京津冀一體化進(jìn)程中的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

盧文超

【摘要】京津冀在醫(yī)療、教育、社保、交通等基本公共服務(wù)上的非均等配置，造成了人口聚集于北京、天津等大城市，進(jìn)而帶來空氣污染、教育資源短缺、交通擁堵等“大城市病”。標(biāo)準(zhǔn)化是提升京津冀基本公共服務(wù)一體化、均等化水平，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要治理工具。解決當(dāng)前京津冀基本公共服務(wù)區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、財(cái)力不均等問題，需盡快構(gòu)建統(tǒng)一的區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，培育多元主體，強(qiáng)化財(cái)力保障與監(jiān)督問責(zé)。

【關(guān)鍵詞】京津冀一體化 基本公共服務(wù) 標(biāo)準(zhǔn)化

【中圖分類號(hào)】 D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.007

自2014年京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，京津冀一體化進(jìn)程明顯加快。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)京津冀一體化，是重要的國家發(fā)展戰(zhàn)略，是增強(qiáng)城市群整體競爭力的戰(zhàn)略選擇，也是國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。但京津冀在醫(yī)療、教育、社保、交通等基本公共服務(wù)上的非均等配置，造成了人口聚集于北京、天津等大城市，進(jìn)而帶來空氣污染、教育資源短缺、交通擁堵等“大城市病”?？朔按蟪鞘胁　?，突破京津冀發(fā)展瓶頸、促進(jìn)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的一體化、均等化。

公共服務(wù)均等化的國際經(jīng)驗(yàn)表明，均等化的實(shí)現(xiàn)必須依托“標(biāo)準(zhǔn)化+”的制度設(shè)計(jì)。所謂標(biāo)準(zhǔn)化是為獲取最佳秩序，對問題制定共同與重復(fù)使用條款的活動(dòng)。以《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃綱要》為標(biāo)志，標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)成為我國基本公共服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)性制度安排。當(dāng)前，以標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的頂層設(shè)計(jì)日益清晰，《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)域均等化配置?！秶覙?biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）》提出推進(jìn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工程，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。以標(biāo)準(zhǔn)化為依托，加強(qiáng)京津冀基本公共服務(wù)的統(tǒng)一規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)勢在必行。

京津冀一體化中基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的重要性

京津冀一體化處于攻堅(jiān)階段，以京津冀公共服務(wù)一體化、均等化為目標(biāo)，實(shí)行京津冀基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，促進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)同質(zhì)同量，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

以“標(biāo)準(zhǔn)化+”促進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)均等化、一體化。京津冀在基本公共服務(wù)水平上存在較大差距。采用極值標(biāo)準(zhǔn)化法對京津冀教育、醫(yī)療、社保、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)進(jìn)行測算時(shí)發(fā)現(xiàn)：2005～2014年京津冀公共服務(wù)均等化徘徊在0.6左右的較低水平，基本公共服務(wù)在三地呈現(xiàn)較嚴(yán)重的非均衡配置狀態(tài)。標(biāo)準(zhǔn)有統(tǒng)一、規(guī)范的技術(shù)屬性，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)質(zhì)就是對京津冀基本公共服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。通過標(biāo)準(zhǔn)的“兜底”功能，明確服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，并在京津冀統(tǒng)一實(shí)施，有助于保障河北居民與北京、天津居民享受到同等水平的基本公共服務(wù)。

以“標(biāo)準(zhǔn)化+”提升京津冀基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效能。標(biāo)準(zhǔn)具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、秩序性，標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用可以有效提升公共服務(wù)的質(zhì)量。改善基本公共服務(wù)質(zhì)量和效能，不僅要求理念上由“政府導(dǎo)向”轉(zhuǎn)為“公民導(dǎo)向”，還要通過標(biāo)準(zhǔn)對公共服務(wù)的數(shù)量、時(shí)限、滿意度、態(tài)度做出明確承諾，提升公共服務(wù)的精確性、時(shí)效性、可靠性、禮儀性、回應(yīng)性，使公共服務(wù)更加精細(xì)、親切，富于溫情。京津冀基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施，體現(xiàn)著政府縮小區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)落差的公平理念與政策導(dǎo)向，有助于提升京津冀的居民、尤其是基本公共服務(wù)水平較低的河北居民公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量與體驗(yàn)度，進(jìn)而提高其對基本公共服務(wù)質(zhì)量的滿意度。

以“標(biāo)準(zhǔn)化+”治療“大城市病”，促進(jìn)京津冀三地城市群區(qū)位功能的合理定位。促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)京津冀城市群功能的合理定位。例如，北京致力于打造“四個(gè)中心”，天津、雄安新區(qū)、石家莊等城市都有各自的功能定位。京津冀城市群功能定位的實(shí)現(xiàn)必須以區(qū)域基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化為前提。因此，在制定基本公共服務(wù)的總體規(guī)劃與框架時(shí)，必須在戶籍管理、基本公共教育、基本醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等領(lǐng)域形成區(qū)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”，為區(qū)域內(nèi)人才流動(dòng)解除后顧之憂，為區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、市場要素優(yōu)化配置提供基礎(chǔ)性支撐，才能有效疏解非首都功能，緩解“大城市病”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市群功能的合理定位。

京津冀一體化中基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的主要問題

推進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化需要克服諸多歷史與現(xiàn)實(shí)因素。區(qū)劃割裂、財(cái)力不均、主體單一、監(jiān)督乏力構(gòu)成了當(dāng)前制約京津冀基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、一體化水平提升的主要障礙。

財(cái)力不均，區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化缺乏充足、均衡的資金。近年來，京津冀公共服務(wù)支出的力度持續(xù)加大，人均教育、醫(yī)療、社保、交通和環(huán)保支出均有了較大幅度的增長，但區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)水平一直存在很大的落差。其原因在于，京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人均財(cái)政收入的差距。例如，2014年河北的人均財(cái)政收入僅為北京、天津的17.65%和21.15%。北京、天津財(cái)力較雄厚，河北財(cái)力較薄弱，在缺乏足夠中央轉(zhuǎn)移支付支持的情況下，京津冀很難做到區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一實(shí)施。

區(qū)劃割裂，加劇了區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的不均衡。京津冀區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距。例如，2015年京津冀三地城鎮(zhèn)居民最低生活保障服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的差距是1.58：1.57：1，農(nóng)民最低保障標(biāo)準(zhǔn)的差距是3.4：2.6：1，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的差距是6.7：3.5：1，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距為1.64：1.12：1。北京、天津作為直轄市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，財(cái)政實(shí)力雄厚，優(yōu)惠政策較多，公共服務(wù)供給能力強(qiáng)，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)高。河北處于北京和天津“虹吸效應(yīng)”的陰影下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，財(cái)力較弱，公共服務(wù)優(yōu)惠政策少，造成基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較低。由于行政區(qū)劃的影響，使得三地很難建立統(tǒng)一的基本公共服務(wù)平臺(tái)，無疑固化并加劇了區(qū)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的不均衡。

主體單一，區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化尚未形成互動(dòng)良好的主體格局。基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的國際經(jīng)驗(yàn)表明，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)，需要充分動(dòng)員、吸收私營部門和社會(huì)組織參與到公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供中來。在我國，受政府職能定位、基本公共服務(wù)屬性、社會(huì)組織與市場主體發(fā)育程度等因素的影響，政府幾乎承擔(dān)了基本公共服務(wù)的決策、生產(chǎn)、提供、交付等所有環(huán)節(jié)的工作。受此影響，京津冀區(qū)域內(nèi)目前尚未形成政府負(fù)責(zé)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定與發(fā)布，企業(yè)和社會(huì)組織負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的貫徹與實(shí)施的良性互動(dòng)格局。區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)的政府壟斷模式造成許多弊端，如缺乏競爭機(jī)制、有效監(jiān)督不足、服務(wù)質(zhì)量與效率低下等。endprint

監(jiān)督缺位，區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制不健全。監(jiān)督問責(zé)是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的重要保障機(jī)制。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下，三地率先發(fā)布了一系列區(qū)域性公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但圍繞標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施狀況的監(jiān)督卻比較薄弱。一是目前制定的標(biāo)準(zhǔn)大多是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，約束力較弱，造成后期監(jiān)督動(dòng)力缺失，問責(zé)缺位。二是缺乏對標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的定期評(píng)估機(jī)制，尤其缺乏由科研院所、咨詢公司等第三方機(jī)構(gòu)具體實(shí)施的，基于公民滿意度調(diào)查的評(píng)估，并以此作為監(jiān)督問責(zé)的依據(jù)。三是京津冀政府的目標(biāo)函數(shù)不一致，例如，區(qū)域聯(lián)合的大氣污染監(jiān)測與監(jiān)督，北京以改善空氣質(zhì)量為目的，河北側(cè)重于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)速增長，這就產(chǎn)生了跨區(qū)域大氣聯(lián)合治理中的監(jiān)督與問責(zé)困境。

京津冀一體化中基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)路徑

針對京津冀一體化進(jìn)程中基本公共服務(wù)建設(shè)的困境，應(yīng)以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為基礎(chǔ)，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化原理與技術(shù)，以“標(biāo)準(zhǔn)化+”引領(lǐng)京津冀基本公共服務(wù)均等化、一體化的發(fā)展。

實(shí)現(xiàn)互認(rèn)與對接，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一是公共服務(wù)均等化的制度基礎(chǔ)。一是推動(dòng)區(qū)域間基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)與對接。對區(qū)域內(nèi)已有的基本服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡化、統(tǒng)一、對接、互認(rèn)，納入統(tǒng)一的區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)資源的有序流動(dòng)與高度融合。二是將更大范圍和領(lǐng)域的基本公共服務(wù)納入標(biāo)準(zhǔn)化的軌道。當(dāng)前，京津冀三地基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化處于嘗試與探索階段，范圍、領(lǐng)域都非常有限，未來應(yīng)系統(tǒng)梳理京津冀基本公共服務(wù)清單，逐步擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)化的適用范圍。三是強(qiáng)化區(qū)域基本公共服務(wù)的制度供給與法律基礎(chǔ)。依托京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，以《標(biāo)準(zhǔn)化法》為依據(jù)，以《京津冀基本公共服務(wù)一體化發(fā)展規(guī)劃》為載體，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)定區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

培育區(qū)域公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化制定與實(shí)施的多元主體格局。在現(xiàn)代社會(huì)，公共服務(wù)決策者與提供者的角色分離，有助于實(shí)現(xiàn)公共資金社會(huì)效益的最大化。因此，必須培育政府主導(dǎo)、市場優(yōu)化、社會(huì)參與、公民協(xié)同的多元化服務(wù)供給主體格局。一是政府主導(dǎo)。在多方參與的前提下，應(yīng)由標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等政府主管部門主導(dǎo)制定與發(fā)布有關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。政府要成為“精明買家”，完善政府購買基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，引入市場主體和社會(huì)組織的有序參與。二是市場優(yōu)化。政府在住房、養(yǎng)老、環(huán)保和社會(huì)保障等服務(wù)項(xiàng)目上明顯不及私人部門效率高，因此應(yīng)明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并采用服務(wù)外包、特許經(jīng)營等多種形式，交由效率更高的私人部門。三是社會(huì)參與。非政府組織與政府根據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)簽訂協(xié)議，通過合作伙伴關(guān)系的有效建構(gòu)，提高公共服務(wù)的參與性、回應(yīng)性與效益性；社區(qū)直接面向公共服務(wù)的需求者，可以根據(jù)居民的需求與反饋，在標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施與調(diào)整中起到重要作用。

加強(qiáng)區(qū)域公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施的人力資源與財(cái)政資金保障。解決人力與財(cái)力不足是實(shí)現(xiàn)京津冀基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的重要前提。在專業(yè)人才不足方面，應(yīng)對有關(guān)人員應(yīng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)與知識(shí)的培訓(xùn)，提升其標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)能力。由于標(biāo)準(zhǔn)化是一項(xiàng)技術(shù)性活動(dòng)，人才的培養(yǎng)周期較長，因此還要著眼未來，在高校開設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化課程，為標(biāo)準(zhǔn)化提供可持續(xù)的人力資源支撐。在財(cái)政資金不足方面，應(yīng)建立均衡性區(qū)域財(cái)政體制。建立京津冀基本公共服務(wù)一體化專項(xiàng)資金，增加財(cái)政對京津冀基本公共服務(wù)均等化、一體化的投入力度。在縱向上確定中央向京津冀，尤其是對河北轉(zhuǎn)移支付的額度與標(biāo)準(zhǔn)，橫向上測算京津冀標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力和均等分配額度，建立北京、天津?qū)颖钡臋M向轉(zhuǎn)移支付。

強(qiáng)化區(qū)域公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制。標(biāo)準(zhǔn)的有效推行必須建立在有效的考核、監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)上。首先，構(gòu)建京津冀政府間一致的標(biāo)準(zhǔn)化責(zé)任制。在基本公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供中，標(biāo)準(zhǔn)的制定、實(shí)施、評(píng)估是三地政府間的聯(lián)動(dòng)過程，必須讓京津冀三地政府承擔(dān)起公平的政府責(zé)任。其次，完善標(biāo)準(zhǔn)化的績效評(píng)價(jià)機(jī)制。建立由省社科院、高校、智庫構(gòu)成的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，完善居民滿意度調(diào)查。最后，完善監(jiān)督與問責(zé)制度。強(qiáng)化異體監(jiān)督，由各級(jí)人大、社會(huì)團(tuán)體、媒體、居民組成的廣泛的監(jiān)督主體，對基本公共標(biāo)準(zhǔn)化問責(zé)的主體、范圍、程序等進(jìn)行監(jiān)督，防范、懲處區(qū)域基本公共服務(wù)中的腐敗問題，確保標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)成多方預(yù)期的質(zhì)量和效果。

參考文獻(xiàn)

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責(zé) 編∕楊昀赟endprint