良好的預(yù)算治理離不開公民參與

鄧達奇 戴航寧

良好的預(yù)算治理離不開公民參與

鄧達奇 戴航寧

新修訂的《預(yù)算法》凸顯了從“管理型預(yù)算”向“治理型預(yù)算”的轉(zhuǎn)變，在一定程度上體現(xiàn)了公民參與的要素。對公民預(yù)算參與權(quán)的界定以及我國在立法和實踐層面公民參與預(yù)算的剖析，對參與式預(yù)算在公共預(yù)算領(lǐng)域的實際運用模式進行考量，有利于我們在預(yù)算治理背景下更好地促進公民參與權(quán)的實現(xiàn)，從而保障公民用稅利益，實現(xiàn)財稅法治。

公共預(yù)算 公民參與權(quán) 法律機制

良好的預(yù)算治理，離不開更廣范圍內(nèi)、更具實效性的公民參與

公共預(yù)算是衡量現(xiàn)代國家治理能力的重要指標，學(xué)者們從不同角度對公共預(yù)算提出了各有側(cè)重的界定。公共預(yù)算要求“取之于民，用之于民”，因此預(yù)算領(lǐng)域更需要廣泛的公民參與。

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要深化財稅體制改革，要“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，強調(diào)了預(yù)算改革在國家治理進程中的重要性。2014年修改的《中華人民共和國預(yù)算法》第一條鮮明表達了從“政府治理的工具”到“治理政府的工具”這一功能性的轉(zhuǎn)變。前述改革與轉(zhuǎn)變，有賴于公民參與權(quán)的落實，離不開預(yù)算治理中公眾參與的有效實現(xiàn)。

良好的預(yù)算治理，離不開更廣范圍內(nèi)、更具實效性的公民參與。一方面，國家通過從預(yù)算的編制、審議，到預(yù)算的執(zhí)行、績效評價等有機聯(lián)系的各階段的運行，兼顧資源優(yōu)化分配與權(quán)力合理配置、融合程序機制和實體機制，最終達至善治的目標。另一方面，國家治理的實現(xiàn)離不開公民的私權(quán)利對于國家公權(quán)力運作的介入，預(yù)算治理的實現(xiàn)也離不開公民參與。國家治理的關(guān)鍵在于公權(quán)力與私權(quán)利的良性互動。因此，預(yù)算治理中，既要規(guī)制權(quán)力，又要引導(dǎo)公民合理有序地參與，這就要求進一步保障我國公共預(yù)算中公民的參與權(quán)，促進政府與公民的良性互動，實現(xiàn)預(yù)算治理的目標。

公民預(yù)算參與權(quán)與參與式預(yù)算

法學(xué)領(lǐng)域中，作為重要權(quán)利的公民預(yù)算參與權(quán)受到越來越多的關(guān)注。知名法學(xué)學(xué)者江必新、肖國平認為公民預(yù)算參與權(quán)是“公民通過各種合法的途徑與方式參與預(yù)算事務(wù)的權(quán)利”。學(xué)者陳志英將公民預(yù)算參與權(quán)歸屬于“公民政治權(quán)利的范疇”。學(xué)者們對公民預(yù)算參與權(quán)的定義，本質(zhì)上離不開“公民參與權(quán)”，所不同的是對預(yù)算參與權(quán)這一權(quán)利約束下子權(quán)利的劃分。

參與式預(yù)算是預(yù)算治理中實現(xiàn)公民預(yù)算參與權(quán)的重要應(yīng)用形式。早在20世紀80年代，參與式預(yù)算便在巴西阿雷格里港得到了確立，并逐漸在巴西全國以及其他國家和地區(qū)得到推廣。關(guān)于參與式預(yù)算的內(nèi)涵，目前學(xué)界對此還缺乏統(tǒng)一的界定。如聯(lián)合國人居署將參與式預(yù)算界定為“一種全新的預(yù)算模式和政策制定方式，是將政府涉及社會公眾切身利益的公共支出，通過社會公眾參與決策的過程，交由公眾討論，并由公眾決定，接受公眾監(jiān)督”。

參與式預(yù)算的實施，不僅是對政府預(yù)算治理的要求，也是對公民切身利益的保障。首先，這符合新《預(yù)算法》的理念。新修訂的《預(yù)算法》加強了有關(guān)公民參與預(yù)算的規(guī)定，第十四條和第三十二條分別規(guī)定預(yù)算的相關(guān)情況“向社會公開”“按照規(guī)定程序征求各方面意見”，保障了公民的知情權(quán)和建議權(quán)。其次，參與式預(yù)算能夠促進預(yù)算決策科學(xué)化、民主化。預(yù)算決策關(guān)系國計民生，通過暢通公民參與預(yù)算的渠道，可以了解其利益需求和建議，從而提高決策質(zhì)量。再次，參與式預(yù)算的實施有利于發(fā)展基層民主，促進公民社會建設(shè)。鼓勵公民參與預(yù)算，在全社會逐步營造關(guān)注預(yù)算、參與預(yù)算的氛圍，并進一步借助講座、培訓(xùn)班等方式，切實提高公民預(yù)算參與的能力。最后，參與式預(yù)算能制約預(yù)算權(quán)濫用，逐步提升政府公信力。預(yù)算是“管理政府的工具”，通過公民參與的有效落實，合理劃定政府預(yù)算權(quán)界限，完善體制機制，規(guī)范預(yù)算權(quán)力行使。

公民預(yù)算參與權(quán)的立法與實踐考察

第一，立法層面。許多國家的憲法中都明文規(guī)定了公民參與權(quán)，西方國家側(cè)重于從制度和程序?qū)用鎸φA(yù)算權(quán)力加以約束、監(jiān)督，來實現(xiàn)公民預(yù)算參與權(quán)。我國法律并未明確規(guī)定公民預(yù)算參與權(quán)。在憲法層面，我國現(xiàn)行憲法第二條和第四十一條確立了公民參與國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)利，賦予了公民參與管理權(quán)和參與監(jiān)督權(quán)。

在部門法層面，在國家治理的大背景之下，我國新修訂的預(yù)算法已開始引入公民參與，肯定了公民與政府的雙向交流，體現(xiàn)了管理型預(yù)算向治理型預(yù)算的轉(zhuǎn)變。首先，對“社會公開”的引入。新《預(yù)算法》第十四條中三次出現(xiàn)了“向社會公開”的要求，這是公民參與預(yù)算的前提條件，保證公民能獲取足夠的信息。其次，規(guī)定了縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會應(yīng)當以多種形式聽取公民意見，這一規(guī)定既是對實踐中一些地區(qū)正在試驗開展的參與式預(yù)算的肯定，也為其提供了有力的法律依據(jù)。最后，公民對預(yù)算全過程的監(jiān)督，規(guī)定公民依法檢舉控告的權(quán)利，有利于公民行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。在地方立法層面，側(cè)重的是公民監(jiān)督預(yù)算。如2001年《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》第五條、2003年《北京市預(yù)算監(jiān)督條例》第八條均規(guī)定，公民有權(quán)對違反預(yù)算法律、法規(guī)行為進行檢舉、控告、監(jiān)督等。但是，這些相關(guān)條例并未涉及更多的預(yù)算環(huán)節(jié)；其所涉及的公民預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)，尚缺乏進一步的制度安排、配套程序規(guī)定等，公民參與權(quán)并未得到有效實現(xiàn)。

第二，實踐層面。除了相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定外，要保障公共預(yù)算中的公民參與權(quán)，良好的運作機制不可或缺。當前參與式預(yù)算改革如火如荼，全國已有不少地區(qū)的基層政府開展了參與式預(yù)算實踐。較早開展探索的是浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)和澤國鎮(zhèn)。之后，河南省焦作市、黑龍江省哈爾濱市、廣東省順德區(qū)等地區(qū)也都開始了具有地方特色的參與式預(yù)算實踐。焦作模式從制度入手，側(cè)重民主參與決策機制和權(quán)力制衡機制；哈爾濱模式注重民生項目，鼓勵多方資本參與，2010年參與式預(yù)算項目達三百余個，資金近5億元；順德模式強調(diào)規(guī)范流程，從2011年起在相關(guān)文件的指導(dǎo)下，穩(wěn)步實施。

而作為我國預(yù)算改革的典型代表，新河鎮(zhèn)模式和澤國鎮(zhèn)模式固然有可圈可點之處，如對民主形式的創(chuàng)新，對民主內(nèi)容的拓展，對民主權(quán)利的落實，但是仍存在某些不足。第一，一般公民的參與積極性并不高。一方面，參與預(yù)算會議的公民中普通公民所占的比例不夠。另一方面，自愿參加和旁聽的公民人數(shù)還是太少。第二，公民參與的途徑有限，主要還是通過代表參加會議討論的形式。這種單一的形式容易忽略未參會公民的意見和需求。第三，懇談會形式雖新，但如何避免其陷入聽證會中走過場的困境，如何讓公民的意見更有影響力，還有待進一步的考證。例如會前準備和會議討論的時間過短，短則三五天，長則十天，參與者了解和討論是否充分，政府有關(guān)部門對民意了解的程度、對需求的回應(yīng)，這些都存在疑問。第四，如何有效提高公民參與能力。除了會前準備由專業(yè)人員來介紹預(yù)算相關(guān)知識外，在平時也應(yīng)當向更多的社會公民普及基礎(chǔ)預(yù)算知識，有條件的還應(yīng)當定期舉辦必要的培訓(xùn)。這些情況都有待在以后的實踐中不斷加以調(diào)整。

應(yīng)進一步加強并保障公民預(yù)算參與權(quán)的實現(xiàn)

進一步加強并保障公民預(yù)算參與權(quán)的實現(xiàn)，是對公民參與理論在公共預(yù)算領(lǐng)域的落實，是對國家治理能力的提升。這不僅有助于提升公民參政議政能力，保障其合法權(quán)益，還有助于建立法治政府，監(jiān)督權(quán)力運行，實現(xiàn)財稅法治。

第一，立法支持。嚴格遵循憲法第二條和第四十一條賦予人民的權(quán)利。在部門法層面，還應(yīng)在《預(yù)算法》中進一步落實公共預(yù)算中的公民參與權(quán)，確立公民參與預(yù)算的原則，明確賦予公民參與公共預(yù)算的各項具體權(quán)利。同時，要配套建立起相應(yīng)的行政法規(guī)、規(guī)章、制度、規(guī)范性文件、司法解釋等，形成體系化法律保障，建立起相應(yīng)的公民參與制度，從程序上真正落實公民預(yù)算參與權(quán)。要重視預(yù)算知情權(quán)。針對《政府信息公開條例》存在的不足之處，應(yīng)制定配套的信息公開相關(guān)制度規(guī)范，明確預(yù)算信息公開的程序、內(nèi)容、標準，要及時、主動公開預(yù)算相關(guān)信息，明確預(yù)算公開的內(nèi)容、時間。如預(yù)算編制工作何時完成，何時公布預(yù)算草案等。只要不涉及國家機密等方面的信息，都應(yīng)當盡可能完整、負責(zé)地告知公眾。

第二，程序支持。只有程序才能保護公正。將預(yù)算過程按階段劃分，確定各階段適用的程序，將公民預(yù)算參與權(quán)細致化、具體化。在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等階段，包括但不限于預(yù)算知情權(quán)、預(yù)算表達權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)、預(yù)算聽證權(quán)等權(quán)利。而這些權(quán)利的行使主體、內(nèi)容、實施方式、范圍、程序等就應(yīng)由法律加以明文規(guī)定，相應(yīng)的責(zé)任追究和權(quán)利救濟程序也要涉及。程序制定應(yīng)當充分考慮到公民的參與效果。一方面，預(yù)算過程應(yīng)當盡可能透明化，提供更多途徑讓公民參與?，F(xiàn)階段應(yīng)大力推行預(yù)算信息的公開、透明，進一步細化預(yù)算項目，使公眾能夠清楚地了解我國公共預(yù)算的制定、執(zhí)行以及預(yù)算決算，為公眾、企業(yè)、社會組織、社區(qū)委員會、立法機關(guān)等多元主體的預(yù)算參與行為提供充足的、詳盡的預(yù)決算信息。另一方面，政府可考慮通過調(diào)查問卷、網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、聽證會、民主懇談會等多種形式逐步加以制度固化，多方了解公民的意見和建議，深入傾聽公民利益訴求。

第三，技術(shù)支持。鑒于預(yù)算較強的專業(yè)性，可通過專門小組等方式，由專家予以協(xié)助，保證公民參與的廣度。政府應(yīng)向公民普及預(yù)算方面的知識，做好預(yù)算知識的培訓(xùn)。比如印發(fā)學(xué)習(xí)讀本，錄制有關(guān)預(yù)算知識的視頻放于相關(guān)網(wǎng)站供公民瀏覽學(xué)習(xí)。在時機成熟的時候，還應(yīng)建立預(yù)算績效評估制度，將公民確立為預(yù)算績效評估的主體。積極培育獨立的社會組織，充分發(fā)揮社會組織的力量。對內(nèi)，社會組織更容易和公民溝通，能夠整合相異個體的需求，協(xié)調(diào)多方利益，增強了私權(quán)利介入公權(quán)力運作的有效性。對外，社會組織能更好地代表公民群體發(fā)聲，以公正、科學(xué)的立場合法、合理地與有關(guān)部門、組織、媒體進行溝通交流。

第四，司法支持。無救濟即無權(quán)利。對于預(yù)算行為，不能一概而論地以“不可訴性”為由，斷絕其被納入司法審查的可能性。通過將一部分預(yù)算行為認定為可訴，有利于實現(xiàn)權(quán)利、化解矛盾。應(yīng)當明確的是，預(yù)算行為不能簡單地等同于國家行為，從而將其排除在可訴性范圍之外。

要適當放寬行政復(fù)議的受案標準和拓寬行政訴訟的受案范圍

現(xiàn)有的行政復(fù)議標準的嚴格性和行政訴訟的受案范圍的限定性，不利于為參與預(yù)算的公民提供救濟。應(yīng)當在相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定，公民的預(yù)算參與權(quán)若受到侵犯，可通過行政復(fù)議或行政訴訟進行救濟。預(yù)算行為關(guān)涉社會公共利益和公民個體利益，可考慮引入公益訴訟制度，使公民有權(quán)在預(yù)算參與權(quán)受侵犯時訴諸法院。除此之外，通過建立司法審查機制、違憲審查等制度，能夠?qū)︻A(yù)算主體加以約束和制約，對政府權(quán)力濫用進行監(jiān)督和矯正，以保障公民的預(yù)算參與權(quán)。

新修訂的《預(yù)算法》立法宗旨一改以往“政府治理的工具”這一觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫碚墓ぞ摺保谥贫劝才?、程序設(shè)計上也大有突破，無疑有力推動了國家治理能力建設(shè)、財稅體制改革。在新《預(yù)算法》實施的過程中，應(yīng)當更加注重對公民參與權(quán)的保障，充分發(fā)揮公民參與的力量，這不僅是預(yù)算治理所必需的，也是走向預(yù)算法治化的必由之路。

（作者分別為深圳市社會科學(xué)院助理研究員；西南政法大學(xué)博士研究生）

①劉劍文：《預(yù)算治理中的人大、政府與公民》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2015年第3期。

②江必新、肖國平：《論公民的預(yù)算參與權(quán)及其實現(xiàn)》，《湖南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2012年第3期。

③陳志英：《預(yù)算參與權(quán)：被忽略的和被誤解的》，《蘭州學(xué)刊》，2011年第1期。

④聯(lián)合國人居署：《參與式預(yù)算72問》，北京：中國社會出版社，2010年。

⑤[法]邦雅曼·貢斯當，閻克文等譯：《古代人的自由與現(xiàn)代人的自由》，上海：上海人民出版社，2003年。

⑥許光建、魏義方等：《中國公共預(yù)算治理改革：透明、問責(zé)、公眾參與、回應(yīng)》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2014年第6期。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲

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