農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制存在的問題與解決之道

趙偉平 孟德慧 王光明

摘要：內(nèi)部控制工作是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研院所科學管理機制的重要組成部分。文章結(jié)合國內(nèi)行政事業(yè)內(nèi)部控制研究現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)科研院所工作實際，對當前農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制管理存在的問題加以分析，并從強化內(nèi)部控制認識、風險管理、預算管理、資產(chǎn)管理以及信息化建設等方面提出解決之道。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)科研院所；內(nèi)部控制；風險管理

一、研究背景

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展脈絡。內(nèi)部控制理論在上世紀八十年代末九十年代初引人我國，起初主要為理論研究，應用方面主要應用于經(jīng)營性企業(yè)，由此導致有關事業(yè)單位內(nèi)部控制的實踐與理論研究均較晚。2008年由中國內(nèi)部審計協(xié)會牽頭發(fā)表了《公共財政視角下的政府內(nèi)部審計研究》，該文對我國政府內(nèi)部控制體系構(gòu)建過程中面臨的困難與解決方法進行了研究。在2010年財政部的工作報告上，將事業(yè)單位內(nèi)部控制放在重要位置。2012年末，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。該規(guī)范對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系進行了系統(tǒng)的說明，并于2014年實施。

（二）我國農(nóng)業(yè)科研院所與一般事業(yè)單位的區(qū)別。我國目前設有1100多所不同級別的農(nóng)業(yè)科研院所，每所農(nóng)業(yè)科研院所均有各自的研究側(cè)重點，承擔著農(nóng)業(yè)基礎研究或地區(qū)特色農(nóng)業(yè)研究的任務。我國目前正在大力推進科技體制改革，其中就包括農(nóng)業(yè)科技體制改革。將傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)科研院所轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代科研院所，實現(xiàn)從人治到法治的轉(zhuǎn)變是我國農(nóng)業(yè)科技體制改革的重要目標之一。因此，農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制體系的建立健全對農(nóng)業(yè)科研體系的現(xiàn)代化顯得尤為重要。相較于一般事業(yè)單位，農(nóng)業(yè)科研院所有許多特殊之處，如：科研活動周期長、風險因素較多、失敗可能性較大；科研成果大多具備公共物品屬性；科研成果效益具有不可分割性。因此，農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制體系也不應與一般科研院所完全相同。

二、當前我國農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制存在的問題

（一）對單位內(nèi)部控制認識不足。不論對于盈利性企業(yè)，還是一般事業(yè)單位，內(nèi)部控制均具有全員性的特征，即內(nèi)部控制需要主體內(nèi)部的每個成員均參與進來，發(fā)揮主體內(nèi)部每個成員的主觀能動性。在這一過程中，單位負責人應起到積極的帶頭作用。由于農(nóng)業(yè)科研院所的負責人大多出身于科研人員而非財務人員或?qū)徲嬋藛T，對內(nèi)部控制的了解相對較少，往往無法全面認識到內(nèi)部控制的重要性。由于認識不足，有些負責人甚至將內(nèi)部控制視作一種人力物力的浪費，是一件影響效率的多余的工作，對內(nèi)部控制工作的展開存在嚴重的抵觸情緒。由此導致我國農(nóng)業(yè)科研院所由于缺乏對單位負責人的有效監(jiān)督，“一言堂”的現(xiàn)象還普遍存在，由于不落實三重一大事項集體決策機制，極容易發(fā)生決策的失誤或舞弊。

（二）內(nèi)部控制架構(gòu)不合理。2015年內(nèi)部控制評價工作開展以后，雖然一些農(nóng)業(yè)科研院所已經(jīng)設立了內(nèi)部控制部門，但往往是由單位的財務部門牽頭負責，人員也是由單位的財務人員兼任，執(zhí)行力度并不強。同時，由財務部門負責內(nèi)部控制事宜，還直接導致了單位內(nèi)部缺乏獨立的內(nèi)部控制評價機構(gòu)。在農(nóng)業(yè)部的要求下，2016年我所已經(jīng)建立內(nèi)部控制制度，但大家沒有充分意識到內(nèi)部控制在日常工作中的作用，將內(nèi)部控制視作僅僅是財務部門的事情。在實際工作中，大家還沒有形成將制度深深嵌人日?？蒲泄ぷ鞯膬?nèi)部控制意識。

（三）內(nèi)部控制制度不健全。雖然大多數(shù)部屬農(nóng)業(yè)科研院所均印發(fā)了自己單位的《內(nèi)部控制制度》，但其中不少僅是通過對單位原先的財務會計制度或者廉潔自律制度的簡單修訂后重新命名，內(nèi)容也往往僅僅涉及現(xiàn)金出納的管理、報銷制度的規(guī)范、資金收支的范圍等，并未對農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部的每個風險控制點明確職責。有的農(nóng)業(yè)科研院所借鑒其他兄弟單位的內(nèi)部控制制度制定了本單位的內(nèi)部控制制度，但由于缺乏對細節(jié)的研讀，導致制定的內(nèi)部控制制度往往不完全適合于本單位。即使有的農(nóng)業(yè)科研院所已經(jīng)制定了內(nèi)部控制制度，但往往由于未能充分意識到內(nèi)部控制在日常工作中的作用而僅僅成為一種擺設。

（四）缺乏風險管理意識。由于農(nóng)業(yè)科研院所的主要任務是進行農(nóng)業(yè)科研研究，導致很多農(nóng)業(yè)科研院所的管理缺乏風險管理的意識，在工作過程中很少對單位所面臨的風險進行風險評估。實際上，農(nóng)業(yè)科研院所在運行過程中面臨著科研項目管理風險、建設項目運營風險、科研成果保密風險、工資津貼獎金補貼等職工薪酬核算與發(fā)放風險等諸多風險。如果不對這些風險進行有效的防范、識別與控制，將會對農(nóng)業(yè)科研院所造成不可估量的損失。

（五）預算管理管理亟待加強。預算管理是內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，當前農(nóng)業(yè)科研院所的預算編制一般還是由財務部門負責，而在預算編制過程中，由于財務部門往往與其他部門缺乏溝通與交流，經(jīng)常導致預算編制不合理。同時由于財務部門在編制預算過程中采用增量滾動預算法（一般三年為一個滾動周期）而非零基預算法，只是在原來支出的基礎上小修小改，導致不合理的費用支出一直得不到修正。由于財務預算的不合理，導致農(nóng)業(yè)科研院所經(jīng)常會出現(xiàn)一年省著花，年末突擊花錢的現(xiàn)象。

（六）固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)管理存在漏洞。農(nóng)業(yè)科研院所的科研項目組在進行科學研究過程中，需要使用到一些科研儀器，也需要參考一些國內(nèi)外其他組織、學者的科研成果，這就涉及到了固定資產(chǎn)與無形資產(chǎn)的購置。由于固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)管理制度的不完善，當前我國很多農(nóng)業(yè)科院院所對于固定資產(chǎn)與無形資產(chǎn)均存在“重購置、輕計劃，輕管理”的現(xiàn)象。對于一項大型固定資產(chǎn)的采購，往往并未經(jīng)過必要的專家討論與負責人審批流程。在采購過程中，一些單位為節(jié)省人力，采購申請、詢價、采購、運輸、人庫、保管也往往僅由一人負責，容易發(fā)生貪污舞弊。對于會計記錄，經(jīng)常存在記錄不及時，折舊、攤銷方法不準確的情況。

（七）信息溝通系統(tǒng)缺失，交流不暢。隨著我國財政體制改革的推進，農(nóng)業(yè)科研院所也需要進行決算公開、編制綜合財務報告、重大事項信息公開。但目前我國大部分農(nóng)業(yè)科研院所并未建立一套完善的信息與溝通機制，信息系統(tǒng)也不健全，缺乏先進的信息化溝通手段，造成信息溝通系統(tǒng)建設缺失。這就導致農(nóng)業(yè)科研院所對內(nèi)對外溝通的不暢，對內(nèi)方面，由于不同部門間、上下級間溝通不暢，導致工作效率低下，很多信息得不到及時傳達；對外方面，由于與兄弟單位、當?shù)卣块T、學術(shù)機構(gòu)的溝通不暢，造成最近的政府政策得不到實施，最新的科研成果無法獲取。

三、農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制問題的解決之道

（一）強化對內(nèi)部控制的認識，創(chuàng)設良好的控制環(huán)境。當前我國已有很多事業(yè)單位建立了完善的內(nèi)部控制制度，且已經(jīng)進行了多年的實踐，形成了一套較為完整的適合本單位的內(nèi)部控制實施經(jīng)驗。農(nóng)業(yè)科研院所可以對這些內(nèi)部控制體系較為健全的單位進行借鑒，整合財務、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等部門的力量，制定出一套較為健全的、適合于本單位的內(nèi)部控制制度。在內(nèi)部控制制度制定完畢后，應通過會議、培訓等形式對單位內(nèi)部的全體人員進行培訓，使每個人都能充分認識到內(nèi)部控制制度制定與執(zhí)行的重要作用。還應特別重視對單位負責人及各負責人的培訓，引導其帶領本單位、本部門全體成員嚴格遵守內(nèi)部控制制度，并對本單位、本部門全體成員內(nèi)部控制質(zhì)量進行監(jiān)督與評價，從而使整個單位形成一種良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）強化風險管理，合理構(gòu)建風險評估機制。防范、識別與控制風險是農(nóng)業(yè)科研院所建立與執(zhí)行內(nèi)部控制制度的重要原因之一。針對農(nóng)業(yè)科研院所在運行過程中所涉及到的風險包括科研項目管理風險、建設項目運營風險、科研成果保密風險、工資津貼獎金補貼等職工薪酬核算與發(fā)放風險等，可以從以下幾個步驟著手：首先是單位內(nèi)部全員樹立風險意識，明確本單位的內(nèi)部控制目標，并設立專門的風險管理崗位；其次是構(gòu)建一套完整的，適合于本單位的風險評估體系；最后是制定出風險評估體系中每樣風險發(fā)生后的防范方法與應對策略。

（三）建立健全全面預算管理制度。自2016年起，我國農(nóng)業(yè)科研院所已經(jīng)實施了三年滾動預算管理制度，但普遍存在第一年的預算執(zhí)行不嚴格，后兩年的預算不科學，甚至后兩年預算的意義不大的情況。農(nóng)業(yè)科研院所為強化預算管理，應從以下幾個方面進行改進：首先，在預算編制環(huán)節(jié)，應成立專門預算編制委員會，對預算編制工作進行專項負責；其次，在進行預算編制時，應采取零基預算的方式，才能徹底地摒除單位各部門不合理的開支；再次，應做好授權(quán)與審批體系的建設，對每個崗位職責的審批權(quán)限進行明確，完善管理審批決策，防止權(quán)力的濫用；最后，建議財政部將三年規(guī)劃中的第一年預算的編制責任落實到預算基層單位，將三年規(guī)劃中后兩年規(guī)劃的權(quán)限落實到業(yè)務口編制，這樣就會使三年規(guī)劃的預算更有現(xiàn)實意義。

（四）強化資產(chǎn)管理，提高資源使用效率。不論對于經(jīng)營性企業(yè)，還是政府事業(yè)單位，資產(chǎn)的管理均是內(nèi)部控制的重要任務，因此，農(nóng)業(yè)科研院所必須加強對資產(chǎn)管理的認識，完善對貨幣收支的管理，提高資金使用的安全性；對于銀行賬款賬戶，應對每個以單位名義開設的銀行賬戶進行核實，避免發(fā)生小金庫現(xiàn)象，同時，對于銀行存款中的大額賬目的進出也應進行核查，嚴防發(fā)生貪污舞弊、資金流失。對于單位的報銷制度，在非例外的情況下應嚴格使用公務卡結(jié)算。對于固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等資本性支出的項目，應做好計劃和預算，其采購、驗收、使用、費用的歸集均應做好會計記錄，嚴防資產(chǎn)的流失。

（五）加強內(nèi)部控制信息化建設?？焖?、便捷的信息溝通機制有利于提高組織內(nèi)部的工作效率與管理的透明度。農(nóng)業(yè)科研院所為推進內(nèi)部控制的有效執(zhí)行，必須強化組織內(nèi)部的信息化建設。首先，應對單位內(nèi)的信息系統(tǒng)進行整合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的集成與共享，提高各個部門溝通的效率；其次，應根據(jù)崗位職責的不同在信息系統(tǒng)中設置審批權(quán)限，注意不相容崗位相分離，實現(xiàn)以信息化手段對人為權(quán)利的剛性約束，減少人為因素對制度執(zhí)行的干擾。同時，農(nóng)業(yè)科研院所不僅應加強內(nèi)部溝通的效率，還應重視外部溝通，不斷創(chuàng)新信息對外公開方式，提高覆蓋面，為內(nèi)部控制機制的建立健全提供堅強的后盾。

參考文獻：

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