PPP模式在河南養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的應(yīng)用研究

[摘要]河南人口老齡化形勢嚴(yán)峻，社會大眾的養(yǎng)老需求正在不斷上升，而從目前河南養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，其在養(yǎng)老服務(wù)供給總量、供給結(jié)構(gòu)以及供給質(zhì)量上都與社會的需求存在一定差距，應(yīng)繼續(xù)探索新的高效模式，建立新的長效機(jī)制。PPP模式是一種政府引導(dǎo)私人資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的新型融資、建設(shè)、管理模式。通過PPP模式的引入，可以在一定程度上解決河南養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展所面臨的困境，為河南養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展與改革提供新的思路。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；PPP模式；河南

[DOI]1013939/jcnkizgsc201730076

河南作為全國第一人口大省，其老齡化程度正在不斷加深，并且具有基數(shù)大、增長快、高齡老人比重高等特點(diǎn)，這使得快速、有效地推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展成為河南省目前迫切需要解決的社會民生問題。為此，河南民政事業(yè)發(fā)展的“十三五”規(guī)劃提出要加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)培養(yǎng)成為河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力引擎和新基礎(chǔ)支撐，要求全面開放養(yǎng)老服務(wù)市場，鼓勵社會力量和民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)建設(shè)，增加養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給。在此背景下，本文探討將PPP模式應(yīng)用于河南養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)問題，對于推動河南養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

1PPP模式的內(nèi)涵與特征

政府與社會資本合作模式（Public-Private-Partnership），簡稱PPP模式。世界銀行將PPP模式定義為私人部門和政府機(jī)構(gòu)間就提供公共資產(chǎn)、服務(wù)簽訂的長期合同，私人部門承擔(dān)管理職責(zé)和重大風(fēng)險。與傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式相比，PPP模式在解決融資困難、提高管理效率、適應(yīng)市場需求等方面都具有明顯優(yōu)勢。

PPP模式的運(yùn)行具有三個重要特征。一是伙伴關(guān)系，公共部門與私人部門基于目標(biāo)的一致性形成合作伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)參與各方平等協(xié)商的關(guān)系與機(jī)制，這是 PPP 項目的基礎(chǔ)所在。二是利益共享，由于PPP 項目所提供的公共產(chǎn)品通常具有較高的公益性與壟斷性。PPP 項目中科學(xué)合理的利潤調(diào)節(jié)機(jī)制可以確保非政府資本的合理利潤，避免因項目運(yùn)營中可能出現(xiàn)的問題造成社會資本無法收回投資回報或者政府違約。同時配套的價格機(jī)制也可以控制私人部門在項目執(zhí)行過程中獲取超額利潤，充分保障公共產(chǎn)品的公益性。三是風(fēng)險分擔(dān)，在PPP 模式中為實現(xiàn)項目整體風(fēng)險的最小化，每一種風(fēng)險都應(yīng)由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，一般來講，私人部門承擔(dān)項目建設(shè)、融資、運(yùn)營、維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險，而政府部門承擔(dān)政策、法律和最低需求等風(fēng)險。

2河南省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及面臨問題

河南省統(tǒng)計局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2015年年末，全省60歲以上老年人口為1500萬人，占總?cè)丝诒戎貫?582%，其中65歲及以上人口913萬人，占總?cè)丝诘?63%。按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，河南省已以全面進(jìn)入老齡化社會。與此同時，河南養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展正在加快推進(jìn)，截至2016年年底，河南省城市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率為50%，農(nóng)村地區(qū)為40%，各類養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到495萬張，每一千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)33張。全省“12349”養(yǎng)老服務(wù)信息平臺達(dá)39個，入網(wǎng)老年人200多萬。然而，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展過程中仍然存在不少問題，集中表現(xiàn)在以下幾個方面。

21養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足

根據(jù)國際慣例，以5%最弱勢的老年群體需入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，按河南省老年人口總數(shù)為1500萬人計算，共需要75萬張養(yǎng)老床位。而河南省民政廳數(shù)據(jù)顯示，截至2016年，河南各類養(yǎng)老床位數(shù)僅為495萬張，缺口高達(dá)255萬。全省每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)為33張，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家50～70張的水平。在供給總量不足的背景下，河南養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“一床難求”與高空置率并存的現(xiàn)象突出，養(yǎng)老服務(wù)供給層次結(jié)構(gòu)不合理。在現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，最受青睞的是價位適中、有政府提供補(bǔ)貼的“福利型”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，但其能夠提供的床位數(shù)遠(yuǎn)低于人們的需求，呈現(xiàn)“一床難求”的局面。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要么配置好、收費(fèi)高，要么條件差、定位低，不符合大多數(shù)公眾需要。

22養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域分布不均衡

河南是農(nóng)業(yè)大省，城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距日益增大，這種不平衡也體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)上。由于農(nóng)村存在相當(dāng)數(shù)量的閑置房屋，以及對政府農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的政策扶持，近年，農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施的增長速度遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)，以2014年為例，農(nóng)村新增養(yǎng)老床位29782張，是新增城鎮(zhèn)養(yǎng)老床位4530張的66倍。但農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念使得大多數(shù)老人不愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，與此同時，越來越多的城鎮(zhèn)地區(qū)老年人為減輕子女負(fù)擔(dān)愿意接受新的養(yǎng)老觀念，養(yǎng)老社會化的需求日益旺盛，然而，城鎮(zhèn)地區(qū)巨大的養(yǎng)老需求卻得不到滿足。

23養(yǎng)老服務(wù)功能結(jié)構(gòu)不合理

通常來說，高齡老人、半失能老人和失能老人等特殊老年群體是養(yǎng)老服務(wù)最大的需求群體。然而河南大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)將主要服務(wù)對象定位低齡、身體健康且具有自理能力的老年人，對于那些高齡、多病或長期臥床不能自理的老人則不愿接受，即使接受也要收取較高的護(hù)理費(fèi)，對普通家庭來說負(fù)擔(dān)較大。河南省政府計劃在“十三五”期間將不能完全自理的老人所需要的護(hù)理型床位比例提高到30%，若將這以比例提前套用到2016年，則全省護(hù)理型床位數(shù)量應(yīng)是149萬張，這與當(dāng)前失能老人超過百萬的現(xiàn)狀差距巨大。

24養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員專業(yè)化程度不高

養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)是影響?zhàn)B老服務(wù)業(yè)整體發(fā)展水平的關(guān)鍵因素。截至2015年年底，河南省養(yǎng)老護(hù)理員為18萬余人，這與全省1500的老年人口相比，比例過小，其中多數(shù)護(hù)理人員學(xué)歷在初中以下，大專以上學(xué)歷或醫(yī)護(hù)專業(yè)學(xué)歷所占比重極小，在河南，護(hù)理人員持證上崗率僅為50%，這導(dǎo)致行業(yè)服務(wù)人員缺乏專業(yè)基本素養(yǎng)。再加上護(hù)理人員穩(wěn)定性差、流動性高，服務(wù)隊伍很難優(yōu)化建設(shè)。

3PPP模式應(yīng)用在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建設(shè)思路

在我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的過程中，一些地區(qū)已經(jīng)探索性地嘗試將PPP模式引入，但范圍較小，并未形成可全國推廣的模式。PPP模式按照政府控制程度的大小可分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三種模式，其中外包類PPP模式類似于政府采購，私人部門作為被委托人，負(fù)責(zé)設(shè)計、建設(shè)、維護(hù)，或提供部分公共服務(wù)；而私有化類PPP模式則是將公共項目按照一定的方式最終轉(zhuǎn)化為私人部門資產(chǎn)，在這種模式中私人承擔(dān)了幾乎全部的項目風(fēng)險，而政府則喪失了對公共項目的把控能力。本文將著重探討的是特許經(jīng)營類PPP模式，這也是PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)被廣為應(yīng)用的一類。

特許經(jīng)營類PPP模式是最典型的PPP模式，它需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的機(jī)制與公共部門分擔(dān)風(fēng)險，同時也共享收益。與外包類PPP模式相比，私人部門的介入程度上升，可以一定程度上提高民間資本的能動性，使得養(yǎng)老服務(wù)項目資源得到更高效利用，而對政府來說，也可以緩解其資金壓力，實現(xiàn)風(fēng)險分散。具體來說可分為以下兩種形式。

31建設(shè)—經(jīng)營—移交（BOT）

對于新建的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可采用BOT模式，由政府和私人部門共同建立項目公司（SPV），一般來說私人部門為主要出資人，政府出資比重較低，由項目公司負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的設(shè)計、融資和建設(shè)，建設(shè)完成后項目公司直接擁有（BOOT：建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）或是從政府租賃（BLOT：建設(shè)—租賃—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，政府授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，由項目公司承擔(dān)經(jīng)營管理職能，由使用者付費(fèi)（政府可參與定價），在這一過程中，政府可提供一定的融資支持或是必要的財政補(bǔ)貼，以保證私人資本的合理收益，養(yǎng)老服務(wù)項目在特許經(jīng)營期結(jié)束后移交給政府。（如圖1所示）這在一定程度上可以提高項目的建設(shè)速度和資金使用效率，在后期經(jīng)營中，私人部門為取得更高的收益會合理調(diào)整其提供的服務(wù)種類和服務(wù)水平，以最大限度滿足市場需求。

圖1BOT模式圖解

32更新—經(jīng)營—移交（TOT）

對現(xiàn)有的、已經(jīng)建設(shè)完畢的社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，其服務(wù)功能已經(jīng)基本形成，但由于管理不善、定位不準(zhǔn)、城鄉(xiāng)差異等問題，致使目前形成的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)不夠完善、效率低下。為了社會效益的最大化，可通過TOT模式引入私人資本，促進(jìn)事業(yè)單位的社會化和專業(yè)化改革。具體來說，政府應(yīng)先對現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施進(jìn)行資產(chǎn)評估，通過公開招標(biāo)等方式向社會投資者出讓其特許經(jīng)營權(quán)，可將現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的更新和擴(kuò)建等內(nèi)容包含在合同內(nèi)，投資者在取得特許經(jīng)營權(quán)后，組成項目公司，該公司在合同期內(nèi)擁有、運(yùn)營和維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并通過使用者付費(fèi)回收投資并取得合理的利潤，政府可視情況給予一定的補(bǔ)貼。特許經(jīng)營權(quán)到期后，投資者將運(yùn)行良好的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施無償?shù)剞D(zhuǎn)交給政府。其運(yùn)行原理如圖2所示。政府通過這種模式不僅可以完成對現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的更新?lián)Q代，并通過社會資本的運(yùn)營提高效率，而且在財政資金緊張的情況下還可增加政府收入。

圖2TOT模式圖解

特許經(jīng)營類PPP模式可以極大程度上緩解政府的財政壓力，更多地依靠社會資本來實現(xiàn)新建或更新養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的需求，但養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品，其收益性有限的特點(diǎn)致使社會資本很難取得合理收益，而需要政府的補(bǔ)貼，同時其公益性的特點(diǎn)又促使政府必須監(jiān)督私人定價，以避免養(yǎng)老服務(wù)門檻過高的問題。在運(yùn)用特許經(jīng)營類PPP模式解決養(yǎng)老服務(wù)問題時，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督和管理，明晰權(quán)責(zé)，保障各方利益。

4結(jié)論

將PPP模式應(yīng)用在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域可以有效解決目前河南省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展所面臨的困難。私人資本的引入可以增加養(yǎng)老服務(wù)的有效供給，向社會大眾提供更優(yōu)質(zhì)、合理的養(yǎng)老產(chǎn)品。而PPP模式的應(yīng)用需要充分考慮到目前養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的復(fù)雜性，應(yīng)根據(jù)不同的項目實際、產(chǎn)品需求尋求合適的PPP模式，以求達(dá)到社會效益最大化的目標(biāo)。

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[作者簡介] 李桂馨（1988—），女，漢族，河南鄭州人，黃河科技學(xué)院專職教師，研究方向：財政與金融。