淺談土地儲(chǔ)備中政府為了公共利益的需要征收國(guó)有出讓工業(yè)用地怎樣補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題

李丹

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府經(jīng)常會(huì)為了公共利益的需要征收國(guó)有出讓工業(yè)用地，各地國(guó)土資源部門常用的補(bǔ)償方式就是按照該宗地的取得成本加上開發(fā)成本與資金利息對(duì)其補(bǔ)償，其理由說(shuō)是按照當(dāng)?shù)氐囊?guī)定“涉及到政府為公共利益或公益事業(yè)需要收回（或收購(gòu)）的國(guó)有土地，應(yīng)對(duì)擁有該土地使用權(quán)人予以補(bǔ)償，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為土地使用權(quán)人取得該宗土地成本、開發(fā)成本的費(fèi)用和資金利息組成”。并說(shuō)這種補(bǔ)償方式合情合理。

但筆者認(rèn)為當(dāng)?shù)貒?guó)土部門的做法值得商榷，其具體原因有以下幾個(gè)方面：

首先，不管是《物權(quán)法》、《土地管理法》還是《房地產(chǎn)管理法》，都規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋和土地，但應(yīng)給予補(bǔ)償，只是沒(méi)有明確規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)，當(dāng)?shù)卣梢詾榱斯怖娴男枰魇张笥训耐恋亍?/p>

其次，在補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候按照什么標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。要弄清這樣一個(gè)問(wèn)題，首先要看這種舊城區(qū)的工業(yè)用地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適用法律。

1、《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定“為了公共利益的需要，

依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益。這里就明確指出了，依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序亦即有權(quán)征收的政府按照合法的程序就可以征收土地、房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，當(dāng)然也就包括舊城區(qū)的工業(yè)用地。

2、《土地管理法》規(guī)定“為公共利益需要使用土地的；有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)，但應(yīng)對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”。

3、《房地產(chǎn)管理法》第六條“為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法”。

4、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定了“凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上，因城市建設(shè)需要拆遷房屋及其附屬物的，適用本條例”。第二十二條規(guī)定，“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償”。第二十三條規(guī)定，“除本條例第二十五條第二款、第二十七條第二款規(guī)定的外，被拆遷人可以選擇拆遷補(bǔ)償方式”，第二十四條規(guī)定， “貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”。

也就是說(shuō)，不論是否是為了公共利益需要，只要城市建設(shè)需要拆除房屋及附屬物，都適用該條例。而無(wú)論是否公益事業(yè)用地，其目的就是為了城市建設(shè)城市建設(shè)，因此，舊城區(qū)的工業(yè)用地上的房屋及附屬物拆遷就適用于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。

綜上所述，不論政府是否為了公益事業(yè)的需要，在拆遷賠償時(shí)，對(duì)該宗土地的補(bǔ)償應(yīng)按照該宗土地的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估確定而不是按照該宗地的取得成本加上開發(fā)成本與資金利息。當(dāng)?shù)氐囊?guī)定與《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定相悖。

第三，對(duì)土地和房地產(chǎn)來(lái)說(shuō)，其價(jià)格除了遵循一般商品的價(jià)值規(guī)律外，還有其特殊的方面，在拆遷補(bǔ)償時(shí)還應(yīng)考慮。

1、土地具有明顯的權(quán)利價(jià)格特征：（地價(jià)的構(gòu)成公式，地價(jià)=土地取得成本+開發(fā)成本+稅費(fèi)+資金利息+利潤(rùn)+土地增值收益）。從該公式看出：一般商品都是人類勞動(dòng)的產(chǎn)品。而房地產(chǎn)的物質(zhì)構(gòu)成中包含土地在內(nèi)，原始土地本身是非勞動(dòng)產(chǎn)品且都有地域性和社會(huì)屬性，而其價(jià)格是地租的資本化，只有加工在土地上的勞動(dòng)才能以社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間來(lái)計(jì)量，因此，房地產(chǎn)不完全是勞動(dòng)產(chǎn)品，房地產(chǎn)價(jià)格也不完全是社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間決定的。如前所述，房地產(chǎn)價(jià)格只能說(shuō)基本上是房地產(chǎn)價(jià)值的貨幣表現(xiàn)。由于土地是稀缺資源，不能再生，因而土地價(jià)格受到供求關(guān)系的影響特別大，市場(chǎng)需求的無(wú)限性和土地供給的有限性，必然拉動(dòng)地價(jià)上漲，由此影響到房地產(chǎn)價(jià)格也呈現(xiàn)出長(zhǎng)期上升的趨勢(shì)。

2、作為房地產(chǎn)價(jià)格基礎(chǔ)的價(jià)值具有特殊性

從總體上看，房地產(chǎn)價(jià)格的基礎(chǔ)仍然是價(jià)值，基本上也是房地產(chǎn)價(jià)值的貨幣表現(xiàn)，但又有其特殊性。

在這里之所以說(shuō)是“基本上”，是因?yàn)榉康禺a(chǎn)價(jià)格的形成與其它一般商品的價(jià)格形成相比，有著不同的特點(diǎn)。房地產(chǎn)價(jià)格是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)范疇，既包括土地的價(jià)格，又包括房屋建筑物的價(jià)格，房與地是不可分割的統(tǒng)一體，房地產(chǎn)價(jià)格是這個(gè)統(tǒng)一物的價(jià)格。房屋建筑物是人類勞動(dòng)的結(jié)晶，具有價(jià)值，這與一般商品價(jià)值的形成是相同的。但是土地是一種特殊商品，卻不完全是勞動(dòng)產(chǎn)品，一方面，原始土地是自然界的產(chǎn)物，并不包含人類勞動(dòng)在里面，其所以具有價(jià)格是因?yàn)橥恋貕艛嘁鸬牡刈獾馁Y本化，而地租實(shí)質(zhì)上就是土地使用者為使用土地而向土地所有人支付的費(fèi)用，反映了土地的自然資源價(jià)值、空間區(qū)位價(jià)值。

3、土地與房地產(chǎn)價(jià)格具有特殊的形成機(jī)制

土地與房地產(chǎn)價(jià)格受需求量變動(dòng)的影響特別大。一方面是其自然與位置的唯一性和個(gè)別性使每一宗土地與房地產(chǎn)都是唯一的，不可能因某宗其價(jià)格上升就大量生產(chǎn)一模一樣的商品，因而任何一宗土地與房地產(chǎn)的供給都是缺乏彈性的；另一方面，其建設(shè)周期長(zhǎng)和地域性的特點(diǎn)，也使供給有明顯的滯后性，在一定時(shí)期供求關(guān)系不可能隨時(shí)調(diào)整，一旦供過(guò)于求或供不應(yīng)求，都要經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間（短則一、二年，長(zhǎng)則三、四年至十?dāng)?shù)年）才能調(diào)整過(guò)來(lái)，土地與房地產(chǎn)商品的供給彈性小，因而其均衡市場(chǎng)價(jià)格（指市場(chǎng)供給和市場(chǎng)需求相平衡時(shí)的價(jià)格）的形成主要是由需求量的變動(dòng)所決定的。當(dāng)需求量增加，供給量不能相應(yīng)增加時(shí)，價(jià)格便呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。

4、土地與房地產(chǎn)價(jià)格總水平具有上升趨勢(shì)

一般商品的價(jià)格隨供求關(guān)系的變動(dòng)而上下浮動(dòng)，總趨勢(shì)是隨著勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，單位產(chǎn)品成本的降低而趨于下降。而一個(gè)城市或地區(qū)的地價(jià)與房地產(chǎn)價(jià)格總水平，雖然受供求關(guān)系影響會(huì)出現(xiàn)周期性上下起伏，但從一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期看卻呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。主要是因?yàn)橥恋氐南∪毙院凸?yīng)量的有限性，需求拉動(dòng)地價(jià)上升，同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的展開，增加在土地上的開發(fā)成本也使土地不斷增值，地價(jià)上漲必然引起房地產(chǎn)不斷升值。此外，一個(gè)城市或地區(qū)地價(jià)與房?jī)r(jià)還同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平提高，區(qū)域環(huán)境不斷改善，也使地價(jià)與房?jī)r(jià)相應(yīng)上升。綜合上述因素，從長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)看土地與房地產(chǎn)價(jià)格總水平趨于上升，這是同一般商品價(jià)格所不同之處。

第四，就宗地本身的補(bǔ)償而言，其補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格決定，而不是按照取得成本加開發(fā)成本加資金利息。如果在正常情況下，如果市場(chǎng)價(jià)格高于取得土地的取得成本加開發(fā)成本加資金利息，那么政府就侵犯了被拆遷任的的合法權(quán)益；而在特定的市場(chǎng)情況下，如受國(guó)家招商引資和工業(yè)市場(chǎng)不景氣的影響，工業(yè)用地的市場(chǎng)價(jià)格往往低于甚至大幅低于土地的取得成本與開發(fā)成本，如川東某市，其工業(yè)園區(qū)，土地取得成本加上片區(qū)開發(fā)成本達(dá)到52萬(wàn)元/畝，而工業(yè)用地的市場(chǎng)出讓價(jià)格才20萬(wàn)元/畝。如果按照這種標(biāo)準(zhǔn)賠償就會(huì)導(dǎo)致國(guó)家利益蒙受巨大損失。

所以，不論是從法律法規(guī)，還是從遵循市場(chǎng)，堅(jiān)持客觀、公正、公平的原則來(lái)看，在土地儲(chǔ)備中，不論政府是否為了公共利益的需要，對(duì)國(guó)有出讓工業(yè)用地都應(yīng)堅(jiān)持按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格補(bǔ)償，對(duì)于拆遷導(dǎo)致企業(yè)搬遷、停產(chǎn)或者其他原因造成的損失同樣可以單獨(dú)賠償，與土地補(bǔ)償并不矛盾。