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    淺析尋烏縣太湖水庫(kù)工程PPP模式的運(yùn)用與思考

    2017-10-19 11:14:08鄧文紅
    水能經(jīng)濟(jì) 2017年9期
    關(guān)鍵詞:PPP模式運(yùn)用建議

    【摘要】本文引用江西省內(nèi)首個(gè)成功運(yùn)用PPP模式的尋烏縣太湖水庫(kù)工程,論述本PPP項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程和主要內(nèi)容。闡述水利行業(yè)實(shí)踐PPP模式的優(yōu)勢(shì)和意義,提出相關(guān)建議。旨在對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下,水利建設(shè)領(lǐng)域推廣PPP模式提供一定的參考價(jià)值。

    【關(guān)鍵詞】太湖水庫(kù);PPP模式;運(yùn)用;建議

    引言

    太湖水庫(kù)工程壩址地處尋烏縣水源鄉(xiāng)太湖村,是一座以供水為主,兼有灌溉、防洪等綜合效益的中型水庫(kù),工程批復(fù)總投資約7.56億元。

    太湖水庫(kù)工程在建設(shè)資金來(lái)源方面,除爭(zhēng)取中央、省市級(jí)配套資金外,要保證本項(xiàng)目順利實(shí)施,尚有近3億元資金缺口,而尋烏縣屬于貧困縣,財(cái)力有限,項(xiàng)目資金缺口巨大。

    為有效解決項(xiàng)目建設(shè)資金需求,落實(shí)國(guó)家和地方政策法規(guī),發(fā)展尋烏縣縣域經(jīng)濟(jì),滿足尋烏縣居民生活用水需要,兼顧農(nóng)業(yè)灌溉,防洪等綜合效益。尋烏縣人民政府決定引入社會(huì)資本建立PPP合作關(guān)系,按計(jì)劃推進(jìn)本項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。2015年3月,太湖水庫(kù)工程作為全省2015年第一批政府和社會(huì)資本合作(PPP模式)推介項(xiàng)目,在省發(fā)改委新聞發(fā)布會(huì)上向社會(huì)發(fā)布。

    自2015年3月歷經(jīng)半年時(shí)間,完成PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和項(xiàng)目采購(gòu)等工作,并依法成功選定社會(huì)資本方(“江西省水利投資集團(tuán)有限公司”),建立長(zhǎng)期的合作伙伴關(guān)系。于2015年9月,江西省尋烏縣太湖水庫(kù)PPP合作投資協(xié)議的正式簽約,標(biāo)志著我省首個(gè)水利工程PPP項(xiàng)目落地。

    本項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施,引入社會(huì)資本,有效的減輕了尋烏縣政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和解決了本項(xiàng)目資金缺口問(wèn)題,將當(dāng)前財(cái)力不可能做成的事情變成現(xiàn)實(shí)。

    本文在回顧太湖水庫(kù)PPP項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的主要工作內(nèi)容的基礎(chǔ)上,旨在介紹太湖水庫(kù)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程以及采用PPP模式的優(yōu)勢(shì),為水利行業(yè)擬采用PPP模式提供一定參考價(jià)值。

    1、項(xiàng)目主要內(nèi)容

    1.1項(xiàng)目合作方式

    本項(xiàng)目采取BOT運(yùn)作模式,尋烏縣政府授權(quán)江西贛尋水利投資開發(fā)有限公司(尋烏縣太湖水庫(kù)投資開發(fā)有限責(zé)任公司與本項(xiàng)目中標(biāo)社會(huì)資本共同出資注冊(cè)成立的項(xiàng)目公司)負(fù)責(zé)太湖水庫(kù)工程后續(xù)的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等工作。

    1.2合作伙伴選擇

    本項(xiàng)目分別于2015年4月30日、2015年5月22日、2015年7月10日三次發(fā)布資格預(yù)審公告。最終僅一家社會(huì)資本參加報(bào)名,并通過(guò)資格預(yù)審。

    依據(jù)財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)文,本項(xiàng)目最終采用單一來(lái)源采購(gòu)方式確定項(xiàng)目社會(huì)資本方。2015.8.5發(fā)布“尋烏縣人民政府單一來(lái)源采購(gòu)征求意見公示”,公示期內(nèi)未受質(zhì)疑,依法進(jìn)入單一來(lái)源采購(gòu)階段。

    政府方委托咨詢公司編制采購(gòu)文件以及PPP項(xiàng)目《投資協(xié)議》、《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》、《項(xiàng)目合作協(xié)議》。社會(huì)資本方遞交單一來(lái)源采購(gòu)相應(yīng)文件,通過(guò)評(píng)審小組評(píng)審和一系列的談判工作,最終達(dá)成協(xié)議,選定江西省水利投資集團(tuán)有限公司為本項(xiàng)目社會(huì)資本方。

    1.3主要邊界條件

    本項(xiàng)目明確的主要邊界條件為:特許經(jīng)營(yíng)期限為30年;項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)通過(guò)收取原水水費(fèi)、獲得政府補(bǔ)貼回收投資成本和取得投資回報(bào);約定特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的保底水量;項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率(稅后)為7%。項(xiàng)目公司的組建,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目公司占股30%,社會(huì)資本方70%。

    本項(xiàng)目靜態(tài)總投資約7.16億(不含建設(shè)期利息),融資計(jì)劃:爭(zhēng)取補(bǔ)助資金43551萬(wàn)元,另需社會(huì)資本融資28049萬(wàn)元。初設(shè)批復(fù)的建設(shè)及施工場(chǎng)地征用及移民安置費(fèi)(包括臨時(shí)用地)、新增影響區(qū)土地房屋征收和移民安置費(fèi)由乙方承擔(dān),甲方以總價(jià)2.74億元(含相應(yīng)稅費(fèi))包干。

    1.4 風(fēng)險(xiǎn)分配

    本項(xiàng)目所涉及的風(fēng)險(xiǎn)按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則,綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素。政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)主要由政府方承受;融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本承擔(dān)。

    例如:特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)約定保底水量。日均水量低于保底水量時(shí),政府方提供保底補(bǔ)貼;日均水量超出保底水量時(shí),超出部分的收入20%由社會(huì)資本方享有,80%由政府方享有;但是如果是社會(huì)資本方原因?qū)е氯站康陀诒5姿?,則不享受補(bǔ)貼。

    2、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況

    本項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)于2015年9月初開工,2018年4月底竣工,總工期為32個(gè)月。工程實(shí)際開工于2015年10月28日,晚于計(jì)劃開工日期。

    截至2017年8月,本工程主體完工。除了項(xiàng)目公司與各參建方,充分調(diào)動(dòng)自身的資源優(yōu)勢(shì);尋烏縣政府與省水利廳等有關(guān)政府部門,對(duì)本省首個(gè)水利PPP項(xiàng)目高度關(guān)注和重視,給予本項(xiàng)目政策上的支持。本項(xiàng)目導(dǎo)流洞貫通、大壩截流、原水管線開工、大壩填筑度汛高程、填筑壩頂工程等各階段均按期完工。值得一提的是,本工程的大壩截流工程,在開工期晚一個(gè)月的情況下,實(shí)現(xiàn)提前完工。這是采用PPP模式,整合雙方資源條件,實(shí)現(xiàn)的第一步實(shí)質(zhì)性成功。

    3、PPP模式的優(yōu)勢(shì)和意義

    太湖水庫(kù)被納入《江西省“十二五”大型水庫(kù)建設(shè)規(guī)劃和中型水庫(kù)建設(shè)規(guī)劃》(2011年),并列入《全國(guó)中型水庫(kù)建設(shè)安排意見(2013~2017年)》擬建項(xiàng)目、《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》水利重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。太湖水庫(kù)工程是尋烏縣一號(hào)民生工程,項(xiàng)目能按計(jì)劃實(shí)施,對(duì)本縣縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,有重要意義。

    本工程總投資約7.56億元,建設(shè)資金投入巨大,除爭(zhēng)取中央、省市級(jí)配套資金外,尚有約3億的資金缺口。而這一缺口單靠尋烏縣政府來(lái)承擔(dān),存在巨大的壓力,則短期內(nèi)難以保證太湖水庫(kù)順利實(shí)施。

    長(zhǎng)期以來(lái),政府是我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源。隨著國(guó)家水利建設(shè)不斷推進(jìn)發(fā)展,資金需求也在不斷加大,僅僅依靠國(guó)家政府財(cái)政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,以往的投資方式、融資模式很難適應(yīng)當(dāng)前的新局面。

    水利建設(shè)項(xiàng)目中引入社會(huì)資本(采用PPP模式)優(yōu)勢(shì):① 客觀上解決了水利項(xiàng)目建設(shè)資金不足的問(wèn)題,同時(shí)也減少了政府部門財(cái)政壓力;② 社會(huì)資本有豐富的項(xiàng)目建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn),可以充分發(fā)揮社會(huì)資本方優(yōu)勢(shì),提高項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和施工效率;③ PPP模式下,強(qiáng)調(diào)的是合作伙伴關(guān)系,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),合作共贏原則,通過(guò)發(fā)揮雙方承擔(dān)各自風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)勢(shì),將工程金融風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)等降到最低。

    4、存在的問(wèn)題和建議

    本工程采用PPP模式,解決了資金來(lái)源問(wèn)題。本工程在實(shí)施過(guò)程中仍遇到諸多問(wèn)題,經(jīng)總結(jié),提出以下建議:

    4.1合理確定項(xiàng)目范圍

    本項(xiàng)目是省內(nèi)首個(gè)PPP項(xiàng)目,省內(nèi)尚無(wú)該類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)可循。本項(xiàng)目在采購(gòu)初期由于PPP項(xiàng)目包范圍的確定不完全合理,導(dǎo)致采購(gòu)工作難以推動(dòng),一度停滯;在發(fā)布第三次資格預(yù)審公告時(shí),將項(xiàng)目包的范圍進(jìn)行了調(diào)整,最終采購(gòu)工作和談判工作才得以順利進(jìn)行。

    本項(xiàng)目于2015年4月30日發(fā)布第一次資格預(yù)審公告,采購(gòu)范圍:“項(xiàng)目總投資為8.24億元,主要工程項(xiàng)目包括初設(shè)批復(fù)的太湖水庫(kù)工程、原水管道及淹沒區(qū)移民征地工程、水源保護(hù)移民工程和水廠回購(gòu)等。”

    2015年7月10日,發(fā)布第三次資格預(yù)審公告,項(xiàng)目采購(gòu)范圍:“項(xiàng)目總投資約7.56億元,包括初設(shè)批復(fù)的太湖水庫(kù)工程,新增影響區(qū)土地房屋征收和移民安置工程?!北敬尾少?gòu)內(nèi)容將城市供水項(xiàng)目即第一次采購(gòu)范圍內(nèi)的水廠回購(gòu)項(xiàng)目單列,未計(jì)入本次PPP項(xiàng)目采購(gòu)范圍中。

    尋烏縣城市供水項(xiàng)目因歷史遺留問(wèn)題暫未解決,項(xiàng)目協(xié)調(diào)進(jìn)度與采購(gòu)進(jìn)度不匹配。因此,將該內(nèi)容暫不納入本次PPP項(xiàng)目采購(gòu)包中,有效的解決了采購(gòu)進(jìn)度矛盾,加快了采購(gòu)進(jìn)程。

    合理確定項(xiàng)目包,有利于PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

    4.2開展全生命周期咨詢工作

    不同于傳統(tǒng)的咨詢服務(wù),PPP項(xiàng)目咨詢咨詢服務(wù)環(huán)節(jié)更多、內(nèi)容廣、周期長(zhǎng)。

    本項(xiàng)目于2015年4月20日確定項(xiàng)目合作的咨詢單位。為本項(xiàng)目承擔(dān)著總顧問(wèn)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、法律顧問(wèn)等職責(zé),提供全過(guò)程的咨詢服務(wù)。

    服務(wù)期間,咨詢單位主要完成了《實(shí)施方案》、《物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》、《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》等編制工作,以及采購(gòu)階段的全套采購(gòu)文件,與實(shí)施單位共同完成《PPP項(xiàng)目投資協(xié)議》、《PPP項(xiàng)目合作協(xié)議》、《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》的擬定工作和參與談判過(guò)程,在談判過(guò)程中提供專業(yè)咨詢意見和建議。

    本項(xiàng)目于2015.9.15日完成項(xiàng)目談判工作,在談判過(guò)程中咨詢?nèi)藛T參與解答談判過(guò)程中的分歧和闡述解決意見,促進(jìn)雙方達(dá)成一致意見,最終實(shí)現(xiàn)本項(xiàng)目的順利簽約。

    因此,委托一家專業(yè)性強(qiáng)的咨詢服務(wù)單位,為PPP項(xiàng)目提供全過(guò)程的咨詢服務(wù),有利于PPP項(xiàng)目的順利落實(shí)。

    4.3加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)

    隨著國(guó)家不斷出臺(tái)政策鼓勵(lì)和推廣PPP模式,PPP項(xiàng)目數(shù)量呈井噴式增長(zhǎng),水利建設(shè)領(lǐng)域使用PPP模式的項(xiàng)目數(shù)量也必然會(huì)不斷增多。

    本項(xiàng)目是省內(nèi)首個(gè)水利PPP項(xiàng)目,在實(shí)施過(guò)程中,專門成立了實(shí)施機(jī)構(gòu),主要由當(dāng)?shù)刎?cái)政、發(fā)改、水利、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等部門的一線工作骨干組成,對(duì)本項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、組織、宣傳等工作順利開展,奠定了良好基礎(chǔ)。但相關(guān)人員都沒有PPP項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn),在工程推動(dòng)過(guò)程中隨時(shí)出現(xiàn)新情況、新問(wèn)題,仍不知如何著手處理。

    面對(duì)大量出現(xiàn)的PPP項(xiàng)目,尤其是在我國(guó)PPP政策法規(guī)還在不斷完善的階段,加強(qiáng)水利從業(yè)人員、企業(yè)人員,對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)、相關(guān)政策文件、規(guī)范PPP項(xiàng)目操作程序的培養(yǎng),適應(yīng)水利PPP項(xiàng)目發(fā)展需要,有利于促進(jìn)水利行業(yè)PPP模式的推廣和提高行業(yè)內(nèi)專業(yè)水平和能力。

    5、結(jié) 語(yǔ)

    PPP 模式作為一種國(guó)家大力推廣的新型融資模式,在中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已得到了廣泛的應(yīng)用,水利項(xiàng)目引入PPP模式是緩解政府財(cái)政壓力的重要方式,是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新舉措。

    本文以太湖水庫(kù)PPP項(xiàng)目為例,重點(diǎn)討論了水利 PPP模式主要內(nèi)容及引入PPP模式的建議,旨在為水利PPP 項(xiàng)目的發(fā)展與推廣提供一定的參考和借鑒。

    參考文獻(xiàn):

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    [2]龔尋,李晶.PPP模式在國(guó)內(nèi)水利工程項(xiàng)目中的案例研究[J].河北水利,2016,(11):26-27.

    [3]張賢.合理策劃透明決策專業(yè)實(shí)施——尋烏縣太湖水庫(kù)工程PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[J].中國(guó)投資,2015,(12):94-96+11.

    [4]李蘭芬.關(guān)于PPP模式在水利工程建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用[J].建筑知識(shí),2017,(01):114.

    作者簡(jiǎn)介:鄧文紅,女(1988.01-),江西省水利投資集團(tuán)有限公司,本科,助理工程師,主要從事水利水電工程設(shè)計(jì)與管理.

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