走向開放：社區(qū)治理模式比較及其啟示

侯冬萍+冷佳倩+潘盟

摘 要：街區(qū)制是當(dāng)前中國(guó)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的努力方向，開放性則構(gòu)成了其社區(qū)治理發(fā)展的內(nèi)在邏輯遵循。從世界范圍來看，社會(huì)化公民自治模式、混合治理模式和政府主導(dǎo)模式均蘊(yùn)含著不同程度的開放性和可資借鑒之處。未來尤其需要增進(jìn)居民自主、社會(huì)參與、公共服務(wù)均等方面的開放性拓展和制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：街區(qū)制；治理模式；比較

2016年2月21日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出的“未來城市建設(shè)要推廣街區(qū)制，逐步打開封閉小區(qū)和單位大院”引發(fā)廣泛討論。研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)外的城市規(guī)劃管理也經(jīng)歷了由封閉式社區(qū)到開放街區(qū)制的逐步完善歷程。筆者通過對(duì)美英等十多個(gè)國(guó)家社區(qū)治理模式進(jìn)行研究，將其治理模式納為三種：自治模式、混合治理模式和政府主導(dǎo)模式。

一、三類社區(qū)治理模式

（一）社會(huì)化公民自治模式

1.內(nèi)容

自治型模式主要以美英加等社會(huì)發(fā)展水平較高的國(guó)家為代表。政府對(duì)社區(qū)的干預(yù)主要以間接的方式進(jìn)行，將提供社區(qū)服務(wù)的責(zé)任由原來的政府單獨(dú)直接提供轉(zhuǎn)為由政府、社區(qū)自治組織機(jī)構(gòu)和第三方組織共同負(fù)責(zé)。

2.特點(diǎn)

（1）立法保障，具有較為完備的法典。政府的重心主要集中于制定社區(qū)公共政策，完善運(yùn)作法規(guī)。1967年，英國(guó)政府制定的《街區(qū)保護(hù)法》，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的街區(qū)保護(hù)制度而存在至今并一直維護(hù)著英國(guó)的街區(qū)安寧。

（2）公眾積極參與，高度民主自治。依靠社區(qū)居民自由組合、鄰里組織等來行使社區(qū)管理職能。在美國(guó)，街區(qū)制項(xiàng)目在推廣階段充分尊重居民意見，封閉式小區(qū)是否開放由業(yè)主委員會(huì)組織業(yè)主投票決定。

（3）第三方組織發(fā)揮主導(dǎo)作用。在加拿大，社區(qū)服務(wù)主要是由社區(qū)組織、社會(huì)企業(yè)、非營(yíng)利組織等組成的志愿部門提供。政府與志愿部門的關(guān)系是合作伙伴關(guān)系，政府還專門制定了相關(guān)法律對(duì)志愿部門加以保護(hù)。

（二）政府與公民混合治理模式

1.內(nèi)容

混合型模式主要以日本、韓國(guó)、澳大利亞等民主化進(jìn)程較快的國(guó)家為代表。顧名思義，混合型模式是介于自治型與政府主導(dǎo)型之間的一種過渡模式。政府對(duì)社區(qū)發(fā)展主要采取半放權(quán)間接管理態(tài)度，主要為社區(qū)發(fā)展提供規(guī)劃指導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)支持。

2.特點(diǎn)

（1）以人為本，為民服務(wù)?；旌现卫砟Ｊ桨褳樯鐓^(qū)居民服務(wù)作為出發(fā)點(diǎn)，它的總體設(shè)想和規(guī)劃、資金投向、機(jī)構(gòu)設(shè)置等都體現(xiàn)了為民服務(wù)。在韓國(guó)，兒童福利、老年福利及婦女福利分別由不同服務(wù)設(shè)施來提供。

（2）多元主體廣泛參與社區(qū)治理?；旌现卫砟Ｊ街?，政府、自治組織、社區(qū)其他組織、居民等多元主體共同參與社區(qū)治理。在日本，社區(qū)民間組織是其社區(qū)實(shí)行居民自治和民主共管的重要載體。

（3）城市社區(qū)管理趨于民主化自治。政府并不直接對(duì)城市社區(qū)進(jìn)行管理，而是由社區(qū)中相應(yīng)的組織來進(jìn)行。有認(rèn)為在韓國(guó)，自治體制在其社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了重大作用，這種自治體制為居民提供了一個(gè)在基礎(chǔ)層面上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和政治參與的平臺(tái)。

（三）政府主導(dǎo)模式

1.內(nèi)容

政府主導(dǎo)型模式主要以德國(guó)、瑞典、新加坡等新興工業(yè)化國(guó)家為代表。政府行為與社區(qū)行為緊密結(jié)合，政府對(duì)社區(qū)的干預(yù)較為強(qiáng)勢(shì)、直接和具體，并在社區(qū)設(shè)有各種形式的派出機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)了社區(qū)組織機(jī)構(gòu)職能與上級(jí)政府意圖高度統(tǒng)一。

2.特點(diǎn)

（1）政府直接參與。政府機(jī)構(gòu)通過龐大的基層網(wǎng)絡(luò)，總體上掌控社區(qū)建設(shè)的方向。居民的住宅由政府管理，社區(qū)管理由政府的法定部門運(yùn)營(yíng)，政府基本承擔(dān)了社區(qū)的全部建設(shè)和管理費(fèi)用。

（2）自上而下，職能分明。社區(qū)治理多是采用自上而下的形式，并形成較高的運(yùn)作效率。這種治理方式大多由政府發(fā)起，居民對(duì)社區(qū)管理民主參與意識(shí)薄弱，自治參與管理積極性不高。并且容易形成機(jī)構(gòu)臃腫，大量社區(qū)資源流失和浪費(fèi)的現(xiàn)象。

二、啟示與借鑒

縱觀我國(guó)社區(qū)治理的演變歷程，借鑒國(guó)外社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)街區(qū)制推廣過程中可提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）立法先行，有法可依。國(guó)外的街區(qū)制都有配套的法律規(guī)范，不僅實(shí)現(xiàn)了城市生活便利和交通舒暢，還有效保護(hù)了居民財(cái)產(chǎn)和人身安全。因此，我國(guó)立法等相關(guān)部門應(yīng)順應(yīng)推廣街區(qū)制的形勢(shì)，對(duì)相關(guān)法律文件、規(guī)章制度等作出相應(yīng)修改。

（2）解放思想，增強(qiáng)居民參與意識(shí)。我國(guó)居民社區(qū)參與不足，主要是由于居民沒有共同的社區(qū)利益。因此，政府應(yīng)首先通過互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)對(duì)推行街區(qū)制的重要性進(jìn)行宣傳，增強(qiáng)居民參與社區(qū)意識(shí)；其次把社區(qū)利益與居民利益掛鉤，拓寬居民參與渠道，讓社區(qū)居民參民主管理；最后通過舉行社區(qū)文化活動(dòng)來加強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。

（3）重視培育和發(fā)展第三方非營(yíng)利組織。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，第三方非營(yíng)利組織是溝通政府與百姓之間的橋梁，在緩解社會(huì)沖突方面起著重要作用。大力培育和發(fā)展社區(qū)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，不僅可以轉(zhuǎn)移政府對(duì)社區(qū)的大部分管理與服務(wù)工作，而且創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

推進(jìn)街區(qū)制將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，必定會(huì)出現(xiàn)諸多現(xiàn)實(shí)阻力。但我們應(yīng)該看到，它同時(shí)意味著我國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的良機(jī)。如何以更為包容姿態(tài)納之，或許更為重要。

參考文獻(xiàn)：

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