國家治理現(xiàn)代化:內(nèi)涵要義、涵攝維度及其實(shí)現(xiàn)路徑

王 璞，陳建平,鄭逸芳

國家治理現(xiàn)代化:內(nèi)涵要義、涵攝維度及其實(shí)現(xiàn)路徑

王 璞，陳建平,鄭逸芳

國家治理現(xiàn)代化作為我國治國理政的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，也成為我國發(fā)展歷程中的“第五個現(xiàn)代化”，指引著當(dāng)前和今后發(fā)展路向。為了更加全面理解該目標(biāo)，需要解析其內(nèi)在意涵，文章從理念變遷、議題聚焦和實(shí)踐落定三個層面給予辨析，并指出其在社會轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)中國夢和民生價(jià)值旨?xì)w方面的戰(zhàn)略要義。國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容主要涵攝了民主、善治、法治和效能四個維度，因此要實(shí)現(xiàn)這一治理目標(biāo)，就要從堅(jiān)持戰(zhàn)略方向引領(lǐng)、夯實(shí)政制根基、提升法理內(nèi)蘊(yùn)和型塑治理主體良序關(guān)系等方面著手來逐步推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。

國家治理現(xiàn)代化；涵攝維度；善治

習(xí)近平總書記在十八屆三中全會上提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)，這一目標(biāo)是黨治國理政思想的重大創(chuàng)新，是黨和國家在總結(jié)自近代以來尤其是上世紀(jì)八九十年代在國家治理問題經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上所得到的深刻啟示，更是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”、社會建設(shè)新時期以及國際新風(fēng)險(xiǎn)的重大背景下所作出的偉大戰(zhàn)略調(diào)整。國家治理現(xiàn)代化立足于我國“在改革開放背景下超大體量崛起”“跨越式但非均衡發(fā)展模式”及“改革深水期和攻堅(jiān)期”的特殊實(shí)際，具有強(qiáng)烈的問題導(dǎo)向與現(xiàn)實(shí)意義。國家治理現(xiàn)代化的提出意味著我國固有“統(tǒng)治”風(fēng)格的根本重構(gòu)，預(yù)示著一場跨越歷史的社會變革與轉(zhuǎn)型，也標(biāo)志著我國現(xiàn)代治理體系與制度的成長與成熟。因此，本文立足于涵攝維度對國家治理現(xiàn)代化進(jìn)行系統(tǒng)地闡述，并在其基礎(chǔ)上結(jié)合國內(nèi)形勢探究其實(shí)現(xiàn)路徑。

一、國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵及其戰(zhàn)略意義

(一)國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

十八大以來黨和國家強(qiáng)調(diào)著力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，只有準(zhǔn)確把握其基本內(nèi)涵，才能建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化的國家治理新模式，從而實(shí)現(xiàn)社會公正、穩(wěn)定、和諧，政治清正、無私、廉明。在進(jìn)行國家治理現(xiàn)代化內(nèi)涵界定時需要明確如下幾個方面的問題：首先是從管理到治理再到善治的理念躍遷。管理意味著由上至下的單向過程，而治理則是一種更高層次的管理，管理者本身也需要被管理，而且首先要把自己先管理好。而善治是建構(gòu)公民社會的過程、是公共利益最大化的過程，它是一種經(jīng)過優(yōu)化的、多角度、多主體、良性的、多元的管理模式，是對傳統(tǒng)國家治理方式的一種提升。其次是治理體系與治理能力的議題彰顯與耦合。治理能力意指一種共性，而治理體系則是根據(jù)實(shí)地情況的差異所進(jìn)行的具有針對性的政治、經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，治理能力對治理體系的構(gòu)建具有重要的指導(dǎo)意義。同時，治理體系的健全促使治理能力循序漸進(jìn)的增強(qiáng)，二者相輔相成、相得益彰。最后是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的話語指向與實(shí)踐導(dǎo)引。要求積極應(yīng)對政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，及時調(diào)整完善法理機(jī)制體制、政策措施等，契合人民的利益和訴求。同時要加強(qiáng)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，根據(jù)實(shí)踐發(fā)展的需要完善相關(guān)法律法規(guī)、機(jī)制體制和政策措施，立足于實(shí)際不斷構(gòu)建治理體系，將各方面的制度轉(zhuǎn)化為國家建設(shè)的效能，從而不斷提高黨和政府的治理水平。

(二)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略意義

國家治理現(xiàn)代化是我們黨面對新的發(fā)展局勢所作出的重大戰(zhàn)略判斷與選擇，對于中國未來政治的發(fā)展，乃至整個民族各項(xiàng)事業(yè)的有序推進(jìn)具有深遠(yuǎn)的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義[1]。具體而言，國家現(xiàn)代化的意義主要體現(xiàn)以下幾個方面：

1.國家治理現(xiàn)代化是助推社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵突破口

中國社會進(jìn)入轉(zhuǎn)型加速期，物質(zhì)生產(chǎn)方式發(fā)生強(qiáng)烈變革，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式無法適應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)快速發(fā)展和變革的需要。如何適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型是核心和根本。由于新的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)需要有與之相適應(yīng)的政治制度的保障，如果沒有這一保障，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)乃至社會轉(zhuǎn)型就不可能順利實(shí)現(xiàn)。隨著我國政治新常態(tài)化的發(fā)展要求，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展也開始邁入新時期轉(zhuǎn)型的步伐，現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，經(jīng)濟(jì)增長的動力機(jī)制也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，同時，政治和經(jīng)濟(jì)體制改革也進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，特殊的國情倒逼國家治理機(jī)制的健全，因此，國家治理的現(xiàn)代化建設(shè)作為社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵突破口應(yīng)運(yùn)而生。國家治理的現(xiàn)代化不僅有利于加強(qiáng)黨和政府的治理能力建設(shè)以提高其應(yīng)對與解決問題的水平，還有利于熨平經(jīng)濟(jì)和社會體制改革過程中所出現(xiàn)的社會波動以順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的平穩(wěn)過渡，更有利于為我國其他各項(xiàng)改革的持續(xù)、健康地進(jìn)行營造一個必須的宏觀政治和治理環(huán)境。

2.國家治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要動力

自中國共產(chǎn)黨成立以來就始終帶領(lǐng)著全國各族人民團(tuán)結(jié)奮斗在社會主義建設(shè)的第一線，為全面實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢而努力著。一直以來，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會等都是黨和人民在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的奮斗目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵一環(huán)就是要不斷提高我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。從社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中來剖析，我國目前現(xiàn)代化建設(shè)取得了初步的成效，但仍存在著黨政關(guān)系界定模糊、政府職能定位不準(zhǔn)確、尋租腐敗，職能部門設(shè)置不完善、職責(zé)交叉等問題。黨的十八屆三中全會上要求實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，這正展現(xiàn)了黨和國家為推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興作出的努力和信心[2]。用推動制度機(jī)制現(xiàn)代化來促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程，可以推動黨和政府健全經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑方面各項(xiàng)法律法規(guī)和體制機(jī)制的建設(shè)，彌補(bǔ)制度方面的不足和改進(jìn)相關(guān)機(jī)制方面存在的弊端，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度體系的規(guī)范化、科學(xué)化，以實(shí)現(xiàn)具體實(shí)踐過程中黨和國家治理能力的提升。國家治理體系現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)社會和個人全面發(fā)展的首要保障，對于及時更新黨和政府的治理理念、協(xié)調(diào)社會的政治體系構(gòu)建、指明市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、打造先進(jìn)文化、塑造健康生態(tài)文明及社會轉(zhuǎn)型的內(nèi)在機(jī)理，起到舉足輕重的戰(zhàn)略現(xiàn)實(shí)意義。

3.國家治理現(xiàn)代化是凸顯人民安居樂業(yè)的民生價(jià)值旨?xì)w

推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是我們黨在對國內(nèi)外形勢的判斷下做出的符合我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的戰(zhàn)略性決斷。十八屆三中全會指出要讓創(chuàng)造財(cái)富的源泉充分涌流，以更好地惠及廣大人民，讓更廣大的人們共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的豐碩成果。為此，推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化，有利于深化和落實(shí)社會體制和收入分配制度改革，更好地解決與人民群眾生活息息相關(guān)的民生問題，從而促進(jìn)共同富裕，最大限度地增加和諧因素，構(gòu)建政府善治與基層群眾自治的多元互動模式，解決好收入差距過大分配不公等社會問題，更好地滿足人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要，增強(qiáng)我國人民群眾的幸福指數(shù)。

二、國家治理現(xiàn)代化涵攝的四個維度

當(dāng)前，擺在我們面前的一項(xiàng)重大使命，就是推動中國特色社會主義制度朝著更加成熟和更加穩(wěn)定的方向前進(jìn)，為黨和國家各項(xiàng)事業(yè)的有序發(fā)展、人民生活幸福安康、國家社會長治久安提供一整套完備健全的制度系統(tǒng)。因此，在此背景之下，實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化這一重要論斷也應(yīng)運(yùn)而生。習(xí)近平同志也明確指出:“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須完整理解和把握全面深化改革的總目標(biāo)，這是兩句話組成的一個整體，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我們的方向就是中國特色社會主義道路?！?/p>

國家治理現(xiàn)代化重要論斷的提出，一方面深化了我國對社會主義現(xiàn)代化規(guī)律的認(rèn)識，另一方面也拓展了國家治理的“建設(shè)性”空間，這是創(chuàng)新發(fā)展思維、開拓發(fā)展思路的重大理論創(chuàng)新。準(zhǔn)確把握國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的理論涵攝維度，是實(shí)現(xiàn)全面深化改革的共識基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國學(xué)界對于國家治理現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵和判定尚未形成一個統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，而導(dǎo)致這種情況的一個重要原因，是現(xiàn)代化這一概念本身就包含了多種理解范疇。所謂國家治理的現(xiàn)代化，簡單講，就是國家治理體系和治理能力逐步獲得現(xiàn)代性從而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的過程。但是對于治理的理解和現(xiàn)代化的衡量準(zhǔn)則充滿著爭議。我國學(xué)界關(guān)于國家治理現(xiàn)代化維度的主要研究如表1所示。

表1 國家治理現(xiàn)代化的重要維度及出處

由表1可知，即使國家治理的現(xiàn)代化體現(xiàn)了國家未來的發(fā)展目標(biāo)和前進(jìn)的方向，但是這樣一種治理體系和治理能力的現(xiàn)代化究竟包含了哪些要素和條件，仍舊是一個亟待闡釋的問題。為此，本研究在深入學(xué)習(xí)黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于治國理政思想以及結(jié)合現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，選取了以多元共治、善治、法治和效能化建設(shè)為代表的研究切入點(diǎn)對國家治理現(xiàn)代化的涵攝維度進(jìn)行解析，以期深化對這一問題的理解。

(一)多元共治視角下的民主維度

多元共治模式是從“國家統(tǒng)治”實(shí)現(xiàn)“國家治理”的重要標(biāo)志。多元治理強(qiáng)調(diào)主體的多樣性，其核心內(nèi)容是多個主體之間協(xié)同治理社會公共事務(wù)，針對社會公共問題而展開的共同合作協(xié)商的過程就叫做多元共治[3]。多元共治理論只是將政府作為治理主體的組成部分之一，認(rèn)為其既有權(quán)利帶來的治理優(yōu)勢，同時又存在難以解決的問題，因此必須依靠其他社會和經(jīng)濟(jì)主體力量來與之進(jìn)行互動和合作，共同參與解決危害公共利于的社會問題。實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，迫切需要構(gòu)建出一種以平等協(xié)商為基礎(chǔ)、以多元主體共同參與的公共治理模式。具體來說，國家治理現(xiàn)代化要求在公共事務(wù)治理過程中廣泛吸納社會主體、經(jīng)濟(jì)主體及公民的有序參與，致力于形成在綜合黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)下，政府開展行政管理和社會服務(wù)，保證黨委政府的決策在基層得到落實(shí)；社區(qū)群眾努力創(chuàng)新的基層自治途徑，拓寬參與的渠道；群眾廣泛融入到社會治理過程中來，從而努力實(shí)現(xiàn)政府行政管理、居民充分自治的國家合作治理機(jī)制，形成四者的良性互動格局及有機(jī)合作基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)關(guān)系[4]。在多元治理的視角之下，其核心在于重構(gòu)公共管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的轉(zhuǎn)移和分化，政府不再是整個治理體系的中心，而僅僅是社會多元網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)上的一個連接點(diǎn)，企業(yè)、公民及社會組織也應(yīng)成為治理主體，享有對社會事務(wù)的治理權(quán)。在此過程中，治理關(guān)系和體制發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，即實(shí)現(xiàn)了治理主體和手段的多元化和民主化重構(gòu)。對當(dāng)今任何一個現(xiàn)代政治體系而言，公民意識的覺醒和社會組織的異軍突起成為現(xiàn)代民主社會的基本要素，公民和社會共同塑造了政治發(fā)展的內(nèi)源力量。因此，變革社會治理機(jī)制，塑造具有自治能力的政府，培育具有民主性格的公民，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力提升的基礎(chǔ)性工程[5]。從這個意義上來說，現(xiàn)代國家必然是基于多元共識模式之上的民主國家，“多元共治”必然是“民主之治”。

(二)需求溢出視角下的善治維度

在需求溢出理論的視閾下，作為社會治理對象的公共事務(wù)的本質(zhì)是個人需求的溢出，即個人需求超出其本人及家庭所能承受的能力。需求溢出理論認(rèn)為，解決社會問題和公共事務(wù)的一項(xiàng)基礎(chǔ)任務(wù)就是要致力于滿足最廣大人民群眾的基本需求。國家治理的現(xiàn)代化必須立足于滿足公共需求，將保障最廣大人民的根本利益作為其建構(gòu)的基礎(chǔ)和目標(biāo)，以確保人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)作為首要制度安排和基本準(zhǔn)則。善治作為一種通過多元主體合作進(jìn)行公共管理的新型社會治理模式，其最主要的特征在于政府以授權(quán)的方式引導(dǎo)公眾和社會組織積極參與治理的行列中，本質(zhì)上是一個公共利益擴(kuò)大化、從善政走向善治的過程。需求外溢視角下的國家治理現(xiàn)代化的善治維度要求重構(gòu)傳統(tǒng)行政管理體制下的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)，變革科層官僚體制中條塊分割的現(xiàn)狀，致力于打造一個集民主、法治和高效于一身的現(xiàn)代行政體系，實(shí)現(xiàn)國家的“善政與善治”以滿足廣大人民的基本訴求和切身利益。此外，國家治理現(xiàn)代化的善治維度還被視為多個國家的共同目標(biāo)，不同政治制度下的政府都希望能夠在盡可能少的行政成本下提高行政效率，提供更加優(yōu)良的社會公共服務(wù)，其特征在于政府和人民形成了一種相互信賴、相互合作的新穎關(guān)系，這是二者的最佳狀態(tài)[6]。因此，國家治理的現(xiàn)代化表明了黨和政府應(yīng)聚焦與群眾利益息息相關(guān)的社會熱點(diǎn)問題和民生問題，強(qiáng)化服務(wù)意識和責(zé)任意識，以人民群眾的根本利益作為履行職能的第一考慮，走好群眾路線。同時，公民也應(yīng)積極參與到社會治理過程中，不斷開拓和挖掘參與和監(jiān)督的形式和機(jī)制，打造政府—公民的新型合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化和民主化進(jìn)程。善治包涵了傳統(tǒng)政治的理想狀態(tài)，也蘊(yùn)含著現(xiàn)代政治體系中的合理成分，如“為民、公正、合作、穩(wěn)定”等要素。可以說，善治是抑制需求溢出的關(guān)鍵手段和國家治理現(xiàn)代化的一大目標(biāo)，“善治”實(shí)為“為民之治”。

(三)權(quán)力規(guī)制視角下的法治維度

法治能力提升是制約權(quán)力擴(kuò)張、提升國家治理能力的重要基礎(chǔ)。國家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)國家政權(quán)的所有者、管理者及利益相關(guān)者在參與政策執(zhí)行和社會治理的過程都應(yīng)納入法治化和規(guī)范化的軌道、規(guī)則和程序治理應(yīng)該取代人治、國家公權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)受到憲法和法律的約束[7]。擁有完備的法律制度與法律體系是一個國家走向成熟的關(guān)鍵因素，而尊重憲法和法律成為各級黨政機(jī)關(guān)乃至全社會的自覺行為則是一個國家真正擁有現(xiàn)代化治理能力的重要標(biāo)志。黨委和政府必須站在維護(hù)社會穩(wěn)定的第一線，時刻注意維穩(wěn)行為的原則性和規(guī)范性，嚴(yán)格制定和執(zhí)行各項(xiàng)政策和法律規(guī)定，努力推動黨委、政府在法律框架內(nèi)解決問題，不能忽視或排斥法律的功能，堅(jiān)持社會和諧的第一位[8]。同時，權(quán)力制約是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，如何將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“牢籠”里是當(dāng)下一大亟待解決的問題。因此，建立一套健全的權(quán)力制約、反腐敗的績效考核評價(jià)體系非常重要。因?yàn)樗粌H關(guān)系到廉政建設(shè)的成敗，還關(guān)系到一個國家的整體形象和前提命運(yùn)。在進(jìn)行權(quán)力制約的過程中，只有時刻關(guān)注反腐敗績效考核評價(jià)體系的標(biāo)準(zhǔn)問題和適用性問題，才能采取行之有效又科學(xué)的手段和方法，從而達(dá)到預(yù)期的權(quán)力制約效果。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的本質(zhì)一種以法治為前提和基礎(chǔ)的治理格局，而憲法和法律是這一結(jié)構(gòu)中位于最頂端的權(quán)威來源。任何主體的治理行為必須充分尊重法律的權(quán)威，尤其是各級黨委和政府在執(zhí)行政策和法規(guī)的過程中，必須以尊重憲法和法律為前提，堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法行政，堅(jiān)持法律面前人人平等的原則。國家治理現(xiàn)代化的法治維度要求各級黨政機(jī)關(guān)切實(shí)按照規(guī)矩辦事，實(shí)則為“規(guī)范之治”。

(四)績效管理視角下的效能維度

從績效評估逐步發(fā)展過渡到績效管理，是許多國家經(jīng)歷過或正在經(jīng)歷的過程，我國也不例外。當(dāng)前，隨著我國各領(lǐng)域改革的不斷推進(jìn)，利益分配格局改變，社會各方矛盾急劇凸顯，各級政府也積極通過創(chuàng)新相關(guān)管理體制機(jī)制來應(yīng)對這一情況。一些在國際上運(yùn)用較為普遍的管理方法和機(jī)制也在我國的實(shí)踐中得到了應(yīng)用和體現(xiàn)，如平衡記分卡、標(biāo)桿管理、流程再造等。但具體的問題是，這些新型的管理手段和機(jī)制缺乏其必要的現(xiàn)實(shí)土壤而使得在國內(nèi)的運(yùn)用備受阻撓，始終擺脫不了“來去匆匆”的悲慘命運(yùn)。因此，創(chuàng)新管理體制就必須要扎根于我國的實(shí)際情況，借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，試圖探索出一整套適合于我國的管理機(jī)制體制，并持之以恒地開展下去，使之長效化、常態(tài)化。而國家治理現(xiàn)代化的一個重要內(nèi)在要求就是黨和政府必須著重自身的效能建設(shè)，為提高自身的能力和績效而做系統(tǒng)化的努力，不斷提高績效服務(wù)。國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)下的效能建設(shè)指的是“在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以提高機(jī)關(guān)管理效率、人員工作效率和實(shí)現(xiàn)社會效益為目標(biāo)，以廉政建設(shè)、制度改造、業(yè)務(wù)更新、人員績效為內(nèi)容，妥善安排各項(xiàng)管理資源，優(yōu)化管理系統(tǒng)的內(nèi)部構(gòu)成部分，完善部門的運(yùn)作機(jī)制和履職方式。”效能建設(shè)覆蓋面較廣，其中不僅包括目標(biāo)考核、政務(wù)公開、績效評估、創(chuàng)新公共服務(wù)的手段和方式、效能監(jiān)察及財(cái)政審計(jì)等相關(guān)管理實(shí)踐，還應(yīng)順勢而為，不斷在實(shí)際操作過程中融入新的元素和機(jī)制[9]。國家治理現(xiàn)代化效能建設(shè)視角下的管理維度要求成立效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和專業(yè)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織規(guī)劃、任務(wù)部署和成果匯總。其運(yùn)作方式是：效能工作領(lǐng)導(dǎo)小組每年下發(fā)一項(xiàng)統(tǒng)一的工作意見，對當(dāng)年的主要任務(wù)和重大工作項(xiàng)目進(jìn)行部署和協(xié)調(diào)。與此同時，建立健全第三方評估機(jī)制和民主評議機(jī)制，完善各級黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，這樣不僅有利于齊抓共管形成合力，調(diào)動各部門的積極性，還有助于形成提升國家治理的各項(xiàng)能力。從這一角度出發(fā)，效能建設(shè)實(shí)為實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的科學(xué)之治。

因此，綜上分析，多元共治視角下的民主維度是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論根基；需求溢出視角下的善治維度是國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的首要目標(biāo)；權(quán)力規(guī)制視角下的法治維度是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要保障；而績效管理視角下的效能維度則是提升國家治理水平和完善國家治理體系的制度支撐，四者互為補(bǔ)充、相輔相成、缺一不可，為深刻理解國家治理現(xiàn)代化的深刻內(nèi)涵以及在理論的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化下的社會轉(zhuǎn)型、民生價(jià)值和中華民族偉大復(fù)興的歷史使命的最終回歸提供了一個完整、系統(tǒng)的理論涵攝體系。

三、國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)處理好政府、市場和社會三者關(guān)系，塑造國家治理多元治理良序格局

“多元共治”的現(xiàn)代化治理格局將多系統(tǒng)治理與協(xié)同治理充分結(jié)合在一起，是一種開放式的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。在這一結(jié)構(gòu)中，除政府外，市場主體、社會組織甚至個人都是這一治理格局中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，致力于綜合運(yùn)用行政力量、市場力量和其他社會力量、采取多種手段完善各領(lǐng)域的治理機(jī)制，并有效預(yù)防和化解由單一治理主體所引起的社會治理結(jié)構(gòu)失衡。為此，實(shí)現(xiàn)國家治理和社會主義的現(xiàn)代化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，其根本是要在處理好政府、市場與社會三者關(guān)系的基礎(chǔ)上，以民主化原則為指導(dǎo)，塑造多元治理的良好格局。首先，引導(dǎo)社會參與，提升共治認(rèn)識。理順各部門和單位之間的隸屬關(guān)系，通過縱向建、橫向聯(lián)的方式實(shí)行區(qū)域化管理，打破條塊分割、各自為政的傳統(tǒng)基層黨建垂直領(lǐng)導(dǎo)體制；同時，在提高我黨的執(zhí)政能力和政府的行政能力的基礎(chǔ)上，促進(jìn)各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的科學(xué)文化素質(zhì)、為民服務(wù)的思想素質(zhì)及業(yè)務(wù)素質(zhì)的全面提升。此外，應(yīng)將國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織和人民團(tuán)體等的工作能力和治理方式創(chuàng)新能力調(diào)動起來，只有實(shí)現(xiàn)多主體、多中心的參與，國家治理體系才能高效運(yùn)轉(zhuǎn)，國家治理能力才能得到穩(wěn)步提升。其次，創(chuàng)新社會治理模式，提升社會參與水平。在市場和社會發(fā)揮主要作用的領(lǐng)域，政府應(yīng)主動減少并規(guī)范行政自由裁量權(quán)，根治政府重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象；應(yīng)大力培育和扶持社會組織，為社會讓渡治理空間，通過激活社會自我組織、自我管理、自我服務(wù)的功能，不斷提高其參與公共事務(wù)管理的水平，將政府從繁瑣的微觀事務(wù)中解放出來，從而實(shí)現(xiàn)國家治理體系的不斷完善和治理能力的有效提升。最后，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理模式與社會化服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，推動多元治理社會結(jié)構(gòu)快速成形。通過推行網(wǎng)格化的社會治理模式打破行政部門條塊分割、權(quán)責(zé)不清的格局，努力將社會治理延伸到社會基層。同時，要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治制度，在保持基層黨委領(lǐng)導(dǎo)核心的基礎(chǔ)上保持基層治理基本框架的穩(wěn)定，增加基層群眾對公共事務(wù)的參與。

(二)重構(gòu)傳統(tǒng)政治體制下的公共話語權(quán)，實(shí)現(xiàn)國家治理的和諧善治

國家治理是一個持續(xù)性互動的概念，即國家治理真正倡導(dǎo)的是參與主體的多元化，是政府、市場和社會之間的一種開放式網(wǎng)狀互動的管理進(jìn)程，治理的最終目標(biāo)導(dǎo)向就是實(shí)現(xiàn)“善治”，也就是在避免“無效甚至是失效治理”的狀態(tài)下保證公共利益達(dá)到最大化的一種社會協(xié)同管理的過程。善治意味著政治國家和公民社會二者關(guān)系的健全與完善，這必然會成為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化必須著眼于全面建成小康社會，致力于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命，并在此基礎(chǔ)上重構(gòu)傳統(tǒng)政治體制下的公共話語權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)和諧善治。首先，除了利用現(xiàn)行的法律和行政等基本手段，在信息化和大數(shù)據(jù)時代的背景下，現(xiàn)代政府治理必須要善于利用社會工具、網(wǎng)絡(luò)工具和輿論工具,提高履職的效率，建立規(guī)范的信息公開制度，推動網(wǎng)絡(luò)議政、參政，加強(qiáng)與公眾的交流與聯(lián)系，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建一個將社會和政府整合在一起的有效運(yùn)作機(jī)制，從而讓政府權(quán)力在陽光下運(yùn)行，強(qiáng)化社會治理的能力。其次，推動社會形成以“政社互動”為基本格局的新型治理模式，該模式以優(yōu)化政府行政權(quán)力履行手段和方式、穩(wěn)步提升基層參與和自治能力、激發(fā)公眾和社會團(tuán)體的發(fā)展活力為主要方向，以雙方簽訂協(xié)議、實(shí)施雙向評估為重要舉措的一種政府與社會銜接互動，最終實(shí)現(xiàn)和諧善治的有益探索。“政社互動”的根本目標(biāo)是形成社會各主體協(xié)同參與的良好局面，積極推進(jìn)國家治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。最后，人民群眾是社會建設(shè)的力量源泉，實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化離不開對民生的保障和改善[10]。為此，必須確保民生投入、建設(shè)民心工程、辦好民生實(shí)事，切實(shí)解決好與人民群眾切身利益相關(guān)的熱點(diǎn)問題和難點(diǎn)問題，將善治善政建設(shè)轉(zhuǎn)換為全體人民看得見、摸得著、感受得到的現(xiàn)實(shí)幸福。此外，要讓人民群眾都享受到改革與發(fā)展的成果，還必須打破城鄉(xiāng)二元體制，加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施，確立平等保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合的制度，構(gòu)建困難與弱勢群體的基本保障體系，更加注重社會公平的保障，充分凝聚實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大合力。

(三)提升法治化治理水平，彰顯國家治理現(xiàn)代化的法理內(nèi)蘊(yùn)

法治是一種良好的社會治理狀態(tài)，即“法治社會”的狀態(tài)：在法律的強(qiáng)制力之下，可以有效約束國家和政府的權(quán)力、對社會利益進(jìn)行合理分配、確保社會公權(quán)力不受侵犯，從而真正使權(quán)利在人與人之間得到公正公平配置。由此可見，提高國家治理能力的重要一環(huán)就在于提升治理的法治化水平。全面貫徹依法治國方略和全面建設(shè)法治國家是提升國家治理水平的基石。國家治理的基礎(chǔ)是各項(xiàng)管理工作都必須在法律的框架下進(jìn)行規(guī)范化運(yùn)作。堅(jiān)持依法治國是黨和國家機(jī)構(gòu)提升國家法律、政策和制度執(zhí)行能力的法理基礎(chǔ)。國家法治化治理中所蘊(yùn)含的思想與內(nèi)涵同實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化有著內(nèi)在的契合點(diǎn)。因此，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，首先，要在尊重憲法和法律的前提下鞏固黨的執(zhí)政地位，提升黨的執(zhí)政能力，不能脫離依法治黨的根本路徑。從現(xiàn)階段國內(nèi)存在的問題表明，法律和制度執(zhí)行能力成為充分發(fā)揮社會主義優(yōu)越性的重要因素。為此，必須以“法治”和“規(guī)范之治”替代“人治”，運(yùn)用健全的法律體系和成熟的制度來進(jìn)行治國理政，將中國特色社會主體法律體系的強(qiáng)制優(yōu)勢和制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑卫淼暮蠖芎鸵劳?，從而不斷提高黨依法執(zhí)政、政府依法行政的能力與水平。其次，國家機(jī)關(guān)應(yīng)在我國的法律框架內(nèi)提高其履職能力，這是制約公共權(quán)力的根本方式。國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)要確保各級國家機(jī)關(guān)在憲法和法律體系的基本軌道上運(yùn)行[11]。立法機(jī)關(guān)必須秉持民主立法和科學(xué)立法的原則，優(yōu)化立法程序和手段，廣泛聽取群眾意見，著力提高立法質(zhì)量，完善我國各領(lǐng)域的法律規(guī)范；行政機(jī)關(guān)則應(yīng)做到依法行政、執(zhí)法必嚴(yán)及違法必究，并以崇尚和建設(shè)法治型政府為自身的目標(biāo)；司法機(jī)關(guān)要公正司法，秉公處理各類違法案件，竭力保持司法的獨(dú)立性。最后，必須要實(shí)現(xiàn)全民知法、懂法、守法，任何公民都必須在尊重憲法和法律的前提下行使權(quán)利、履行義務(wù)[12]。人民群眾、社會團(tuán)體只有在堅(jiān)持依法治國路徑上提高參與管理公共事務(wù)和自身事務(wù)的能力，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化才能得到有效實(shí)現(xiàn)。

(四)完善效能制度體系建設(shè)，夯實(shí)國家治理現(xiàn)代化的政制根基

從理論上來說，當(dāng)前的社會管理形態(tài)主要有統(tǒng)治型和服務(wù)型兩種。而我國正處于由統(tǒng)治型向服務(wù)型過渡的時期，效能建設(shè)替代所謂的行政效率也變得越來越重要。服務(wù)型效能建設(shè)的一個重要特點(diǎn)是不再依賴于強(qiáng)制性的行政命令而是更大程度地依靠引導(dǎo)性的方式。尤其是隨著社會的不斷進(jìn)步與發(fā)展，人們對公共服務(wù)供給的方式和質(zhì)量都有了更高的要求，國家治理的能力和體系必須要能夠跟上迅速發(fā)展的社會需求。因此，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政制根基就是要逐步完善黨和政府的效能管理制度體系建設(shè)，努力提高公共績效服務(wù)水平。近年來，我國對黨的執(zhí)政方式和政府管理體制等其他各項(xiàng)社會制度都進(jìn)行了有益的探索和創(chuàng)新，改革的廣度和深度、力度和幅度均超出了預(yù)期，一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的困境不斷被攻克，改革所取得的成效正逐步凸顯出來。在下一步工作當(dāng)中，還應(yīng)將提升治理能力和完善治理體系同黨和政府在新時期的治國理念和方針政策充分結(jié)合起來，更加注重破解發(fā)展、升級和轉(zhuǎn)型難題，加大簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升政府行政效能和廉政建設(shè)水平，努力簡化辦事流程，提高履職效率，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會保障體制，切實(shí)將政府的職能轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)及優(yōu)化服務(wù)上來，爭取在重點(diǎn)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域取得更大突破[13]。一方面，要建立健全黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政機(jī)制，充分發(fā)揮黨的優(yōu)良治國理政思想在進(jìn)行社會治理和政治資源有效配置中的重大作用；持續(xù)推進(jìn)基層政治體制改革，努力完善政府履行職能的方式和手段，將塑造服務(wù)型政府作為首要目標(biāo)；另一方面，就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下培育、發(fā)展、壯大和規(guī)范各類社會組織和人民團(tuán)體，同時，還應(yīng)培養(yǎng)公民意識和公民社會，賦予基層群眾更多參與社會治理和社會監(jiān)督的權(quán)利，拓寬人民群眾參與的渠道，從而更好地發(fā)揮群眾和社會團(tuán)體的作用，深化社會管理體制改革，發(fā)揮社會組織和人民團(tuán)體在社會資源配置中的基礎(chǔ)性作用。只有不斷加強(qiáng)效能建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)黨、政府和社會組織的“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，促進(jìn)三者的有效轉(zhuǎn)型，從而助力實(shí)現(xiàn)國家治理體系的“新常態(tài)”和國家治理能力的創(chuàng)新。

四、結(jié)語

面對紛繁復(fù)雜的新時代背景，實(shí)現(xiàn)國家治理變革的問題日益凸顯。黨的十八屆三中全會將全面深化改革視野中的國家“治理”現(xiàn)代化確立為一項(xiàng)重大國家戰(zhàn)略任務(wù)，明確了當(dāng)前和今后一個時期的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治和社會轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯。實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化需要經(jīng)過一段艱巨而漫長的歷程，需要?dú)v經(jīng)長期艱苦、卓絕的努力[14]。因此，在這樣一種形勢之下，如何在理解國家治理現(xiàn)代化的學(xué)理涵義的基礎(chǔ)上選擇更好的實(shí)現(xiàn)路徑就變得尤為重要，只有在思想上認(rèn)識并重視起來，才能將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的力量，更好地運(yùn)用于社會實(shí)踐當(dāng)中[15]。當(dāng)前，我國國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程正在著力、有序地推進(jìn)著，我們堅(jiān)信，在黨的偉大領(lǐng)導(dǎo)和全體人民的共同努力之下，隨著中國特色社會主義事業(yè)不斷發(fā)展和健全、制度建設(shè)不斷推進(jìn)和完善、人民生活水平的不斷提高和完備、社會秩序的不斷穩(wěn)定與和諧，國家治理的現(xiàn)代化一定會早日實(shí)現(xiàn)。

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NationalGovernanceModernization:ItsConnotation,DimensionandRealizingRoute

Wang Pu，Chen Jianping，Zheng Yifang

The modernization of national governance as a systematic project of governing country has become “the fifth modernization” in the developing process of our country, guiding the current and future developing direction. In order to understand the target more comprehensively, it is necessary to interpret its connotation. From the perspectives of ideological change, issue focus and practical implementation, its strategic significances are pointed out in the areas of social transformation, China dream realization and value orientation of people’s livelihood. The content of national governance modernization includes four dimensions of democracy, good governance, rule of law and efficiency, thus to realize the management goal, efforts should be made in the aspects of adhering to the strategic direction, consolidating the constitutional foundation, promoting legal implications and shaping the good order and relations of governing bodies so as to promote and implement step by step.

王璞，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院、農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心碩士研究生；陳建平，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院、農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心副教授，碩士生導(dǎo)師；鄭逸芳，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院、農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心教授，博士生導(dǎo)師。

福建省行政管理學(xué)會科研與決策咨詢重點(diǎn)項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型發(fā)展視野下基層廉能政治生態(tài)建設(shè)研究”(2017A01)；福建省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“反腐新常態(tài)下基層公職人員的職業(yè)心態(tài)變化及均衡激勵機(jī)制研究”(FJ2015C103)；福建省中青年教師教育科研重點(diǎn)項(xiàng)目“基層小微權(quán)力腐敗的發(fā)生機(jī)理及其治理機(jī)制研究”(JAS150210)。

D630；D621

A

10.3969/j.issn.2095-042X.2017.05.005

2017-06-07；責(zé)任編輯:晏小敏)

Keywordsmodernization of national governance; dimension; good governance