政府采購中的投訴舉報(bào)問題及其對(duì)策

郭綱+郭秀娟

隨著我國政府采購法及其條例的實(shí)施，政府采購活動(dòng)正有序納入更加規(guī)范的軌道。與此同時(shí)，涉及政府采購的投訴舉報(bào)案件也呈迅速增長的態(tài)勢(shì)。政府采購的監(jiān)管壓力有增無減，政府部門的行政風(fēng)險(xiǎn)日益加大。本文以沿海某縣級(jí)市為例，就此作一簡要分析。

一、政府采購的基本情況

自2015年以來，該市每年保持了900余批次的政府采購和9億元左右的采購合同金額。2015年至2017年8月，累計(jì)完成政府采購項(xiàng)目（不含有形市場建設(shè)工程項(xiàng)目）2520項(xiàng)，完成政府采購預(yù)算27.98億元，實(shí)際采購金額24.35億元，節(jié)約預(yù)算資金3.64億元，資金節(jié)約率12.99%。

從政府采購標(biāo)的來看，貨物類項(xiàng)目采購批次最多，但服務(wù)類項(xiàng)目采購金額占比較大。（各類型政府采購項(xiàng)目采購批次及合同金額的分布情況見圖1）

從政府采購主體來看，教育事業(yè)單位采購批次最多，但市政服務(wù)單位采購金額最大。（具體情況見表1）

從政府采購方式來看，公開招標(biāo)為政府采購最主要的采購方式。2015年至2017年8月，各采購人以公開招標(biāo)方式采購966項(xiàng)，采購總額19.29億元;競爭性談判采購813項(xiàng)，采購總額2.95億元;詢價(jià)采購617項(xiàng)，采購總額1.54億元。（各類采購方式采購批次分布情況見圖2）

二、政府采購領(lǐng)域投訴舉報(bào)的情況分析

從數(shù)量來看，投訴舉報(bào)呈現(xiàn)快速增長趨勢(shì)。2015年至2017年8月，該市財(cái)政部門累計(jì)收到政府采購相關(guān)投訴舉報(bào)案件86件，其中：2015年11件，2016年34件，2017年1月至8月41件，逐年大幅增長，政府的監(jiān)管壓力日益增大。

從來源來看，監(jiān)督渠道多樣性特點(diǎn)明顯。該市政府采購?fù)对V舉報(bào)來源多樣，其中：根據(jù)“政府采購法”及其實(shí)施條例，經(jīng)合法質(zhì)疑后實(shí)名投訴數(shù)量最多，2017年1月至8月共收到17件，占比41%;其次是直接寄送財(cái)政監(jiān)管部門的實(shí)名及匿名舉報(bào)信，占比約32%;此外，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督和向上級(jí)財(cái)政部門舉報(bào)等也占據(jù)了一定比例。

從分布情況來看，投訴舉報(bào)集中度相對(duì)較高。2017年1月至8月，該市共有100家單位通過政府采購平臺(tái)完成采購業(yè)務(wù)629項(xiàng);財(cái)政部門累計(jì)收到投訴舉報(bào)案件共計(jì)41件，涉及15家采購單位的23個(gè)采購項(xiàng)目。其中：涉及市政服務(wù)單位采購的投訴舉報(bào)數(shù)量最多，共計(jì)15件，占投訴舉報(bào)總數(shù)量的37%;市屬高等院校被投訴舉報(bào)的采購項(xiàng)目最多，共計(jì)6個(gè)，占該單位總采購項(xiàng)目的33%。（政府采購?fù)对V舉報(bào)案件分布情況見表2）

從內(nèi)容來看，對(duì)招標(biāo)文件的投訴舉報(bào)較多。該市政府采購領(lǐng)域投訴舉報(bào)的內(nèi)容涉及招標(biāo)文件編制、評(píng)標(biāo)過程、中標(biāo)結(jié)果等多個(gè)方面。但對(duì)招標(biāo)文件的投訴舉報(bào)相對(duì)集中。如，有的采購人設(shè)置的招標(biāo)條件與行業(yè)特點(diǎn)不符，間接引致大量投標(biāo)人提供虛假材料謀取中標(biāo);有的招標(biāo)文件要求對(duì)非主要采購項(xiàng)目出具授權(quán)證書及樣品，直接導(dǎo)致潛在供應(yīng)商投訴;有些采購人對(duì)采購項(xiàng)目特定行業(yè)資質(zhì)要求不明確造成重大歧義，導(dǎo)致采購?fù)瓿珊笸对V舉報(bào)不斷;此外，對(duì)采購項(xiàng)目評(píng)標(biāo)過程、評(píng)標(biāo)現(xiàn)場組織情況及項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果的投訴舉報(bào)也時(shí)有發(fā)生。

三、投訴舉報(bào)快速增長的原因分析

（一）社會(huì)監(jiān)督環(huán)境逐步形成?！罢少彿▽?shí)施條例”于2015年3月出臺(tái)，條例細(xì)化了政府采購相關(guān)法律規(guī)定，完善了政府采購的程序，進(jìn)一步明確了采購當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。法制環(huán)境的完善促進(jìn)了供應(yīng)商維權(quán)意識(shí)的不斷提高，政府采購業(yè)務(wù)的社會(huì)監(jiān)督環(huán)境逐步形成，質(zhì)疑投訴作為政府采購制度的重要內(nèi)容開始發(fā)揮作用。

（二）采購人主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。采購工作開始前，部分采購人未開展必要的市場調(diào)研，采購需求不明確，招標(biāo)文件編制過程不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致一方面部分招標(biāo)文件存在通過證書、資質(zhì)、授權(quán)、特定行業(yè)業(yè)績等方式排除潛在供應(yīng)商投標(biāo)的情況;另一方面，又有部分招標(biāo)文件遺漏了供應(yīng)商必須具備的資格條件和強(qiáng)制要求，造成采購結(jié)束后項(xiàng)目無法履約的情況時(shí)有發(fā)生。

（三）采購代理機(jī)構(gòu)魚龍混雜、業(yè)務(wù)不精的情況普遍存在。目前，政府采購代理機(jī)構(gòu)實(shí)行備案制管理，市場上出現(xiàn)了大量不熟悉相關(guān)法律法規(guī)的代理機(jī)構(gòu)，專業(yè)機(jī)構(gòu)不夠?qū)I(yè)的問題頻頻發(fā)生。而部分采購人為了規(guī)避廉政風(fēng)險(xiǎn)，常常采取抽簽的原則選取采購代理機(jī)構(gòu)，在實(shí)際采購業(yè)務(wù)開展時(shí)，一起摸著石頭過河，招標(biāo)文件漏洞百出，招標(biāo)過程組織不力，驗(yàn)收環(huán)節(jié)無人過問等成為難以避免的現(xiàn)象。

（四）投訴舉報(bào)的低成本也引發(fā)了部分惡意投訴舉報(bào)行為。對(duì)供應(yīng)商來說，投訴舉報(bào)除了郵寄費(fèi)用外，無經(jīng)濟(jì)成本產(chǎn)生，網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)甚至郵寄成本也不需要。即便投訴舉報(bào)的事實(shí)并不成立，投訴舉報(bào)人也幾乎無需承擔(dān)任何責(zé)任與成本代價(jià)。這在客觀上也引發(fā)了部分無效的甚至是惡意的投訴舉報(bào)。有的供應(yīng)商甚至還設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、安排專人來負(fù)責(zé)投訴舉報(bào)。諸如此類的亂象，不僅阻礙了政府采購活動(dòng)的正常有序開展，同時(shí)也造成了大量政府行政成本的損失浪費(fèi)。

四、提高政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)量減少投訴舉報(bào)的政策建議

（一）完善政府采購配套法律法規(guī)，加大對(duì)失信行為的懲處力度。針對(duì)政府采購領(lǐng)域惡意投訴舉報(bào)多發(fā)的現(xiàn)象，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，積極引導(dǎo)正常而實(shí)名舉報(bào)行為。

（二）進(jìn)一步落實(shí)采購人的采購主體責(zé)任。一是嚴(yán)把采購文件編制關(guān)。對(duì)于標(biāo)的較大或性質(zhì)復(fù)雜的采購項(xiàng)目，應(yīng)在對(duì)采購標(biāo)的市場技術(shù)、服務(wù)水平、價(jià)格情況等開展市場調(diào)查的基礎(chǔ)上確定采購需求，科學(xué)、合理地編制招標(biāo)文件;二是提高對(duì)履約驗(yàn)收工作的重視程度。采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項(xiàng)目特點(diǎn)細(xì)化驗(yàn)收方案，邀請(qǐng)項(xiàng)目使用人參與驗(yàn)收工作，對(duì)服務(wù)類項(xiàng)目可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)分期驗(yàn)收，驗(yàn)收完成后及時(shí)出具驗(yàn)收書，并將驗(yàn)收結(jié)果與采購合同約定的資金支付及履約保證金返還條件掛鉤。？

（三）逐步完善采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式。在代理機(jī)構(gòu)備案制模式下，加強(qiáng)對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督刻不容緩。一是促進(jìn)采購代理機(jī)構(gòu)的日常業(yè)務(wù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)。形成監(jiān)管部門和代理機(jī)構(gòu)之間的有效溝通機(jī)制，及時(shí)傳達(dá)日常業(yè)務(wù)管理要求、最新法律法規(guī)、業(yè)務(wù)操作案例等內(nèi)容，有效提高代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平。二是加強(qiáng)過程中的考核監(jiān)督。定期組織對(duì)代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展情況的監(jiān)督檢查工作，嚴(yán)處違法違規(guī)行為，逐步建立結(jié)果導(dǎo)向的代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制模式，有效發(fā)揮代理機(jī)構(gòu)在政府采購領(lǐng)域的積極作用。

（四）進(jìn)一步提高政府采購信息化建設(shè)水平。一是積極推進(jìn)網(wǎng)上商城采購等電子化采購方式，進(jìn)一步縮短標(biāo)準(zhǔn)化貨物類項(xiàng)目采購周期，提高采購效率，降低采購單位采購成本;二是推動(dòng)建設(shè)政府采購交易管理平臺(tái)，打造政府采購全流程、一體化的信息化管理體系，加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家等政府采購參與主體的日常監(jiān)督管理，有效提高政府采購的效率和質(zhì)量。

（作者系資深市場觀察人士）endprint