農(nóng)村公路建設(shè)融資途徑思考

孫中實(shí)

[摘要]在我國(guó)公路網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，農(nóng)村公路是重要的組成部分之一，在農(nóng)村建設(shè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮了不可替代的作用。部分地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)融資成效不足，導(dǎo)致農(nóng)村公路建設(shè)受到限制。基于此，文章以嶧城區(qū)農(nóng)村公路安全生命防護(hù)工程項(xiàng)目為例，對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)融資途徑進(jìn)行了分析，并提出了相關(guān)策略，以供參考。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公路；融資；招商引資

[DOI]1013939/jcnkizgsc201730061

嶧城區(qū)農(nóng)村公路安全生命防護(hù)工程項(xiàng)目，是經(jīng)嶧城區(qū)政府授權(quán)嶧城區(qū)交通運(yùn)輸局，著力解決制約農(nóng)村公路發(fā)展的資金瓶頸問題，以“省級(jí)搭橋、市縣使用、政府購(gòu)買服務(wù)、分年度列入預(yù)算”方式承接政策性貸款，通過政府購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)施的工程建設(shè)項(xiàng)目。在項(xiàng)目具體實(shí)施過程中，資金問題較為突出，也在一定程度上反映了農(nóng)村公路建設(shè)融資過程中存在的通病。從宏觀角度來看，農(nóng)村公路建設(shè)融資難是部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村交通事業(yè)發(fā)展過程中的難題之一，體現(xiàn)了農(nóng)村公路建設(shè)融資體系還不夠成熟。要解決上述問題，則需要對(duì)多方面因素進(jìn)行綜合性分析，切實(shí)扣住關(guān)鍵點(diǎn)，有效擴(kuò)展融資途徑，為農(nóng)村交通事業(yè)發(fā)展奠定資金基礎(chǔ)。

1農(nóng)村公路特點(diǎn)概述

與城市道路相比，農(nóng)村公路規(guī)模相對(duì)較小。但農(nóng)村人口數(shù)量眾多，且分布較廣。農(nóng)村公路的延伸能夠?qū)⑥r(nóng)村聚集點(diǎn)串聯(lián)起來，為農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活提供交通基礎(chǔ)。農(nóng)村公路主要具有以下特點(diǎn)[1]：①側(cè)重于服務(wù)功能。農(nóng)村公路的本質(zhì)功能在于服務(wù)于農(nóng)民生活及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推手。加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)意味著能夠改善農(nóng)村交通環(huán)境，有利于改善農(nóng)村投資環(huán)境，并加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)發(fā)展具有積極的意義。②農(nóng)村公路交通流量相對(duì)較低。盡管農(nóng)村公路數(shù)量多、覆蓋范圍廣，但車流量與人流量較為均衡，并不存在交通流量高峰期，且整體交通流量相對(duì)較低。農(nóng)民的日常生產(chǎn)及生活都離不開農(nóng)村公路的支持。在秋收、夏收等農(nóng)忙季節(jié)，部分農(nóng)戶會(huì)將谷物、糧食擺在農(nóng)村公路兩旁，會(huì)對(duì)農(nóng)村公路交通安全產(chǎn)生一定影響，也會(huì)讓農(nóng)村公路交通流量進(jìn)一步下降。③農(nóng)村公路技術(shù)等級(jí)相對(duì)較低。由于農(nóng)村公路與農(nóng)民生活及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在密切關(guān)聯(lián)，在農(nóng)村公路建設(shè)期間，通達(dá)性為首要考慮因素，這在一定程度上制約了農(nóng)村公路等級(jí)。農(nóng)村公路主要包括縣道、鄉(xiāng)道及村道。在我國(guó)，只有很小一部分縣道屬于一級(jí)或二級(jí)公路，絕大部分縣道都是三級(jí)、四級(jí)公路，鄉(xiāng)道及村道等級(jí)主要為四級(jí)及等級(jí)外公路。

2現(xiàn)階段農(nóng)村公路融資存在的問題分析

農(nóng)村公路使用效能能否充分發(fā)揮，關(guān)鍵在于養(yǎng)護(hù)工作是否落實(shí)到位。養(yǎng)護(hù)是農(nóng)村公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中的重要環(huán)節(jié)。除了施工經(jīng)費(fèi)外，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)也需要一定的資金支持。隨著農(nóng)村公路里程的不斷增加，農(nóng)村公路建設(shè)的資金需求量愈來愈大，這給相關(guān)融資工作帶來了巨大壓力。從現(xiàn)狀來看，我國(guó)農(nóng)村公路融資體系并不成熟，部分環(huán)節(jié)上還存在一定問題，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：①融資渠道狹隘。與國(guó)道、省道等公路建設(shè)融資相比，農(nóng)村公路建設(shè)融資渠道相對(duì)狹隘，特別是在部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村公路建設(shè)融資壓力較大。自從我國(guó)農(nóng)村公路實(shí)施“三自”政策以來[2]，農(nóng)村公路建設(shè)資金投入任務(wù)基本上落在了地方縣、鄉(xiāng)政府財(cái)政支出上，再加上優(yōu)惠政策的缺失，使得農(nóng)村公路建設(shè)資金“捉襟見肘”。由于農(nóng)村公路具有典型的公共屬性，且缺乏相應(yīng)的民間投資政策引導(dǎo)，讓部分民間投資商“望而卻步”，進(jìn)一步限制了農(nóng)村公路融資范圍。盡管農(nóng)村公路投資需求量較大，但其回報(bào)率并不高，缺乏長(zhǎng)期投資效益，無論是商業(yè)銀行還是其他金融機(jī)構(gòu)都不太愿意投資農(nóng)村公路建設(shè)。②農(nóng)村公路建設(shè)融資能力地方性差異較大。我國(guó)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，地方政府在農(nóng)村公路建設(shè)方面財(cái)政投入較多，農(nóng)村公路網(wǎng)的不斷成熟進(jìn)一步帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所產(chǎn)生的部分經(jīng)濟(jì)效益能夠持續(xù)用于農(nóng)村公路建設(shè)及維護(hù)，形成了良性循環(huán)。然而，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，農(nóng)村公路建設(shè)財(cái)政投入不足。盡管自西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，政府在政策上向西部的地區(qū)傾斜，通過落實(shí)交通扶貧專項(xiàng)資金，一定程度上緩解了西部地區(qū)農(nóng)村公路融資問題[3]，但西部地區(qū)的農(nóng)村公路投融資能力與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比依然存在一定差距。③資金來源不穩(wěn)定。目前，農(nóng)村公路融資缺乏明確的法律及制度保障，相關(guān)政策變動(dòng)較大，還未能形成一個(gè)系統(tǒng)性的融資環(huán)境，導(dǎo)致資金來源不夠穩(wěn)定。

3農(nóng)村公路建設(shè)融資途徑策略分析

31靈活招商引資

農(nóng)村公路建設(shè)融資僅僅依靠地方財(cái)政撥款顯然是不夠的，要擴(kuò)大農(nóng)村公路融資途徑，必然要引進(jìn)其他資本。以嶧城區(qū)農(nóng)村公路安全生命防護(hù)工程項(xiàng)目為例，市交通運(yùn)輸局會(huì)同市財(cái)政局抓住政策性融資貸款機(jī)遇，選擇“市縣級(jí)獨(dú)立融資”模式，通過政府購(gòu)買服務(wù)方式，聯(lián)合開展農(nóng)村公路安全生命防護(hù)工程項(xiàng)目融資工作獲得了一定成效，但融資政策的變化不排除可能存在資金缺口的情況。在此基礎(chǔ)上，可采取“以地?fù)Q路，以路帶地，地路并舉”的模式來完善項(xiàng)目融資。政府以土地投入為條件，規(guī)定企業(yè)將經(jīng)營(yíng)土地、開發(fā)土地所獲得的部分經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)移至農(nóng)村公路建設(shè)上。在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)，可按照一定比例將部分轉(zhuǎn)讓資金用于農(nóng)村公路建設(shè)，這樣不僅能夠緩解融資壓力，還能夠借助投資者的力量帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[4]另外，地方政府還可出售農(nóng)村公路冠名權(quán)、轉(zhuǎn)讓公路周邊旅游資源開發(fā)權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)充融資渠道。

32實(shí)施BOT項(xiàng)目融資

BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）本質(zhì)上是一種投融資模式，主要是指政府以契約方式將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)授予私營(yíng)企業(yè)，允許私營(yíng)企業(yè)向用戶收取費(fèi)用或銷售產(chǎn)品的方式來回收投資并獲得經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)特許權(quán)限期滿后，基礎(chǔ)設(shè)施則無償交還于政府。目前，BOT模式在我國(guó)鐵路及高速公路建設(shè)方面已經(jīng)獲得了一定應(yīng)用成果，這表明BOT模式在農(nóng)村公路建設(shè)融資方面也具有一定應(yīng)用空間。[4]一方面，BOT模式能夠獲得大量資金且無負(fù)債，能夠有效緩解政府財(cái)政壓力；另一方面，BOT模式明確了政府、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)人、發(fā)起人等之間的權(quán)責(zé)，可避免不必要的責(zé)任糾紛，讓各方都能積極參與到農(nóng)村公路建設(shè)當(dāng)中來。為了充分發(fā)揮BOT模式的價(jià)值，政府要在項(xiàng)目具體實(shí)施環(huán)境下進(jìn)行充分的可行性研究，確認(rèn)項(xiàng)目規(guī)模、資金規(guī)劃等。同時(shí)，要切實(shí)保障項(xiàng)目招投標(biāo)工作的公正性與公平性，并以嚴(yán)格的法律程序及標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。在特許經(jīng)營(yíng)期滿后，及時(shí)做好項(xiàng)目交接。

33加強(qiáng)工程成本控制

通過加強(qiáng)工程成本控制，能夠變相緩解農(nóng)村公路建設(shè)融資壓力。從項(xiàng)目管理內(nèi)部入手，通過科學(xué)的管理方法及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，利用先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)備、工藝來控制項(xiàng)目建設(shè)成本。首先，要做好合同管理，能夠?qū)?xiàng)目有一個(gè)宏觀的把控；其次，要注重項(xiàng)目工程預(yù)算編制，確認(rèn)項(xiàng)目真實(shí)成本，并對(duì)成本風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行有效控制；再次，要提升施工設(shè)備利用率，保證設(shè)備合理、科學(xué)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化；最后，要構(gòu)建出合理的施工方案，以價(jià)值工程為導(dǎo)向，讓項(xiàng)目壽命周期成本、價(jià)值、功能保持平衡，創(chuàng)造出最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效益。

4結(jié)論

目前，我國(guó)部分地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)融資情況依然不容樂觀。一方面，缺乏建設(shè)啟動(dòng)資金；另一方面，農(nóng)村公路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)資金有所不足。在這種情況下，地方政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，積極研究國(guó)家相關(guān)融資政策，采取靈活的招商引資方式來擴(kuò)充融資途徑，并可適當(dāng)借鑒部分較為先進(jìn)的投融資模式來完善相關(guān)工作，讓農(nóng)村公路建設(shè)獲得足量的資金支持，推動(dòng)農(nóng)村交通事業(yè)發(fā)展。

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