)跨行政區(qū)域處理垃圾，各行政區(qū)域之間進(jìn)行垃圾處理交易是有可能的。比如說，如果佛山的垃圾處理廠的處理能力出現(xiàn)了過剩，而其垃圾處理成本又比廣州低，那么廣州的一部分生活垃圾就可以運(yùn)送到佛山去處理，然后免交廣州市的生活垃圾處理費(fèi)（其清運(yùn)和保潔費(fèi)依然需要繳納）。這種生活垃圾處理的市場交易模式也在一定程度上可以促使各地引入競爭機(jī)制，降低垃圾處理成本，提升管理水平。按照生活垃圾終端處理成本收費(fèi)有利于各地區(qū)之間進(jìn)行成本比較，有利于市場競爭機(jī)制發(fā)揮作用。而終端處理廠的建設(shè)成本很難直接比較，所以不宜納入生活垃圾收費(fèi)的成本核算之中。

3.增強(qiáng)生活垃圾減排意識(shí)

以廣州市為例，根據(jù)其有關(guān)規(guī)定，垃圾處理費(fèi)上交各區(qū)財(cái)政后按季度結(jié)算，各區(qū)財(cái)政局每季度10日前將上季度生活垃圾處理費(fèi)全額返還用于補(bǔ)充街道保潔經(jīng)費(fèi)不足，?？顚Ｓ?。即市財(cái)政支付填埋場焚燒廠的費(fèi)用，垃圾處理費(fèi)補(bǔ)充街道環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)，這樣的做法不夠合理，讓公眾產(chǎn)生了“垃圾處理費(fèi)不用來處理垃圾”的認(rèn)識(shí)。這個(gè)條款及做法應(yīng)該修改，垃圾處理費(fèi)應(yīng)該用于支付填埋場焚燒廠的費(fèi)用，不足部分由市財(cái)政彌補(bǔ)，超額部分可以轉(zhuǎn)成儲(chǔ)備金。而環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由區(qū)財(cái)政和市財(cái)政按照一定的比例共同分擔(dān)。而對(duì)于那些生態(tài)受償區(qū)，其環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)比例應(yīng)該由生態(tài)補(bǔ)償金來保障。“垃圾處理費(fèi)用來處理垃圾”有利于在公眾當(dāng)中建立起“誰污染誰付費(fèi)”的關(guān)聯(lián)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)垃圾減量。雖然說環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)也屬于垃圾處理費(fèi)，但是這與公眾一般的認(rèn)識(shí)不一致，所以把垃圾處理費(fèi)用來彌補(bǔ)各區(qū)的環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)并不利于建立起生活垃圾的減排意識(shí)，并且在一定程度上可能導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)工人與繳費(fèi)者之間的情感對(duì)立。

（二）引人生產(chǎn)者責(zé)任制度

引入生產(chǎn)者責(zé)任制度，建立消費(fèi)者、政府和生產(chǎn)者三者共同承擔(dān)責(zé)任的生活垃圾收費(fèi)制度。

在瑞典，1994年就頒布了關(guān)于產(chǎn)品包裝、輪胎和廢紙的“生產(chǎn)者責(zé)任制”法規(guī)。該規(guī)定要求所有生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品負(fù)責(zé)回收利用，即在生產(chǎn)銷售產(chǎn)品之前，需要在其產(chǎn)品上詳細(xì)標(biāo)注產(chǎn)品消費(fèi)后的回收方式；生產(chǎn)者必須要有完善的回收處理流程設(shè)備，保證其廢舊物品的回收再利用和填埋處理的程序合法；而消費(fèi)者則有義務(wù)對(duì)廢棄產(chǎn)品按要求進(jìn)行分類并送到指定回收點(diǎn)。當(dāng)然，相當(dāng)一部分企業(yè)自身并沒有能力在全國范圍內(nèi)組建回收再利用體系，為此瑞典成立了專門機(jī)構(gòu)REPA（生產(chǎn)者責(zé)任制登記公司）作為其產(chǎn)品回收再利用業(yè)務(wù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。企業(yè)可通過繳納會(huì)費(fèi)和回收費(fèi)加入該機(jī)構(gòu)，由REPA代為履行其生產(chǎn)義務(wù)，而未納入REPA的企業(yè)則需向瑞典國家環(huán)保局進(jìn)行單獨(dú)申報(bào)，以證明其有能力自主履行該義務(wù)。目前，瑞典的五大回收公司（瑞典玻璃回收公司、紙和紙板回收公司、塑料循環(huán)公司、波紋紙板回收公司和金屬循環(huán)公司）的業(yè)務(wù)幾乎涵蓋了一切可能的包裝材料的回收再利用。我國也可以考慮借鑒瑞典的做法，扶持和引導(dǎo)成立專門的回收公司，引導(dǎo)企業(yè)對(duì)自己的產(chǎn)品進(jìn)行回收利用或者無害化處理，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；對(duì)于不能單獨(dú)履行產(chǎn)品回收利用的企業(yè)征收垃圾處理費(fèi)或者垃圾稅，而對(duì)于能夠履行該責(zé)任或者繳納了相關(guān)會(huì)費(fèi)和回收費(fèi)的企業(yè)免征該項(xiàng)費(fèi)用。

（三）源頭減量，合理分擔(dān)費(fèi)用

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，產(chǎn)生生活垃圾的行為是一種負(fù)外部行為，對(duì)于負(fù)外部性行為進(jìn)行糾正可以采取稅收（庇古稅）或者收費(fèi)的辦法，使外部成本內(nèi)部化，從而引導(dǎo)相關(guān)行為主體減少或者取消這樣的行為。對(duì)城市生活垃圾收費(fèi)即是依據(jù)“誰污染誰付費(fèi)”、“多污染多付費(fèi)”的理念對(duì)產(chǎn)生垃圾制造者施加外部成本從而引導(dǎo)其樹立起環(huán)保意識(shí)，減少產(chǎn)生垃圾的行為。所以，城市生活垃圾收費(fèi)的政策目標(biāo)除了緩解財(cái)政壓力，彌補(bǔ)財(cái)政缺口的目標(biāo)之外，還有從源頭實(shí)現(xiàn)垃圾減排和促進(jìn)垃圾回收及資源化利用，促進(jìn)生活垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等目標(biāo)。因此，如果“水消費(fèi)系數(shù)法”只是實(shí)現(xiàn)了生活垃圾費(fèi)用的“應(yīng)收盡收”，提高了生活垃圾費(fèi)用的收繳率，不能認(rèn)為充分體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)”的原則?！拔廴菊吒顿M(fèi)”的理念要求在制定“水消費(fèi)系數(shù)法”的政策過程中，必須與實(shí)現(xiàn)垃圾分類及與之關(guān)系密切的垃圾源頭減量的目標(biāo)集合起來，為此，建議實(shí)行一種差別化收費(fèi)辦法。

以廣州市為例，依據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，其戶均生活垃圾處理成本的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)基準(zhǔn)數(shù)大約為0.55元/噸，那么生活垃圾處理費(fèi)可以依據(jù)具體的街道或者整個(gè)區(qū)（比如越秀區(qū)、天河區(qū)等）制定如下收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。需要說明的是，上述收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著垃圾處理的成本變化而變化，最好采取指數(shù)化的關(guān)聯(lián)方式，比如，當(dāng)垃圾處理成本每上升10%的時(shí)候（或者降低10%）的時(shí)候，垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就相應(yīng)的調(diào)高或（降低）；當(dāng)然，由于垃圾處理成本在某些年份會(huì)受到各種外部條件的影響，也可以考慮以2-3年的期限來計(jì)算垃圾處理成本的變化情況。這樣才能讓收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在動(dòng)態(tài)變化中保持其科學(xué)合理性，否則“水消費(fèi)系數(shù)法”就會(huì)變成另外一種固定的收費(fèi)辦法。

（責(zé)任編輯：申舒文）endprint